Domanda fondata su contratto di locazione di immobile da costruirsi dal locatore e da destinare ad edificio pubblico

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 5 marzo 2019, n. 6356.

La massima estrapolata:

In caso di domanda fondata su contratto di locazione di immobile da costruirsi dal locatore e da destinare ad edificio pubblico, spetta alla giurisdizione ordinaria non solo la domanda del locatore volta a conseguire l’adempimento delle obbligazioni, ma anche quella dal medesimo rivolta contro il locatario e tutte le altre PA che, prima della stipula del contratto e durante l’esecuzione dei lavori di edificazione, abbiano in lui indotto un affidamento incolpevole sulla legittimità urbanistica e paesaggistica dell’opera invece esclusa dall’autorità giudiziaria penale.

Sentenza 5 marzo 2019, n. 6356

Data udienza 12 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f.

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere

Dott. GRECO Antonio – Consigliere

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere

Dott. DE STEFANO Franco – rel. Consigliere

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 18555-2017 proposto da:
FALLIMENTO DELLA (OMISSIS) S.R.L. n. 150/2015, in persona del Curatore pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
COMUNE DI ERCOLANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
contro
MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– resistente –
e contro
MINISTERO DELLA DIFESA, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, REGIONE CAMPANIA;
– intimati –
avverso la sentenza n. 615/2017 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 10/02/2017.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/02/2019 dal Consigliere FRANCO DE STEFANO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario;
uditi gli avvocati (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS) e (OMISSIS).

FATTI DI CAUSA

1. Il “Fallimento della “(OMISSIS) srl” n. 150/2015″ chiede, con ricorso notificato a partire dal 24/07/2017 ed articolato su di un unitario motivo, la cassazione della sentenza n. 615 del 10/02/2017, con cui la Corte di appello di Napoli ha rigettato il suo appello avverso la declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario – in favore di quello amministrativo – pronunciata dal Tribunale di quel capoluogo sulle sue domande nei confronti dei Ministeri dell’Interno, della Difesa, per i Beni e le Attivita’ Culturali, la Regione Campania ed il Comune di Ercolano.
2. In particolare, quando ancora era in bonis, la (OMISSIS) srl aveva – con ricorso ex articolo 447-bis c.p.c. dep. il 12/03/2008 – chiesto la condanna:
– in via principale, del solo Ministero dell’Interno all’adempimento delle obbligazioni nascenti dal contratto di locazione con quello stipulato il 12/05/1998 e relativo ad un immobile da costruirsi da essa attrice ed adibirsi poi a caserma dei Carabinieri di Ercolano;
– in via subordinata ed ove fosse ritenuto “non eseguibile il contratto di locazione” per la reputata illegittimita’ urbanistica o paesaggistica dell’opera che ne era oggetto, di tutti i convenuti in solido (o nella diversa misura ritenuta di giustizia) al risarcimento dei danni da lesione del legittimo affidamento dovuta all’illecita condotta delle convenute pubbliche amministrazioni durante il lungo iter delle trattative precedenti la stipula del contratto e poi proseguite, con conferenze di servizi ed un fitto scambio di corrispondenza con le amministrazioni coinvolte, durante la costruzione del bene da locare, interessato da un procedimento penale per illeciti edilizi – definito peraltro per prescrizione dei reati – ed oggetto di dubbi di conformita’ alla normativa anche paesaggistica, nonostante la conseguita declaratoria di immobile d’interesse per la difesa nazionale.
3. Il tribunale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla considerazione che la domanda presupponeva l’accertamento della legittimita’ di numerosi atti amministrativi posti a fondamento (ovvero quali presupposti) del contratto di locazione e la verifica della legittimita’ dell’iter di formazione del contratto e della fondatezza degli atti amministrativi adottati medio tempore, oltretutto in una materia, come quella urbanistica, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
4. Dal canto suo, la corte d’appello, disposto anche il mutamento del rito da quello c.d. locatizio a quello ordinario, ha respinto il gravame in punto di giurisdizione, ritenendo che il contratto di locazione presupponesse l’emissione da parte della Pubblica Amministrazione di una serie di atti espressione dell’esercizio di un potere autoritativo ed avesse ad oggetto un bene coinvolgente interessi pubblici in quanto destinato alla difesa militare, comunque impattando sui vincoli paesistici ed ambientali, sulla gestione del territorio (materia su cui sussisteva l’esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo) e sui numerosi provvedimenti presupposti o coinvolti.
5. Degli intimati resiste con controricorso il solo Comune di Ercolano, mentre delle altre pubbliche amministrazioni solo il Ministero dell’Interno deposita memoria per poter partecipare alla discussione in pubblica udienza; e, questa fissata per il 12/02/2019, il controricorrente Comune deposita memoria ai sensi dell’articolo 378 c.p.c. ed il ricorrente istanza di liquidazione delle spettanze al difensore, in quanto ammesso al patrocinio a spese dello Stato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorrente fallimento propone un unitario motivo, rubricato “violazione di legge in relazione al criterio del riparto della giurisdizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo” (pag. 18 ricorso), col quale, all’esito di un excursus sul tema di un tale riparto, ribadisce che non si verte in tema di giurisdizione esclusiva e che nella domanda principale in modo evidente si controverte su diritti soggettivi nascenti dal contratto, mentre nella subordinata si deduce l’illegittimita’ di una condotta complessiva della P.A., con danni al conseguente affidamento incolpevole del contraente. Dal canto suo, il solo controricorrente Comune di Ercolano ribadisce la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai danni arrecati dalla pubblica amministrazione mediante l’esercizio di pubblici poteri.
2. Esclusa la rilevanza della carenza, in ricorso, della trascrizione del contratto di locazione per cui e’ causa in ragione della chiarezza delle posizioni delle parti in punto di giurisdizione, il motivo di ricorso e’ manifestamente fondato.
3. Infatti, la domanda principale e’ un’ordinaria domanda di adempimento di obbligazioni nascenti dal contratto o per i danni derivanti dalla mancata o imperfetta esecuzione di questo, mentre la domanda subordinata con chiarezza prospetta i danni richiesti come arrecati, a titolo di responsabilita’ aquiliana, al legittimo affidamento del locatore costruttore dalla complessiva e concorrente condotta delle amministrazioni convenute, che hanno indotto, beninteso ed allo stato solo ed appunto nella prospettazione attorea, il medesimo locatore costruttore ad affidarsi incolpevolmente sulla legittimita’ dell’opera da realizzare.
4. Quanto al primo punto, per giurisprudenza ormai consolidata, “con riferimento all’attivita’ negoziale della P.A., devono ritenersi devolute… alla giurisdizione ordinaria” tutte le controversie “che radicano le loro ragioni nella serie negoziale… che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti scaturenti dal contratto”, essendo oramai, dopo la stipula, da qualificarsi del tutto paritetico il rapporto scaturito da quello (da ultimo, v. Cass.. Sez. U. ord. 29/01/2018, n. 2144, ove ulteriori riferimenti).
5. Quanto al secondo punto, mentre la responsabilita’ del Ministero dell’Interno, indicato come controparte del contratto di locazione del 12/05/1998, rimane in primo luogo contrattuale anche per le condotte a quello imputabili durante la protratta e travagliata costruzione del bene da locare, le condotte dalla costruttrice ascritte alle altre amministrazioni non attingono renercizio di pubblici poteri, ma, con ogni evidenza, involgono comportamenti complessivi anche quanto all’induzione, mediante la serie di interlocuzioni anche ufficiali minuziosamente descritta ed all’infuori di un procedimento amministrativo istruttorio ben determinato (nel qual caso invece sussisterebbe appunto la giurisdizione del giudice amministrativo: Cass.. Sez. U. ord. 15/12/2017, n. 30221), di un affidamento (prospettato beninteso come incolpevole) sulla legittimita’ dell’opera stessa, esclusa dal giudice penale.
6. In caso sostanzialmente analogo gia’ Cass. ord. 07/03/2005, n. 4805 (in modo appropriato citata dal ricorrente), ha statuito che “spetta al giudice ordinario conoscere della domanda con cui il privato, acquirente di un terreno sul quale era stata rilasciata una concessione edilizia e successore nella titolarita’ del permesso di costruire, chieda la condanna del Comune al risarcimento dei danni da esso subiti in seguito al rilascio, in favore del proprio dante causa, di una concessione edilizia ritenuta illecita dal giudice penale (in un procedimento penale per il reato, tra l’altro, di cui alla L. 28 febbraio 1985, n. 47, articolo 20, lettera c) ed illegittima in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato promosso dal proprietario confinante, ma sulla cui piena regolarita’ egli abbia fatto invece affidamento per l’esecuzione del programma di costruzione dell’edificio”; invero, detta domanda non rientra nel campo applicativo del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 34, ne’ sollecita la tutela di una situazione configurabile come diritto patrimoniale consequenziale, giacche’ non postula alcun accertamento sull’esercizio del potere amministrativo (autoritativo) in materia urbanistica ed edilizia, che ha portato al rilascio della concessione edilizia, ma, sul presupposto che questa resti caducata, ascrive al comportamento del Comune convenuto la responsabilita’ per la sopravvenuta impossibilita’ di realizzare il programma costruttivo.
7. Analogamente (Cass.. Sez. U. 27/04/2017, n. 10413), la responsabilita’ precontrattuale della P.A. e’ configurabile in tutti i casi in cui l’ente pubblico, nelle trattative con i terzi, abbia compiuto azioni o sia incorso in omissioni contrastanti con i principi della correttezza e della buona fede, alla cui puntuale osservanza anch’esso e’ tenuto, nell’ambito del rispetto dei doveri primari garantiti dall’articolo 2043 c.c., venendo meno ai doveri di buona fede, correttezza, lealta’ e diligenza, in rapporto anche all’affidamento ingenerato nel privato circa il positivo esito dei procedimenti con lui avviati.
8. Va fatta applicazione del seguente principio di diritto: “in caso di domanda fondata su contratto di locazione di immobile da costruirsi dal locatore e da destinare ad edificio pubblico, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario non solo la domanda del locatore volta a conseguire l’adempimento delle obbligazioni nascenti da quel contratto, ma anche quella dal medesimo rivolta contro il locatario e tutte le altre pubbliche amministrazioni che, prima della stipula del contratto e durante l’esecuzione dei lavori di edificazione, abbiano in lui indotto, con complessive condotte, tra cui interlocuzioni anche formali, un affidamento prospettato come incolpevole sulla legittimita’ pure urbanistica e paesaggistica dell’opera invece esclusa dall’autorita’ giudiziaria penale”.
9. Il ricorso va quindi accolto, con cassazione della gravata sentenza, declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e rimessione delle parti a quest’ultimo in primo grado: infatti, la cassazione della sentenza della corte d’appello, che abbia erroneamente negato, a conferma di pronuncia del tribunale, la giurisdizione del giudice ordinario, comporta il rinvio, in applicazione dell’articolo 383 c.p.c., comma 3, al giudice di primo grado, al quale detta sentenza d’appello, se avesse rettamente giudicato, avrebbe dovuto a sua volta rimettere le parti (giurisprudenza del tutto consolidata; tra le piu’ remote: Cass.. Sez. U. 01/03/1979, n. 1316; piu’ di recente, Cass. 07/10/2015, n. 20098); pertanto, il giudice del rinvio si identifica nel Tribunale ordinario di Napoli, originariamente – e correttamente – adito, cui e’ demandato pure di provvedere sulle spese dell’intero giudizio.
10. Va poi dichiarata inammissibile l’istanza, rivolta a questa Corte, di liquidazione dei compensi e delle spese spettanti al procuratore del ricorrente, siccome ammesso al patrocinio a spese dello Stato: infatti, come gia’ le sezioni semplici di questa Corte hanno statuito, “in tema di patrocinio a spese dello Stato, nella disciplina di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, la competenza sulla liquidazione dei compensi al difensore per il ministero prestato nel giudizio di cassazione spetta, ai sensi dell’articolo 83 del suddetto decreto, come modificato dalla L. n. 25 del 2005, articolo 3, al giudice di rinvio, oppure a quello che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato a seguito dell’esito del giudizio di cassazione” (in tali sensi, riferito il principio pure all’ipotesi di cassazione sostitutiva con decisione nel merito, Cass. ord. 31/05/2018, n. 13806; estende il medesimo principio alla competenza sulla revoca dell’ammissione patrocinio Cass. ord. 02/10/2018, n. 23972).
11. Infine, va dato atto che, per essere stato il ricorso accolto, non sussistono i presupposti per l’applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13 comma 1-quater, inserito dall’articolo 1, comma 17, della L. 24 dicembre 2012, n. 228, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione: norma in forza della quale il giudice dell’impugnazione e’ tenuto, pronunziando il provvedimento che la definisce, a dare atto della sussistenza dei presupposti (rigetto integrale o inammissibilita’ o improcedibilita’ dell’impugnazione) per il versamento, da parte dell’impugnante soccombente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione proposta, a norma del comma 1-bis del detto articolo 13.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa dinanzi al Tribunale di Napoli, anche per le spese del presente giudizio.

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