Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 30 settembre 2016, n. 19475

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione
Dott. BERNABAI Renato – Consigliere
Dott. BIELLI Stefano – Consigliere
Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere
Dott. DIDONE Antonio – Consigliere
Dott. CURZIO Pietro – rel. Consigliere
Dott. DI IASI Camilla – Consigliere
Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 23248-2014 proposto da:
CONSIGLIO NAZIONALE DELLE RICERCHE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende, per delega a margine del controricorso;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 4338/2014 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 27/08/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/06/2016 dal Consigliere Dott. CURZIO PIETRO;
uditi gli avvocati (OMISSIS) per l’Avvocatura Generale dello Stato, (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La professoressa (OMISSIS), ordinario di medicina interna dell’Universita’ dell’Aquila, convenne in giudizio il CNR dinanzi al giudice amministrativo, impugnando l’esclusione dal concorso per l’incarico di direttore dell’Istituto di biologia e patologia molecolari (OMISSIS) della durata di cinque anni, determinata dal fatto che, secondo l’ente, le “linee strategiche presentate dalla candidata non erano adeguate ad assicurare lo sviluppo scientifico e tecnologico dell’Istituto”.
La delibera di esclusione fu annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 111 del 2012.
Il Consiglio di amministrazione, in esecuzione della decisione, con Delib. del 18 aprile 2012, valuto’ il documento e nomino’ “ora per allora, la prof.sa (OMISSIS) direttore dell’Istituto per il periodo (OMISSIS)”.
Il direttore generale, a sua volta, dispose il conferimento dell’incarico per il periodo su indicato, “con effetti economici a decorrere dal 16 giugno 2012”. Tutto cio’ fu riportato nel contratto di assunzione.
La professoressa, a fronte di questa restrizione della durata dell’incarico che in tal modo da cinque anni si era ridotto al periodo dal (OMISSIS), propose giudizio di ottemperanza per l’esecuzione corretta della sentenza del Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1084 del 22 febbraio 2013, accolse il ricorso.
Con ulteriore ricorso la professoressa agi’ contro altri provvedimenti del CNR che, da un lato avevano ridotto la durata dell’incarico, dall’altro avevano accorpato l’Istituto di biologia molecolare e l’Istituto biornolecolare nell’Istituto di biologia molecolare e nanobiotecnologie, con conseguente soppressione dell’incarico di direttore dell’Istituto di biologia molecolare.
Il Consiglio di Stato, ancora una volta, accolse il ricorso e con sentenza pubblicata il 27 agosto 2014, ordino’ al CNR di dare integrale ed esatta applicazione alle due sentenze precedenti, dandosi carico di ogni adempimento al fine di mantenere in vita l’Istituto di biologia e patologia molecolari e di conferire l’incarico di direttore per il quinquennio 16 giugno 2012 – 16 giugno 2017 alla professoressa (OMISSIS).
Il CNR ha proposto ricorso per cassazione contro quest’ultima sentenza. La professoressa (OMISSIS) si e’ difesa con controricorso e memoria per l’udienza.
Il ricorso consta di un unico motivo con il quale si’ denunzia “difetto di giurisdizione nella fattispecie dell’eccesso giurisdizionale travalicamento dei limiti della giurisdizione del Consiglio di Stato a danno della sfera di merito riservata alla pubblica amministrazione”, sostenendo che l’amministrazione non e’ incorsa nell’elusione del giudicato, mentre il giudice amministrativo ha superato i confini della propria giurisdizione. In particolare, secondo il CNR, quella di istituire un nuovo istituto accorpando i due preesistenti, e’ scelta di merito interamente rimessa alla pubblica amministrazione rispetto alla quale il giudice amministrativo non aveva il potere di pronunciarsi.
Il ricorso non e’ fondato.
La possibilita’ di ricorrere contro una sentenza del Consiglio di Stato dinanzi alla Corte di cassazione e’ ammessa solo per motivi inerenti alla giurisdizione (articolo 111 Cost., u.c., articolo 362, c.p.c. e articolo 110 c.p.a.).
Il concetto di motivi inerenti alla giurisdizione e’ declinabile su due versanti, a seconda che il giudice amministrativo abbia superato i confini della giurisdizione tracciati nei confronti delle altre funzioni dello Stato, legislativa e amministrativa, o invece abbia superato i limiti che distinguono, all’interno della giurisdizione, quella amministrativa, da quella ordinaria e dalle altre giurisdizioni.
Nel caso in esame si assume che il Consiglio di Stato avrebbe invaso la sfera delle competenze della pubblica amministrazione, andando oltre i suoi poteri ed avrebbe fatto cio’ “individuando una ipotesi di violazione o elusione del giudicato che invece non sussisteva” ed incorrendo in un palese travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo”.
L’affermazione non puo’ essere condivisa.
Deve premettersi che il giudizio di ottemperanza (articolo 112 c.p.a.) e’ un giudizio di merito (articolo 134 c.p.a., comma 1, lettera a) e che la giurisdizione di merito e’ quella in cui “il giudice amministrativo puo’ sostituirsi all’amministrazione” (articolo 7 c.p.a., comma 6).
I poteri del Consiglio di Stato in sede di ottemperanza sono limitati dal fatto che l’azione di ottemperanza e’ finalizzata alla attuazione di’ una sentenza, ma, in questo ambito, il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito e puo’ sostituirsi all’amministrazione.
Alla luce di queste premesse, deve escludersi che il Consiglio di Stato con la sentenza impugnata abbia superato la linea di confine tra giurisdizione e amministrazione, perche’ aveva pieno titolo di valutare i provvedimenti del CNR all’interno del giudizio sull’eventuale elusione del giudicato ed in tale ambito aveva poteri di sostituirsi all’amministrazione.
Indubbiamente la durata degli incarichi e l’organizzazione degli istituti, con eventuali accorpamenti e soppressioni, sono materie di competenza della amministrazione, ma in linea generale l’esercizio di questi poteri non puo’ travalicare il rispetto delle previsioni legislative. Nello specifico caso, inoltre, la situazione va contestualizzata tenendo conto dell’intera e peculiare vicenda giudiziaria, del succedersi dei provvedimenti giudiziari e delle determinazioni dell’amministrazione in una sequenza di correlazioni nel cui ambito la decisione del Consiglio di Stato appare tutta interna alla valutazione del comportamento dell’amministrazione ai fini del giudizio sulla elusione del giudicato che e’ il proprium del giudizio di ottemperanza. Giudizio che poi, qualora si accertino comportamenti elusivi puo’ evolvere, per sua connotazione strutturale, nel conseguente esercizio di poteri sostitutivi.
Poiche’ la Corte di cassazione puo’ intervenire nei confronti di una sentenza del Consiglio di Stato solo in presenza di un superamento dei limiti della giurisdizione, che nel caso in esame deve essere escluso, il ricorso risulta privo di fondamento e deve essere rigettato.
Le spese del giudizio devono essere poste a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimiti’, che liquida in 5.250,00 Euro per compensi professionali, oltre spese generali in misura forfetaria del 15% ed accessori. a atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13.