Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite
ordinanza 3 marzo 2016, n. 4190
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f.
Dott. RORDORF Renato – Presidente di Sez.
Dott. DI PALMA Salvatore – Presidente di Sez.
Dott. BANDINI Gianfranco – Consigliere
Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere
Dott. DI IASI Camilla – Consigliere
Dott. PETITTI Stefano – rel. Consigliere
Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al N.R.G. 14240 del 2014, proposto da:
ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA, in persona del Presidente pro tempore, e PRESIDENTE DELL’ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati.
– ricorrenti –
contro
(OMISSIS) ((OMISSIS)), rappresentato e difeso, per procura speciale a margine del controricorso, dagli Avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS), elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Stoppani n. 1;
– controricorrente –
e nei confronti di:
(OMISSIS);
– intimato –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente dinnanzi al Tribunale Regionale Amministrativo per la Sicilia, sezione di Palermo, iscritto al r.G. n. 2806/2013.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 7 luglio 2015 dal Consigliere relatore Dott. PETITTI Stefano;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE Alberto, che ha concluso per la dichiarazione di difetto assoluto di giurisdizione;
sentiti l’Avvocato dello Stato (OMISSIS) e l’Avvocato (OMISSIS);
sentito il Pubblico Ministero in persona dell’Avvocato Generale Dott. APICE Umberto, che ha confermato le conclusioni scritte.
RITENUTO IN FATTO
L’onorevole (OMISSIS), con ricorso del 21 novembre 2013, conveniva in giudizio, dinnanzi al TAR per la Sicilia, l’Assemblea regionale siciliana e il suo Presidente chiedendo l’annullamento: dei provvedimenti di scioglimento della Prima Commissione assembleare permanente “Affari istituzionali” presso l’Assemblea Regionale Siciliana, comunicati in aula dal suo Presidente pro tempore il 15 ottobre 2013; del verbale della seduta della Commissione assembleare per il “Regolamento interno” del 1 ottobre 2013, n. 4, recante il mandato al Presidente dell’Assemblea di procedere alla ricostituzione della Commissione assembleare permanente “Affari Istituzionali”; di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente e/o successivo, comunque presupposto connesso e consequenziale con particolare riferimento a) alle note del presidente dell’Assemblea regionale del 23 settembre 2013, n. 2656, del 1 ottobre 2013, n. 313, del 10 ottobre 2013, n. 2833; b) ai provvedimenti di ricostituzione della Prima Commissione assembleare “Affari Istituzionali” del 24 ottobre 2013 ed a quello della Commissione medesima della stessa data con cui si e’ provveduto alla nomina del suo presidente; c) di ogni altro eventuale atto e provvedimento ovvero delibera assembleare avente il medesimo oggetto, contenuto e finalita’ degli altri atti impugnati.
Il ricorrente, premesso che l’interpretazione e l’applicazione dell’articolo 38 del regolamento interno dell’Assemblea regionale non poteva ritenersi sottratta alla giurisdizione comune e al rispetto del principio di legalita’, non potendo valere con riguardo all’Assemblea regionale, per quanto organo legislativo, le medesime prerogative applicabili alle assemblee parlamentari, sosteneva che i provvedimenti impugnati, in quanto espressivi delle funzioni amministrative proprie della Presidenza e del Consiglio di presidenza dell’Assemblea, e delle Commissioni consiliari, non potessero essere sottratti al sindacato giurisdizionale, non essendo coperti dal privilegio dell’immunita’ e dalla conseguente insindacabilita’ derivante dagli articoli 121 e 122 Cost., in quanto previsti da fonti di derivazione regionale, sia legislative che regolamentari.
Con particolare riferimento agli atti impugnati il ricorrente rilevava che gli stessi erano stati adottati dal Presidente dell’Assemblea regionale quale organo amministrativo e nell’esercizio delle attribuzioni di cui all’articolo 38 del regolamento interno. Secondo il ricorrente, nella vicenda portata alla cognizione del giudice amministrativo era ravvisabile la violazione dell’articolo 37 del regolamento, il quale prevede che le dimissioni dei componenti della Prima Commissione legislativa permanente debbano essere presentate al presidente della Commissione stessa, mentre nel caso di specie le dimissioni – presentate da otto componenti in reazione alla astensione del presidente della Commissione nella votazione concernente i componenti del consiglio di amministrazione dell’IRSAP – erano state comunicate al presidente dell’Assemblea. Quest’ultimo, inoltre, non aveva posto all’ordine del giorno della seduta immediatamente successiva le dichiarazioni presentate dai componenti della Commissione e aveva seguito la procedura prevista dall’articolo 62-bis del regolamento per la prima composizione delle commissioni successiva alle elezioni. Del pari, del tutto impropriamente il Presidente aveva fatto applicazione dell’articolo 38, atteso che presupposto dello stesso e’ un comportamento di complessiva inadempienza nei comportamenti della Commissione o di una larga parte della stessa, concretizzantesi in una colpevole astensione da qualsivoglia iniziativa, ivi comprese dimissioni o rinunce. Nel caso di specie, invece, vi erano state le dimissioni di alcuni componenti della Commissione, e ad esse il Presidente avrebbe dovuto porre rimedio sottoponendo al voto dell’Assemblea la relativa sostituzione.
Da ultimo il ricorrente rappresentava la violazione dell’articolo 32 del regolamento interno, sostenendo che il Presidente della Commissione, una volta nominato, assume una posizione di particolare guarentigia, che era invece stata aggirata giungendo allo scioglimento della Commissione e alla sua ricomposizione con, nella sostanza, i precedenti componenti, ma con un nuovo presidente.
Si costituivano in giudizio l’Assemblea Regionale Siciliana e il suo Presidente, eccependo il difetto assoluto di giurisdizione.
Successivamente, l’Assemblea regionale e il Presidente della stessa hanno proposto istanza per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale amministrativo regionale.
Ha resistito con controricorso (OMISSIS), chiedendo l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.
La difesa erariale ha depositato memoria illustrativa.
All’esito della discussione in camera di consiglio, la difesa del controricorrente ha depositato note di replica.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. – Deve essere preliminarmente dichiarata la irricevibilita’ delle note di replica, depositate della difesa del controricorrente all’esito della discussione in camera di consiglio. Le note, che si presentano in forma dattiloscritta, non hanno ragione di essere depositate in un caso, come quello di specie, in cui il rappresentante dell’ufficio del pubblico ministero presente all’adunanza camerale ha confermato le conclusioni gia’ assunte nella requisitoria depositata ai sensi dell’articolo 380-ter, comunicata alle parti.
2. – La difesa erariale, deducendo violazione e falsa applicazione degli articoli 113, 116, 117 e 122 Cost., del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 7, degli articoli 3, 4, 5 e 6 dello statuto della Regione Siciliana, sollecita una decisione nel senso della affermazione del difetto assoluto di giurisdizione, in considerazione della posizione ricoperta dall’Assemblea Regionale Siciliana e dal suo Presidente nell’ordinamento costituzionale italiano; posizione tale da rendere qualificabili gli atti dei detti organi come atti politici, insuscettibili di sindacato in sede giurisdizionale.
In particolare si evidenzia la particolare la stretta connessione esistente tra organizzazione e funzionamento dell’Assemblea regionale, disciplinati da apposito regolamento interno, e funzione legislativa attribuita dallo statuto alla Regione siciliana.
3. – Il regolamento deve essere risolto affermandosi il difetto assoluto di giurisdizione.
3.1. – Con l’atto introduttivo del giudizio dinnanzi al TAR per la Sicilia, il (OMISSIS) ha sollecitato l’annullamento dei provvedimenti di scioglimento della Prima Commissione assembleare permanente “Affari istituzionali” presso l’Assemblea Regionale Siciliana; del verbale della seduta della Commissione assembleare per il “Regolamento interno” del 1 ottobre 2013, n. 4, recante il mandato al Presidente dell’Assemblea di procedere alla ricostituzione della Commissione assembleare permanente “Affari Istituzionali”; di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente e/o successivo, comunque presupposto connesso e consequenziale con particolare riferimento a) alle note del presidente dell’Assemblea regionale del 23 settembre 2013, n. 2656, del 1 ottobre 2013, n. 313, del 10 ottobre 2013, n. 2833; b) ai provvedimenti di ricostituzione della Prima Commissione assembleare “Affari Istituzionali” del 24 ottobre 2013 ed a quello della Commissione medesima della stessa data con cui si e’ provveduto alla nomina del suo presidente; c) di ogni altro eventuale atto e provvedimento ovvero delibera assembleare avente il medesimo oggetto, contenuto e finalita’ degli altri atti impugnati.
Risulta evidente dalla stessa indicazione del loro oggetto, che gli atti impugnati dinnanzi al TAR per la Sicilia, lungi dal costituire esercizio di una funzione amministrativa, sono veri e propri atti di autorganizzazione adottati dal Presidente dell’Assemblea Regionale Siciliana al fine di consentire il funzionamento della Prima Commissione assembleare. Atti, giova sottolineare – e la circostanza puo’ ritenersi incontroversa – resi necessari dalla emersione di contrasti politici in ordine all’operato del Presidente della Prima Commissione. Invero, nello stesso atto introduttivo del giudizio dinnanzi al TAR sii riferisce che la impossibilita’ di funzionamento della Prima Commissione era stata determinata dalle dimissioni rassegnate da otto componenti della stessa a seguito dell’astensione dal medesimo On. (OMISSIS), Presidente della Commissione, manifestata in occasione di un voto su un ordine del giorno assunto dall’Assemblea Regionale nella seduta del 31 luglio 2013. Per far fronte alle conseguenze delle dimissioni di otto componenti della Commissione e per consentirne il funzionamento, il Presidente dell’Assemblea Regionale ha adottato gli atti oggetto di impugnazione dinnanzi al TAR.
Al contrario di quanto sostenuto dal controricorrente non si verte, dunque, in tema di esercizio, da parte del Presidente dell’Assemblea regionale, di una generica attivita’ amministrativa, idonea ad incidere su posizioni soggettive dei destinatari, ma del potere di autorganizzazione dell’Assemblea, in quanto tale non suscettibile di sindacato in sede giurisdizionale.
3.2. Queste Sezioni Unite, proprio con riferimento all’Assemblea Regionale Siciliana, hanno avuto modo di ricordare che “la Corte costituzionale, con la sentenza n. 69/85, ribadendo precedenti decisioni (sent. n. 81/75) ha precisato che la tutela privilegiata apprestata dall’articolo 122 Cost., comma 4, a favore dei consiglieri regionali e’ connessa alla tutela delle piu’ elevate funzioni di rappresentanza politica dell’organo in questione, e quindi alla funzione primaria di tipo legislativo, alla funzione di indirizzo politico e di controllo e alla funzione di autorganizzazione interna, a prescindere dal fatto che tali funzioni si esplichino in atti formalmente amministrativi (Cass., S.U., n. 200 del 2001, con la quale e’ stata esclusa la insindacabilita’ di determinazioni del Consiglio di Presidenza dell’A.R.S. e del suo Presidente con riferimento a deliberazioni non attinenti all’esercizio di funzioni di autorganizzazione dell’Assemblea).
“La funzione di autorganizzazione interna – si e’ chiarito – partecipa invero delle guarentigie apprestate dall’articolo 122 Cost., comma 4 (e, per la Regione Siciliana, dall’articolo 6 dello Statuto) a tutela dell’esercizio delle primarie funzioni (legislativa, di indirizzo politico e di controllo) delle quali l’organo regionale di rappresentanza politica e’ investito, onde preservarle dall’interferenza di altri poteri, in quanto strumentale rispetto a dette funzioni primarie. Costituiscono quindi atti di esplicazione della funzione di autorganizzazione interna gli atti che riguardano direttamente l’organizzazione degli uffici e dei servizi (sia per quanto concerne l’articolazione delle strutture e della fornitura dei mezzi necessari, sia per quanto concerne il personale) e le modalita’ di svolgimento dell’attivita’ dell’Assemblea”.
3.3. Nel caso di specie, come rilevato, gli atti impugnati dinnanzi al TAR per la Sicilia attengono non solo al funzionamento della Commissione legislativa permanente “Affari istituzionali”, composta da quindici membri e competente nelle seguenti materie: ordinamento regionale, riforme istituzionali, organizzazione amministrativa, enti locali territoriali ed istituzionali, diritti civili (articolo 62-bis del regolamento interno dell’A.R.S.), ma alla stessa composizione della Commissione, essendo previsto che la composizione delle Commissioni permanenti rispecchi il piu’ possibile la proporzione dei gruppi parlamentari.
Orbene, se si considera che le Commissioni legislative permanenti sono essenziali ai fini dello svolgimento, da parte dell’Assemblea Regionale, della funzione legislativa, si deve concludere che si e’ in presenza di atti che sia direttamente che indirettamente concorrono a consentire l’esercizio, da parte della stessa Assemblea, della funzione legislativa. Eventuali censure relative alle determinazioni del Presidente dell’Assemblea in ordine ai detti aspetti della organizzazione interna dell’Assemblea non sono quindi certamente proponibili in sede di impugnazione di quegli atti dinnanzi al giudice amministrativo, predicandone la natura di atti oggettivamente e soggettivamente amministrativi; una simile impugnazione e’ preclusa dalla natura della funzione esercitata ed e’ affidata unicamente ai meccanismi della responsabilita’ politica del Presidente dell’Assemblea.
Da qui la esclusione della possibilita’ di agire dinnanzi ad un giudice, qualsiasi giudice, per far valere la asserita violazione, da parte del Presidente, di norme procedimentali dettate dal Regolamento interno dell’Assemblea Regionale Siciliana per consentire il funzionamento delle Commissioni permanenti legislative e la loro composizione in misura tendenzialmente rapportata alla proporzione dei gruppi parlamentari, trattandosi di atti che certamente non possono ricondursi all’esercizio di una funzione amministrativa, costituendo essi esercizio di potesta’ di autorganizzazione dell’organo legislativo regionale.
3.4. – Si deve solo aggiungere che la conclusione qui raggiunta non comporta, come sostenuto dal controricorrente, una menomazione del diritto di difesa e la violazione del principio del giusto processo, atteso che la stessa discende dalla definizione costituzionale dello statuto di autonomia delle Regioni, e segnatamente della Regione Siciliana; statuto in base al quale non e’ configurabile, sul piano sostanziale e per i profili che vengono in rilievo in ordine all’applicazione del Regolamento dell’Assemblea Regionale Siciliana sul piano dell’autorganizzazione, una situazione soggettiva suscettibile di tutela in sede giurisdizionale.
4. – In conclusione, deve essere dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione in ordine alla controversia promossa dall’On. (OMISSIS) dinnanzi al TAR per la Sicilia.
Le spese del giudizio vanno compensate tra le parti, in considerazione della novita’ della questione di giurisdizione devoluta alla cognizione di queste Sezioni Unite.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il difetto assoluto di giurisdizione; compensa le spese del giudizio.
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