Giurisdizione ed espropriazione per pubblica utilità

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Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|2 luglio 2021| n. 18781.

Giurisdizione ed espropriazione per pubblica utilità.

Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g, c.p.a. sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia avente ad oggetto la domanda di restituzione di un terreno interessato da procedura espropriativa perenta per mancata tempestiva esecuzione del decreto di esproprio, in quanto riconducibile, parte direttamente e parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo.

Ordinanza|2 luglio 2021| n. 18781. Giurisdizione ed espropriazione per pubblica utilità

Data udienza 9 marzo 2021

Integrale

Tag/parola chiave: Giurisdizione – Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione usurpativa – Domanda di restituzione – Petitum sostanziale – Accertamento validità procedura espropriativa e restituzione – Giurisdizione del giudice amministrativo – Giurisdizione ed espropriazione per pubblica utilità

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente

Dott. MELONI Marina – rel. Consigliere

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere

Dott. SCALIA Laura – Consigliere

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 3659/2016 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso l’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso da se medesimo;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS) S.p.a., gia’ (OMISSIS) S.p.a. (Societa’ unipersonale soggetta ad attivita’ di direzione e coordinamento da parte di (OMISSIS) S.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS), giusta procura a margine del controricorso;
– controricorrente –
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario del Governo Emergenza Rifiuti Campania, in persona del Presidente pro tempore, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende ope legis;
– resistente –
avverso la sentenza n. 5063/2014 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 19/12/2014;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/03/2021 dal cons. MELONI MARINA.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Napoli dichiaro’ la carenza di giurisdizione del giudice ordinario a decidere sulla domanda di restituzione delle aree di proprieta’ dell’attore (OMISSIS), oggetto di occupazione usurpativa da parte di (OMISSIS) spa e del Commissario Straordinario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania.
La Corte di Appello di Napoli confermo’ la sentenza di primo grado affermando la esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo per tutte le controversie, ivi comprese quelle espropriative, in cui la Pubblica Amministrazione ha esercitato un’attivita’ autoritativa e potesta’ pubblicistiche Decreto Legislativo n. 80 del 1998, ex articolo 34 come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7, mentre residua la giurisdizione del giudice ordinario per le sole controversie relative a meri comportamenti delle pubbliche amministrazioni.
Avverso la sentenza della Corte di Appello di Napoli ha proposto ricorso (OMISSIS) affidato a quattro motivi. (OMISSIS) spa resiste con controricorso e memoria.
Si e’ costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Commissario Governativo Emergenza Rifiuti Campania, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato ai soli fini di partecipare all’udienza di discussione e ha depositato memoria.
Il P.G. presso la Corte di Cassazione ha depositato requisitoria scritta.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso il ricorrente (OMISSIS) denuncia violazione e falsa applicazione dell’articolo 112 c.p.c. e articolo 345 c.p.c. in riferimento all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 nonche’ omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio in riferimento all’articolo 360 c.p.c., n. 5 perche’ la Corte di Appello di Napoli non ha esaminato e motivato il fatto dedotto in giudizio e cioe’ la carenza di potere per inesistenza giuridica della dichiarazione di pubblica utilita’ n.27/97 e, in via subordinata, la decadenza per decorso del termine triennale di inizio lavori di cui alla L. n. 1 del 1978.
Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente denuncia nullita’ della sentenza per violazione e falsa applicazione degli articoli 132, 276 e 277 c.p.c. e in riferimento all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 per inesistenza della motivazione; violazione e falsa applicazione dell’articolo 1362 c.c. per erronea interpretazione della domanda ed omesso esame in riferimento all’articolo 360 c.p.c., n. 5 dei fatti avendo motivato in modo meramente apparente in ordine al fatto dedotto in giudizio e cioe’ la carenza di potere per inesistenza giuridica della dichiarazione di pubblica utilita’.
Con il terzo motivo di ricorso il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione delle norme sul riparto della giurisdizione in materia espropriativa tra G.A. e G.O. e cioe’ la L. 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7 e l’articolo 133 lettera G cpa in quanto la Corte di Appello di Napoli ha erroneamente negato la propria giurisdizione.
Con il quarto motivo di ricorso il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’articolo 345 c.p.c. e articolo 112 c.p.c. in riferimento all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4 in quanto la Corte di Appello di Napoli non ha ritenuto che l’occupazione fosse stata eseguita in carenza di potere.
Il ricorso e’ infondato e deve essere respinto in ordine a tutti i motivi da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente avvinti e tutti riguardanti la medesima questione della carenza di giurisdizione.
Al riguardo deve premettersi che in forza degli articoli 5 e 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, rileva non gia’ la prospettazione delle parti, bensi’ il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice, con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (v. 5.u. 25.06.10 n. 15323, 27.11.07 n. 24625, 26.01.11 n. 1767).
Nel caso di specie, come appare evidente dalle premesse, la domanda ha per oggetto l’accertamento della validita’ della procedura espropriativa e, ove ne fosse accertata l’illegittimita’, la restituzione dei fondi oggetto di occupazione. E’ sulla base di questa impostazione, dunque, che deve procedersi all’individuazione del giudice avente giurisdizione.
Parte attrice rievoca e richiama l’orientamento della giurisprudenza di legittimita’ in tema di espropriazione, la quale ha affermato che, nel caso di vizi della procedura espropriativa che rendano quest’ultima giuridicamente inesistente e radicalmente nulla, viene meno il potere espropriativo dell’Amministrazione e l’affievolimento del diritto soggettivo di proprieta’ sui beni espropriati. Ne consegue una situazione di carenza di potere che incide negativamente sia sul decreto di occupazione temporanea che su quello di esproprio, sia sull’irreversibile trasformazione dell’immobile successivamente, verificatasi i quali, siccome non collegati ad un fine, di pubblico interesse legalmente dichiarato, divengono pur essi inidonei a sottrarre alla parte privata la disponibilita’ del bene. La situazione giuridica venuta. a crearsi integra, dunque, mera occupazione-detenzione illegittima dell’immobile privato, costituente illecito permanente, rispetto al quale sono esperibili le azioni reipersecutorie a tutela della non perduta proprieta’ del bene, secondo le previsioni degli articoli 2043 e 2058 c.c., con diritto per il proprietario di ottenere dal giudice ordinario, previa disapplicazione degli atti adottati in carenza di potere, la restituzione dell’immobile, esperibili dinanzi al giudice ordinario (sentenze a S.u. 4.11.14 n. 23470, 23.12.08 n. 30254, 16.07.08 n. 19501).
Tale soluzione aveva trovato spunto nella sentenza della Corte costituzionale 11.05.06 n. 191, che (riprendendo i principi gia’ enunziati dalla sentenza 6.07.04 n. 204) aveva dichiarato l’illegittimita’ del Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 325, articolo 53, comma 1, trasfuso nel Decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, articolo 53, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita’. La disposizione in questione, infatti, devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico, ma non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (Sez. U, Sentenza n. 5625 del 09/03/2009) antecedente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104 le domande di risarcimento del danno consequenziale alla dedotta illegittimita’ del provvedimento e di quello derivante dalla perdurante occupazione dopo la scadenza del provvedimento erano devolute entrambe alla giurisdizione amministrativa: “Nel caso di requisizione in uso di un bene immobile di proprieta’ privata, le domande di risarcimento del danno consequenziale alla dedotta illegittimita’ del provvedimento e di quello derivante dalla perdurante occupazione dopo la scadenza del provvedimento, appartengono entrambe alla giurisdizione amministrativa, in quanto la compressione della situazione soggettiva del titolare dell’immobile trova origine nell’ordinanza di requisizione, il cui annullamento, facendo venir meno retroattivamente il titolo che giustificava l’occupazione del bene, travolge la distinzione tra la situazione anteriore e quella successiva alla scadenza del termine previsto nell’ordinanza medesima, configurandosi l’occupazione per entrambi tali periodi come “usurpativa”, essendo unico il danno sofferto dal privato, che trova la propria causa prima nella requisizione illegittimamente disposta ed altrettanto illegittimamente sviluppatasi nel tempo. Non e’ quindi necessario frazionare la pretesa risarcitoria in due distinte domande da rivolgersi, rispettivamente, al giudice amministrativo ed al giudice ordinario, opponendosi ad una siffatta conclusione sia le esigenze di concentrazione ed accelerazione processuale insite nella disciplina introdotta in tema di giustizia amministrativa dal Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 34 e articolo 35, comma 4, (come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7, lettera b), ed alla luce di quanto disposto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004), sia il principio di ragionevole durata del processo, enunciato dall’articolo 111 Cost., comma 2″.
Il codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), all’articolo 133, comma 1, lettera g, ha previsto che “sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche, mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilita’, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita’ in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
La riferita disposizione, nel contemplare i comportamenti delle amministrazioni “riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere”, intende far riferimento non solo ai casi in cui il pubblico potere e’ esercitato con l’adozione di strumenti intrinsecamente privatistici, ma anche al caso in cui l’espropriazione, iniziata con la dichiarazione di pubblica utilita’ e proseguita con la successiva occupazione d’urgenza, prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’. In questo caso, infatti, esiste concreto esercizio del potere ablatorio, riconducibile alla pubblica potesta’ dell’Amministrazione e desumibile dall’adozione dello strumento procedimentale specifico, pur se l’ingerenza nella proprieta’ privata e la sua utilizzazione siano avvenute in assenza del titolo che le consentiva.
comportamento dell’Amministrazione che omette di restituire il bene, pur dopo la l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’, e’ riconducile, seppure mediatamente, a quel provvedimento che e’ origine dell’apprensione del bene e, quindi, anche della mancata restituzione (v. S.Unite 27.05.15 n. 10879).
Alla luce di quanto sopralla Corte, con Sez. U, Ordinanza n. 12179 del 12/06/2015, ha affermato che “La domanda di restituzione di un terreno oggetto di procedura espropriativa che si assume perenta per mancata emanazione del decreto di esproprio nel quinquennio e’ devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’articolo 133, lettera g, cod. proc. amm., il quale, riferendosi ai comportamenti riconducibili “anche mediatamente” all’esercizio di un pubblico potere in materia espropriativa, include anche il caso in cui l’espropriazione sia proseguita malgrado la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’.”
In conclusione, in applicazione dell’articolo 133, comma 1, lettera g, c.p.a. deve affermarsi che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia – riconducibile, parte direttamente e parte mediatamente, ad un provvedimento amministrativo – avente ad oggetto la domanda di restituzione di un terreno interessato da procedura espropriativa che si assume perenta per la mancata tempestiva esecuzione del decreto di esproprio.
In considerazione di quanto sopra il ricorso deve essere respinto con condanna alle spese del giudizio di legittimita’.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso, condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimita’ a favore della controricorrente (OMISSIS) spa che si liquidano in complessive Euro 7.000,00 piu’ 200,00 per spese oltre IVA e CPA ed accessori di legge. Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater ricorrono i presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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