Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite
sentenza 17 novembre 2015, n. 23458
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f.
Dott. FINOCCHIARO Mario – Presidente di Sez.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.
Dott. BERNABAI Renato – Consigliere
Dott. MAMMONE Giovanni – rel. Consigliere
Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere
Dott. AMBROSIO Annamaria – Consigliere
Dott. GRECO Antonio – Consigliere
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 13246/2013 proposto da:
(OMISSIS) S.R.L. LIQUIDAZIONE, in persona dei liquidatori pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende, per delega in calce al ricorso;
– ricorrente –
contro
PREFETTURA DI NAPOLI, in persona del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;
– resistente –
contro
COMUNE DI CASAVATORE;
– intimato –
avverso la sentenza n. 4018/2012 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 05/12/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/09/2015 dal Consigliere Dott. GIOVANNI MAMMONE;
udito l’Avvocato (OMISSIS) dell’Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PRATIS Pierfelice, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. La soc. (OMISSIS) r.l., esercente attivita’ di deposito e di custodia giudiziaria di autoveicoli, chiedeva al Tribunale di Napoli decreto ingiuntivo nei confronti del Comune di Casavatore e della locale Prefettura per ottenere il pagamento della somma di lire 215.211.408, a titolo di indennita’ per il prelievo e la custodia di autoveicoli sottoposti a sequestro.
2. Concesso il richiesto decreto, proponevano opposizioni entrambi i soggetti ingiunti. Il Tribunale accoglieva l’eccezione di carenza di giurisdizione proposta dal Comune e revocava il decreto ingiuntivo.
3. Proposto appello dalla societa’ istante, la Corte d’appello di Napoli con sentenza del 5.12.12 rigettava l’impugnazione. La Corte premetteva che si verteva in materia di custodia di beni sottoposti a sequestro amministrativo ai sensi della Legge 24 novembre 1981, n. 689. In tale contesto il compenso del custode e’ disciplinato dal Decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571, per il quale il diritto sorge solo dopo l’emanazione del definitivo provvedimento di restituzione o di confisca del bene, mentre prima l’amministrazione puo’ concedere solo acconti sulle somme dovute (articolo 12). Pertanto, il custode, se dopo l’emanazione del provvedimento finale vanta un diritto pieno al compenso, tutelabile dinanzi al giudice ordinario, in un momento anteriore vanta solo un interesse legittimo, essendo la concessione dell’acconto sottoposta al potere discrezionale dell’amministrazione.
Il carattere di servizio pubblico proprio dell’attivita’ di custodia dei beni sottoposti a sequestro amministrativo assegnava, inoltre, carattere autoritativo e discrezionale alle determinazioni dell’amministrazione, il che rafforzava la qualificazione di interesse legittimo della posizione del privato.
Infine, non avendo l’istante provato ne’ dedotto alcunche’ circa l’esistenza del provvedimento di confisca o restituzione, la Corte riteneva che nella specie il petitum, rilevante ai fini della determinazione della giurisdizione, fosse costituito dalla richiesta di pagamento di un acconto, il che, anche ai fini della competenza, qualificava la pretesa azionata come interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo.
4. Contro questa sentenza la soc. (OMISSIS) proponeva ricorso per cassazione. L’Amministrazione dell’Interno si costituiva senza depositare controricorso, al solo fine di partecipare alla discussione orale. Non svolgeva attivita’ difensiva il Comune di Casavatore.
5. Per la trattazione della causa era convocata la camera di consiglio ex articolo 380 bis c.p.c.. Tuttavia, all’esito dell’adunanza, prodotta memoria dalla ricorrente, il Collegio disponeva la trasmissione degli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni unite.
6. La causa e’ stata posta in discussione all’odierna udienza delle Sezioni unite.
MOTIVI DELLA DECISIONE
7. La ricorrente premette che la stipula del contratto di custodia di autoveicoli sottoposti a sequestro non comporta la concessione di un pubblico servizio ad un soggetto privato, ma da luogo ad un rapporto contrattuale disciplinato dal diritto civile, stipulato tra l’amministrazione ed un contraente privato, il quale assume il piu’ modesto ruolo di soggetto che esercita l’attivita’ di vigilanza sui beni sequestrati.
8. Tanto premesso, articola due motivi di ricorso.
8.1. Con il primo motivo (OMISSIS) s.r.l. deduce violazione dell’articolo 37 c.p.c. e del Decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571, articolo 12, comma 3, contestando che il diritto al compenso sorgerebbe solamente dopo che sia divenuto inoppugnabile il provvedimento di confisca o siano state restituite le cose sequestrate e che nella fase anteriore il diritto stesso sia sottoposto alla discrezionale determinazione amministrativa. La domanda, invece, non concerne l’ambito dei pubblici servizi, dato che la pretesa del privato inerisce esclusivamente un diritto patrimoniale di natura convenzionale, il che non giustifica la giurisdizione del giudice amministrativo, nonostante il coinvolgimento del pubblico interesse alla conservazione dei beni sequestrati.
8.2. Con il secondo motivo e’ dedotta violazione degli articoli 101 e 112 c.p.c., nonche’ il vizio di omesso esame, contestandosi la tesi che la richiesta di un acconto da parte del depositario fosse soggetta ad una determinazione discrezionale dell’Amministrazione di modo che il relativo diniego avrebbe dato luogo ad una contestazione dell’esercizio di un’attribuzione pubblica e ad una controversia di competenza del giudice amministrativo. Tale tesi e’ erroneamente fondata sulla convinzione – enunziata dal primo giudice e contestata dalla parte privata nell’atto di appello – che il rapporto giuridico instaurato tra parte privata e parte pubblica sia assimilabile ad un contratto di deposito oneroso non ancora perfezionato, mentre la domanda ha, invece, ha ad oggetto l’inadempimento della Pubblica amministrazione ad una convenzione stipulata iure privatorum, come tale pacificamente rimessa alla giurisdizione del giudice ordinario.
9. Il Decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571, nel disciplinare le modalita’ del sequestro delle cose, dei veicoli e dei natanti susseguente all’accertamento di infrazioni amministrative, prevede, tra l’altro, che il pubblico ufficiale che ha eseguito il sequestro puo’ disporre che il bene sia custodito “presso soggetti pubblici o privati individuati dai prefetti e dai comandanti di porto capi di circondario qualora si tratti di natanti” (articolo 8).
Lo stesso decreto presidenziale prevede che le spese della custodia dei beni sequestrati siano anticipate dall’amministrazione cui appartiene l’agente che ha proceduto al sequestro (articolo 11) e che il custode ha diritto al rimborso di tutte le spese sostenute per assicurare la conservazione delle cose sequestrate (articolo 12, comma 1).
La liquidazione delle somme dovute al custode e’ effettuata dall’autorita’ che ha ricevuto il rapporto dell’agente procedente ed avviene “dopo che sia divenuto inoppugnabile il provvedimento che dispone la confisca ovvero sia stata disposta la restituzione delle cose sequestrate”, salva la possibilita’ per la stessa autorita’ di “disporre, a richiesta del custode, acconti sulle somme dovute” (articolo 12, comma 3).
10. La Corte d’appello ha correttamente affermato che il rapporto giuridico che viene ad instaurarsi tra l’autorita’ amministrativa ed il privato incaricato della custodia e’ caratterizzato da elementi pubblicistici e privatistici, in quanto se l’attivita’ di custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo costituisce un servizio pubblico, la regolazione dei rapporti patrimoniali tra l’autorita’ ed il custode avviene secondo schemi esclusivamente privatistici (“tenuto conto delle tariffe vigenti e degli usi locali, a richiesta del custode”, articolo 12, comma 3).
Queste Sezioni unite, ai fini della determinazione del giudice (ordinario o amministrativo) delle controversie insorte tra il custode-privato e l’amministrazione, in fattispecie analoga, hanno rilevato che la materia dei pubblici servizi rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo quando la P.A. agisca esercitando il suo potere autoritativo. Quando, invece, la stessa P.A. si valga della facolta’ di adottare strumenti negoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio, ove le pretese creditorie del privato ineriscano unicamente a diritti patrimoniali di derivazione convenzionale, la giurisdizione deve essere assegnata al giudice ordinario essendo insufficiente il generico coinvolgimento, nella controversia, di un pubblico interesse per giustificare la giurisdizione del giudice amministrativo. E’ riconosciuta dunque la giurisdizione del giudice ordinario allorche’ si controverta in ordine alla spettanza e alla misura del compenso dovuto, in base all’affidamento al custode di uno o piu’ autoveicoli sottoposti a sequestro amministrativo (si vedano, tra le altre, le sentenze 24.07.07 n. 16295 e 16.07.09 n. 16555).
11. Ai fini della determinazione del giudice della controversia insorta per la corresponsione del compenso, questo schema non e’ alterato dalla circostanza che il custode non faccia richiesta definitiva “delle somme a lui dovute”, in quanto non sono ancora maturate le condizioni previste dal legge, ma richieda solamente un acconto, la cui concessione e’ parimenti. consentita dalla legge. A questa affermazione conduce l’unitarieta’ della fattispecie, che attrae la giurisdizione al giudice ordinario. Infatti, il rapporto instauratosi tra l’amministrazione ed il privato per l’espletamento del servizio pubblico, trova la sua unica base nel negozio posto in atto al momento del suo sorgere e, ai fini dell’individuazione della giurisdizione competente a giudicare sulla richiesta di corresponsione del compenso, non puo’ essere smembrato a seconda del momento in cui la richiesta stessa venga proposta, prima o dopo che sia stato emanato il provvedimento di confisca o di restituzione delle cose sequestrate.
La circostanza che esistano o meno le condizioni per la liquidazione dell’acconto e’ questione di merito che non attiene al momento della determinazione della giurisdizione e non influisce sulla natura meramente patrimoniale della richiesta avanzata dal custode.
12. E’, dunque, fondato il primo motivo di ricorso di modo che, assorbito il secondo, la sentenza deve essere cassata, con dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e rinvio della causa al primo giudice, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte di cassazione, pronunziando a Sezioni unite, cosi’ provvede:
– accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;
– rinvia la causa al giudice di primo grado, anche per le spese del giudizio di legittimita’.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
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