La servitù di uso pubblico

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Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|19 ottobre 2021| n. 28869.

La servitù di uso pubblico, quale diritto dal contenuto non predeterminato, ma funzionale al soddisfacimento di un’esigenza di carattere generale, diretta a realizzare un fine di pubblico interesse, consiste in un peso posto a carico di un bene immobile in favore, non già di altro bene immobile, bensì di soggetti, i quali si identificano in una collettività indistinta di persone, che ne beneficiano “uti cives”.
In tema di strade comunali, l’art. 22, comma 3, della l. n. 2248 del 1865, ll. F (disposizione non abrogata, neppure tacitamente, dall’art. 7, lett. b), della l. n. 126 del 1958), il quale include tra le strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti aperti sul suolo pubblico (ossia le aree che, per l’immediata accessibilità a dette strade, debbono considerarsi parte integrante, come pertinenze, del complesso viario del Comune), pone una presunzione “iuris tantum” di demanialità, la cui prova contraria è circoscritta all’esistenza di consuetudini (che escludano la demanialità per il tipo di aree di cui faccia parte quella considerata), o di convenzioni che attribuiscano la proprietà a soggetto diverso dal Comune, ovvero alla preesistente natura privata della proprietà dell’area in contestazione.

Ordinanza|19 ottobre 2021| n. 28869. La servitù di uso pubblico

Data udienza 11 giugno 2021

Integrale

Tag/parola chiave: Sanzioni amministrative – Occupazione di suolo pubblico – Condominio – Strada comunale – Nozione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Presidente
Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso (iscritto al N. R.G. 18470/2018) proposto da:
CONDOMINIO DI (OMISSIS), (P.I.: (OMISSIS)), in persona dell’amministratore e legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso, in virtu’ di procura speciale apposta su foglio separato materialmente congiunto al ricorso, dagli Avv.ti (OMISSIS), (OMISSIS), e (OMISSIS), ed elettivamente domiciliato presso lo (OMISSIS), in (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
ROMA CAPITALE, (C.F.: (OMISSIS)), in persona del Sindaco e legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa, in virtu’ di procura speciale apposta in calce al controricorso, dagli Avv.ti (OMISSIS), ed (OMISSIS), ed elettivamente domiciliata presso gli Uffici dell’Avvocatura capitolina, in (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza della Corte di appello di Roma n. 7527/2017 (pubblicata il 15 dicembre 2017);
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’11 giugno 2021 dal Consigliere relatore Dott. Aldo Carrato;
letta la memoria depositata dalla difesa del ricorrente ai sensi dell’articolo 380-bis.1 c.p.c..

La servitù di uso pubblico

RITENUTO IN FATTO

1. Con atto di citazione notificato il 9 maggio 2014 il Condominio di v. Papiniano n. 59 in Roma conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, Roma Capitale per sentir dichiarare non dovuta l’indennita’ di occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche richiesta con apposito avviso di pagamento, chiedendo, altresi’, l’annullamento della determinazione dirigenziale del Municipio di Roma XIX n. 2338/2013 nonche’ di ogni altro atto annesso, conseguente e, comunque, connesso.
La domanda veniva proposta sul presupposto della prospettata illegittimita’ della sanzione amministrativa che Roma Capitale aveva irrogato allo stesso Condominio nella misura di Euro 400.000,00 per la contestata violazione amministrativa di cui agli articoli 14 e 14-bis del Regolamento Cosap, con riferimento alla ravvisata occupazione della sede stradale delimitata con sei parapedonali e sbarra mobile per una superficie totale di 12 mt. per 80 mt.
Nella costituzione della convenuta Roma Capitale, che resisteva, il Tribunale adito, con sentenza n. 3466/2017, rigettava l’avanzata domanda.
2. Decidendo sull’appello proposto dal citato Condominio, avversato dall’appellata Roma Capitale, la Corte di appello di Roma, con sentenza n. 7527/2017, rigettava il gravame, con la conseguente condanna dell’appellante al pagamento delle spese del grado.
A fondamento della decisione adottata, la Corte laziale rilevava la sussistenza del presupposto dell’esercitata pretesa impositiva, caratterizzata dalla ritenuta accertata esistenza sulla strada privata di una servitu’ veicolare di pubblico passaggio, oltre alla legittimita’ delle modalita’ di calcolo utilizzate dalla P.A. in relazione alla rilevata occupazione di suolo pubblico attraverso l’intervento realizzato dal Condominio appellante.
3. Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a sei motivi, il Condominio di (OMISSIS).
Si e’ costituita con controricorso Roma Capitale.
La difesa del Condominio ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’articolo 380-bis. 1 c.p.c.

 

La servitù di uso pubblico

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Con il primo motivo il Condominio ricorrente ha denunciato – ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 63 e degli articoli 1 e 14-bis del Regolamento di Roma Capitale in materia di OSP e COSAP, nonche’ dell’articolo 2697 c.c., in mancanza del previo rigoroso accertamento del presupposto della pretesa impositiva in tema di occupazione di suolo pubblico costituito dalla sussistenza di una servitu’ di pubblico passaggio sulla strada privata oggetto di causa, costituita nei modi di legge.
2. Con la seconda censura il ricorrente ha dedotto – con riguardo all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione delle stesse disposizioni normative di cui al primo motivo, rappresentando il mancato assolvimento dell’onere probatorio incombente su Roma Capitale con riferimento alla dimostrazione degli elementi essenziali della ravvisata servitu’ di pubblico passaggio sulla strada privata in questione.
3. Con la terza doglianza il ricorrente ha prospettato – sempre in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione dell’articolo 2697 c.c. e della disciplina in tema di opposizione a sanzione amministrativa di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6 deducendo che incombeva a Roma Capitale fornire la prova del fatto costitutivo legittimante l’esercitata pretesa sanzionatoria.
4. Con il quarto mezzo il ricorrente ha denunciato – ancora in ordine all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione della disciplina del codice civile in tema di servitu’ di passaggio di cui agli articoli 1031 e 1032 c.c., oltre che dell’articolo 2697 c.c., sostenendo che Roma Capitale non aveva dimostrato la sussistenza di una servitu’ di pubblico passaggio sulla strada privata dedotta in controversia, costituita nei modi di legge.
5. Con il quinto motivo il ricorrente ha lamentato – ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5 – l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che era stato oggetto di discussione tra le parti, con riferimento alla inidoneita’ intrinseca del tratto di strada controverso a soddisfare un’esigenza comune della collettivita’ dei cittadini “uti cives” in considerazione dello stato dei luoghi.

 

La servitù di uso pubblico

6. Con la sesta ed ultima censura il ricorrente ha dedotto – con riferimento all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 63 e degli articoli 1 e 14-bis del Regolamento di Roma Capitale in materia di OSP e COSAP, con riferimento ad un’eventuale ed ipotetica servitu’ di passaggio pedonale e, comunque, con riguardo alle modalita’ di calcolo dell’area pretesamente occupata.
7. Rileva il collegio che devono, innanzitutto, essere esaminate le eccezioni pregiudiziali di asserita inammissibilita’ formulate dalla difesa della controricorrente. Esse sono tutte prive di fondamento.
In primo luogo va osservato che il ricorso risulta pienamente rispondente al requisito previsto dall’articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 3), contenendo una rappresentazione della vicenda fattuale (v. pagg. 5-10) assolutamente adeguata ai fini della comprensione del complessivo svolgimento del processo, avuto riguardo all’oggetto specificamente dedotto in causa, al richiamo delle posizioni assunte dalle parti e alle ragioni poste a sostegno delle sentenze adottate nei due precedenti gradi di merito.
Anche l’eccezione di prospettata inammissibilita’ riferita all’assunta applicabilita’ dell’articolo 360-bis c.p.c. non puo’ trovare seguito, non attenendo il ricorso a questioni di diritto del tutto pacificamente ed uniformemente risolte dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 19190/2017) e contenendo lo stesso apposite argomentazioni addotte a confutazione dell’orientamento prevalente di detta giurisprudenza.
L’ultima eccezione di inammissibilita’ del ricorso per ravvisata violazione dei limiti del giudizio di cassazione, proposta in dipendenza della sola contestazione – a mezzo del ricorso – di valutazioni di merito compiute nell’impugnata sentenza va disattesa sia perche’ l’eventuale inammissibilita’ per la ragione addotta deve essere valutata in relazione ad ogni singolo motivo di ricorso sia perche’, con quest’ultimo, risultano poste anche questioni di diritto, la cui risoluzione e’ demandata propriamente al giudice di legittimita’.
8. Cio’ chiarito, osserva il collegio che i primi due motivi del ricorso, esaminabili congiuntamente siccome tra loro connessi, sono infondati e devono, percio’, essere rigettati.

 

La servitù di uso pubblico

Diversamente da quanto prospettato con tali motivi, la Corte di appello – confermando sul punto la pronuncia di primo grado – ha adeguatamente accertato che il tratto di strada su cui affacciano i Condominii di cui ai nn. civici (OMISSIS) (quest’ultimo identificantesi con il ricorrente) di via Papiniano in Roma (chiuso con una sbarra), pur avendo natura privata, e’, tuttavia, risultato soggetto a servitu’ di pubblico passaggio, ragion per cui devono considerarsi legittime le pretese di Roma Capitale esercitate per l’ottenimento dell’indennita’ di occupazione e per la violazione del regolamento comunale in tema di Osp e Cosap, avuto riguardo all’entita’ della zona in concreto accertata come occupata.
E’ risaputo, da un punto di vista generale, che la servitu’ di uso pubblico consiste in un peso a carico di un bene immobile per consentire un’attivita’ a beneficio di una collettivita’ di persone (uti cives). Si tratta di attivita’ che corrisponde ad esigenza di carattere generale ed e’ diretta a realizzare un fine di pubblico interesse (passaggio o altro). A beneficiare del peso gravante sull’immobile in tal caso non e’ un altro bene immobile (a differenza che nella servitu’ prediale, che e’ diritto reale), bensi’ soggetti che si identificano in una comunita’ di persone. Il contenuto del diritto in questione non e’ predeterminato: deve unicamente essere idoneo a perseguire un fine di pubblico interesse attraverso il suo esercizio da parte di una collettivita’ indistinta di persone.
In particolare, con riferimento alla ricostruzione fattuale dei luoghi nel caso in esame, la Corte territoriale, pur riconfermando la natura privata di tale tratto viario, ha appurato, sulla base delle prove addotte, che esso, oltre ad essere circondato da un lato da una folta vegetazione, dall’altro lato e’ risultato racchiuso dai fabbricati dei predetti Condominii, con la rilevazione, al termine della via, dell’apposizione di una cancellata in ferro (assicurata da catena), di ampiezza tale da consentire anche l’ingresso con veicoli, che da’ accesso al (OMISSIS), in tal modo presentando una oggettiva idoneita’ al soddisfacimento di una funzione pubblica, concretantesi nella possibilita’ di fruizione di esso da parte della collettivita’ delle persone in modo indifferenziato e senza l’impedimento di ostacoli riconducibili a contigue aree private. In altri termini, con valutazione fattuale insindacabile nella presente sede di legittimita’, la Corte laziale non si e’ affatto limitata a prendere in considerazione l’astratta idoneita’ del bene a perseguire un fine pubblico ma ha verificato in concreto che il tratto viario di proprieta’ del ricorrente Condominio non conduceva esclusivamente ad aree private, ma dava direttamente accesso al menzionato Parco regionale pubblico, donde la configurazione della sua sottoposizione ad una servitu’ pubblica di passaggio, rimanendo irrilevante a tal fine la potenziale scarsa frequenza dell’utilizzazione di detto accesso.

 

La servitù di uso pubblico

Sulla scorta dell’accertata condizione dei luoghi e della ricostruzione dei rapporti intercorsi tra il Condominio ricorrente e Roma Capitale (non comprovanti la configurazione di una possibile buona fede nella condotta del primo), quindi, il giudice di appello ha correttamente applicato la giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale l’estinzione della servitu’ di pubblico passaggio su strada vicinale non puo’ derivare dall’eventuale mancato o scarso uso di tale passaggio da parte degli utenti, ma richiede la volonta’ – esplicita o concretizzatasi mediante comportamenti concludenti dell’ente territoriale – (nel caso di specie rimasta esclusa), quale soggetto esponenziale della collettivita’ dei cittadini, tenuto conto che la detta servitu’ spetta al predetto ente (cfr., per tutte, Cass. n. 5414/1992 e Cass. n. 11676/2018).
9. Anche la terza censura del ricorrente e’ destituita di fondamento e va disattesa, dal momento che – in virtu’ del pacifico orientamento giurisprudenziale di questa Corte – la presunzione contenuta nella L. 20 marzo 1865, n. 2248, articolo 22, comma 3, all. F, sulle opere pubbliche, secondo la quale fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti aperti sul suolo pubblico, ossia le aree che, per l’Immediata accessibilita’ a dette strade, debbano considerarsi parte integrante – come pertinenze – del complesso viario o del Comune – disposizione non abrogata, neppure tacitamente, dalla norma (L. 12 febbraio 1958, n. 126, articolo 7, lettera b)) che, in tema di classificazione e sistemazione delle strade di uso pubblico, include tra le strade comunali quelle ubicate “all’interno degli abitati” – pone una presunzione “iuris tantum” di demanialita’, che ammette la prova, contraria (incombente sul destinatario della pretesa dell’ente territoriale di recupero dell’indennita’ di occupazione), la quale, tuttavia, e’ circoscritta all’esistenza di consuetudini (che escludano la demanialita’ per il tipo di aree di cui faccia parte quella considerata), o di convenzioni che attribuiscano la proprieta’ a soggetto diverso dal Comune, ovvero alla preesistente natura privata della proprieta’ dell’area in contestazione (circostanze non emerse nel caso di specie ed anzi rimaste escluse per effetto della motivazione addotta dalla Corte di appello a sostegno dell’impugnata sentenza).
10. La quarta doglianza e’ infondata, in quanto con essa si ripropongono, nella sostanza, le medesime contestazioni circa la ravvisata sussistenza della servitu’ di uso pubblico, adeguatamente accertata – come gia’ messo in luce con l’esame dei primi due motivi – dalla Corte di appello con congrua motivazione rispondente, in punto di diritto, agli orientamenti della giurisprudenza di legittimita’.
In tal senso lo stesso giudice di appello ha, in base al complesso delle risultanze probatorie acquisite, dato pienamente conto della sussistenza di tutte le condizioni previste dall’articolo 14 del Regolamento in materia Osp e Cosap per considerare legittima la pretesa esercitata da Roma Capitale con riferimento all’accertata abusivita’ dell’occupazione realizzata dal Condominio ricorrente ed in applicazione del Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 63 secondo cui sono soggette ad imposizione anche le occupazioni eseguite su aree private soggette a servitu’ di pubblico passaggio (cfr. anche Cass. n. 18037/2009 e Cass. n. 1435/2018).
11. Il quinto motivo si prospetta inammissibile perche’ ad esso si applica “ratione temporis”, siccome l’appello risulta proposto successivamente al 12 settembre 2012, il disposto dell’articolo 348-ter c.p.c., u.c., dal momento che risulta dedotto il vizio di cui al novellato articolo 360 c.p.c., n. 5 avverso una sentenza di secondo grado che ha confermando la decisione di primo grado sulla questione in base ai medesimi accertamenti fattuali e ponendo riferimento agli stessi principi giuridici per la risoluzione della controversia.
12. La sesta ed ultima doglianza e’ anch’essa infondata e va, quindi, respinta.
Infatti, una volta rimasto accertato che il Condominio ricorrente aveva occupato senza titolo un’area – gravata da servitu’ di uso pubblico – di mt. 12 di larghezza per mt. 80 di lunghezza, la Corte di appello ha legittimamente computato l’indennita’ dovuta in base alla relativa complessiva superficie sottratta all’esercizio di tale servitu’ per il conseguimento di un vantaggio specifico dello stesso Condominio, donde la predetta indennita’ e’ stata corrispondentemente rapportata alla dimensione dell’intera area rimasta interclusa ad opera dell’intervento realizzato dal medesimo ricorrente.
Ed invero, in virtu’ dell’esatta interpretazione del richiamato Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 63 (norma generale di primaria applicazione) il canone dovuto per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche trova il suo fondamento nell’utilizzazione che il singolo faccia, nel proprio interesse, di un suolo altrimenti destinato all’uso della generalita’ dei cittadini, con la conseguenza che, ai fini della quantificazione della correlata indennita’ da recuperare, il competente ente territoriale fa legittimo riferimento all’intera estensione del tratto di strada sottratto all’uso pubblico.
Non e’, quindi, condivisibile l’impostazione della difesa del ricorrente ad avviso della quale l’occupazione da prendere in considerazione in funzione della determinazione dell’indennita’ dovuta avrebbe dovuto essere riferita solo all’area occupata dalle sbarre e dai parapedonali, poiche’ – proprio in base alla citata norma – per superficie effettivamente occupata deve intendersi quella sottratta per intero all’uso indiscriminato della collettivita’ per il perseguimento di un beneficio specifico del singolo o dei singoli occupanti e, quindi, nel caso concreto, non poteva che essere coincidente con la complessiva area risultata interclusa (corrispondente a quella effettivamente individuata dagli organi accertatori) per effetto della condotta del Condominio ricorrente, non potendo, percio’, trovare applicazione diversi criteri di commisurazione.
13. In definitiva, alla stregua delle ragioni esposte, il ricorso deve essere integralmente respinto, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano – tenuto conto del valore della causa e delle attivita’ difensive esercitate nell’interesse della parte controricorrente – nei sensi di cui in dispositivo.
Infine, ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, occorre dare atto della sussistenza per il versamento, da parte dello stesso ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi Euro 8.100,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cpa nella misura e sulle voci come per legge.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater da’ atto della, sussistenza per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis se dovuto.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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