Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 28 novembre 2016, n. 24102

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L’ordinanza emessa dall’Ufficio centrale per il referendum, non avendo sostanziale natura di atto di giurisdizione, non e’ suscettibile d’impugnazione giurisdizionale

Suprema Corte di Cassazione

sezioni unite civili

sentenza 28 novembre 2016, n. 24102

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.
Dott. DIDONE Antonio – Presidente di Sez.
Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere
Dott. MANNA Antonio – Consigliere
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
Dott. PERRINO Angelina Maria – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22576-2016 proposto da:

CODACONS, in persona del legale rappresentante pro tempore (OMISSIS) che agisce anche in proprio nella qualita’ di elettore avente diritto a esprimersi nel referendum costituzionale del quo, elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso l’UFFICIO LEGALE NAZIONALE DEL CODACONS, rappresentati e difesi dagli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), per deleghe in atti;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

controricorrenti –

e contro

UFFICIO CENTRALE DEL REFERENDUM, PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA, CAMERA DEI DEPUTATI, SENATO DELLA REPUBBLICA, CORTE COSTITUZIONALE, (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS);

– intimati –

avverso l’ordinanza della CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO CENTRALE PER IL REFERENDUM, depositata il 06/05/2016 e l’ordinanza dell’UFFICIO CENTRALE PER IL REFERENDUM depositata l’8/08/2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/11/2016 dal Consigliere Dott. ANGELINA MARIA PERRINO;

uditi avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) per l’Avvocatura Generale dello Stato;

udivo il in persona dell’Avvocato Generale Dott. RICCARDO FUZIO, che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1.-Con ordinanza depositata in data 6 maggio 2016 l’Ufficio centrale per il referendum ha ammesso quattro richieste di referendum sul testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, intitolato “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo 5 della parte 2 della Costituzione”, rispettivamente proposte, la prima, dai deputati in carica (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), scelti quali delegati da 166 deputati in carica della Camera, la seconda dai senatori in carica (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), scelti quali delegati da 103 senatori in carica, la terza dai deputati in carica (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), scelti quali delegati da 237 deputati in carica e la quarta dai senatori in carica (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), scelti quali delegati da 151 senatori in carica.

1.1.-Con successiva ordinanza depositata in data 8 agosto 2016 l’Ufficio ha ammesso altresi’ l’ulteriore richiesta di referendum sul medesimo testo di legge costituzionale, presentata da sei dei promotori della raccolta di 500.000 firme di cittadini, corredata del deposito di 64 scatole contenenti 504.387 firme regolari.

1.2.-Avverso queste due ordinanze hanno proposto ricorso il Codacons ed il suo legale rappresentante in proprio nella qualita’ di elettore, al fine di ottenerne la cassazione in ragione dell’affermato superamento dei limiti esterni della giurisdizione, nonche’ dell’asserito eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al Governo.

1.3.- Il Codacons ed il suo legale rappresentante, in proprio nella qualita’ di elettore avente diritto di esprimersi nel referendum costituzionale in oggetto, hanno poi depositato un “atto integrativo con motivo aggiunto”, col quale hanno chiesto di annullare la successiva ordinanza depositata in data 21 ottobre 2016 dall’Ufficio centrale per il referendum; le parti hanno dedotto che con questa ordinanza, la quale non e’ stata depositata, l’Ufficio ha dichiarato l’inammissibilita’ per difetto di legittimazione attiva dell’istanza di revocazione ex articoli 391-bis e 395 c.p.c. e della subordinata istanza di revoca delle suddette ordinanze del 6 maggio e dell’8 agosto 2016, che erano state proposte dal Codacons e dal suo legale rappresentante.

1.4.-Il motivo introdotto con l’atto integrativo e’ stato addotto altresi’ ad ulteriore sostegno della richiesta di cassazione delle precedenti ordinanze del 6 maggio e dell’8 agosto 2016.

1.5.- Si sono costituiti con controricorso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’interno e quello della giustizia.

I ricorrenti hanno depositato memoria, contestualmente ad atto di costituzione di nuovo difensore.

1.6.-In definitiva, il Codacons ed il suo legale rappresentante, nell’indicata qualita’, lamentano, per un verso, che l’Ufficio centrale ha superato i limiti interni della propria giurisdizione invadendo la sfera di attribuzioni riservata al Governo, la’ dove ha valutato la conformita’ del quesito referendario ai requisiti prescritti dalla L. n. 352 del 1970, articolo 16 e, per altro verso, che l’Ufficio e’ incorso in eccesso di potere giurisdizionale nella misura in cui ha applicato, ai fini della formulazione dei quesito da sottoporre all’elettorato, le previsioni che la L. n. 352 del 1970, articolo 16 dedica ai referendum aventi ad oggetto leggi costituzionali.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.- E’, anzitutto, inammissibile l’impugnazione proposta con “atto integrativo con motivo aggiunto”, non avendo assunto forma di ricorso per cassazione: nel giudizio di legittimita’ non sono consentiti motivi aggiunti, ne’, a maggior ragione, e’ consentito che per il tramite della proposizione di motivi aggiunti s’impugni una pronuncia diversa da quella oggetto del ricorso per cassazione, al quale i motivi aggiunti si riferiscono (Cass., sez.un., n. 2568/12; conf., n. 9993/16).

3.- Ad identiche conclusioni, sia pur con motivazioni diverse, si deve pervenire per quanto concerne il ricorso proposto avverso le prime due ordinanze indicate in narrativa, perche’ ha ad oggetto atti non aventi natura giurisdizionale.

3.1.- Queste sezioni unite hanno gia’ avuto occasione di stabilire, sia pure con riguardo al referendum abrogativo, che i provvedimenti adottati dall’Ufficio centrale per il referendum hanno natura soltanto formale di atti giurisdizionali, giacche’ configurano “un momento del procedimento legislativo”, rivolto solo al perseguimento di interessi pubblici (Cass., sez. un., n. 1292/83; in termini, nel senso che al cospetto dell'”esercizio del potere legislativo nella forma referendaria di democrazia diretta…rileva soltanto l’interesse pubblico alla legittimita’ ed alla ammissibilita’ della richiesta di referendum abrogativo ed alla regolarita’ della consultazione popolare”, vedi altresi’ sez. un., n. 9306/87).

Anche la giurisprudenza amministrativa condivide queste statuizioni: si e’ al riguardo affermato che le determinazioni assunte dall’Ufficio sono emanate da un organo neutrale, non nell’esplicazione di un potere amministrativo, per concreti scopi particolari di pubblico interesse, ma nella prospettiva della tutela dell’ordinamento generale dello Stato e della realizzazione di esso; di qui la conseguenza del difetto assoluto di giurisdizione in relazione agli atti in questione (tra le piu’ recenti, Cons. Stato n. 5369/15).

L’orientamento delle sezioni unite va ribadito pure in relazione alle pronunce emesse dall’Ufficio in seno al procedimento relativo al referendum contemplato dall’articolo 138 Cost., in base alle considerazioni che seguono.

3.2.- Non e’ dubbio che l’Ufficio centrale per il referendum ha natura soggettivamente giurisdizionale.

L’Ufficio, oltre ad essere incardinato presso la Corte di cassazione, e’ composto da magistrati della Corte (L. n. 352 del 1970, articolo 12, comma 1): si tratta, quindi, di un organo cui e’ assicurata posizione di indipendenza (ex articoli 101, 104, 105, 107 e 108 Cost.) e che non e’ condizionato da altri soggetti o da altri organi in grado d’influenzarne in alcun modo l’operato.

3.3.-Inoltre esso svolge la propria attivita’ in condizioni di indifferenza e di estraneita’, in una parola di neutralita’, rispetto agli interessi che e’ chiamato a regolare (ex articoli 3, 101 e 108 Cost.), al fine di garantire, per i profili coinvolti dal presente giudizio, la conformita’ delle richieste referendarie alle norme dell’articolo 138 Cost. ed alla L. n. 352 del 1970, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia prettamente giuridico (L. n. 352 del 1970, ex articolo 12, comma 2).

E tanto l’Ufficio fa con modalita’ giurisdizionali, perche’ pronuncia in esito ad un procedimento che prevede l’interlocuzione, sia pur limitata, con i presentatori ed emette decisioni denominate dal legislatore ordinanze, motivate e notificate agli interessati nelle forme previste dalla L. n. 352 del 1970, articolo 13.

3.4.- L’Ufficio e’ stato riconosciuto come giudice dalla Corte costituzionale, che ha ravvisato nel procedimento relativo un giudizio, ai limitati fini della L. Cost. n. 1 del 1948, articolo 1 e della L. n. 87 del 1953, articolo 23 (da ultimo, Corte cost. n. 278/11).

Occorre pero’ avvertire che la Consulta mostra di fare applicazione di un criterio di relativita’ dei concetti di giudice e di giurisdizione ai soli fini della proposizione della questione di legittimita’, senza pretendere di pervenire ad una qualificazione senz’altro utile ad ogni scopo: si consideri al riguardo, in via esemplificativa, che si e’ riconosciuta alla Corte dei conti, in sede di parificazione del bilancio, oggetto di decisione assunta da una sezione di controllo, e non gia’ da una sezione giurisdizionale della Corte, la legittimazione a promuovere questione di legittimita’ costituzionale relativa alle disposizioni di legge che determinino effetti modificativi dell’articolazione del bilancio (Corte cost. n. 231/08; n. 244/95) e si e’ comunque in generale qualificata quella Corte come giudice a quo ai fini della proposizione di questioni di legittimita’ costituzionale emergenti nel corso del controllo preventivo di legittimita’ sugli atti del Governo (gia’ Corte cost. n. 226/76).

Per conseguenza, le valutazioni relative alla legittimazione dell’Ufficio centrale a promuovere il giudizio incidentale di costituzionalita’ non implicano, perche’ non necessaria, l’affermazione a tutti gli effetti della natura giurisdizionale delle ordinanze da esso pronunciate.

4.- In realta’, il modo di deliberare dell’Ufficio centrale per il referendum, per quanto mutui forme del giudizio contenzioso, considerato piu’ adatto a garantire l’attendibilita’ del risultato deliberativo non incide sulla natura dell’attivita’ svolta, ossia sulla funzione che in quelle forme e’ esercitata.

Funzione, questa dell’Ufficio, che non risponde alle caratteristiche di un’attivita’ giurisdizionale in senso proprio: non a quella di accertare l’avvenuta violazione di doveri o di obblighi, per applicare e rendere effettiva la conseguente sanzione; ne’ a quella di comporre un contrasto di posizioni giuridicamente rilevanti tra parti contrapposte; neppure a quella di dare certezza definitiva ad una situazione giuridica autonoma che la richieda; e neanche a quella di gestire specifici e distinti interessi (per considerazioni analoghe, in relazione alla decisione della sezione di controllo della Corte dei conti sulla parificazione del bilancio, vedi Cass., sez. un., n. 23072/14, in linea, quanto alle attivita’ di controllo della Corte dei conti, tra varie, con sez. un. n. 3806/74 e n. 5186/79).

4.1.- Nonostante le esposte considerazioni sulla natura dell’Ufficio, dunque, il ricorso, come detto, e’ inammissibile perche’ avente ad oggetto atti privi di natura giurisdizionale.

Ed invero, all’Ufficio il legislatore ha assegnato la direzione unitaria di tutto il complesso svolgimento delle operazioni, dalla presentazione della richiesta alla proclamazione dei risultati, che comprende funzioni assai eterogenee, che vanno dall’esecuzione di attivita’ meramente materiali (come il computo delle firme depositate) all’adozione delle decisioni sulle proteste e sui reclami sulle operazioni di voto e di scrutinio.

4.2.- Ma le operazioni assegnate all’Ufficio non assumono rilevanza autonoma, a tutela di specifici e particolari interessi: esse partecipano del procedimento referendario e si compenetrano con esso, in funzione, quindi, della modificazione dell’ordinamento generale, …sicche’ i terzi non avranno se non i mezzi che, non per essere stato ammesso il referendum ma per esser questo sfociato in una modifica di tale ordinamento, spettano ai cittadini nei riguardi delle leggi…” (Cass., sez. un., n. 5490/94, relativa a referendum abrogativo di legge regionale). Ed a garanzia dell’ordinamento generale sono volte anche le decisioni dell’Ufficio centrale, in chiave di concorso nello svolgimento della suddetta funzione: in particolare, l’ordinanza che ammette il referendum e’ immediatamente funzionale al decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, che lo indice (L. n. 352 del 1970, articolo 15); e quella che dichiara l’illegittimita’ della richiesta referendaria e’ pur sempre funzionale alla promulgazione della legge costituzionale con la formula prescritta dall’articolo 14 della medesima legge.

4.3.-Nel procedimento referendario, ha rilevato la Corte costituzionale (Corte cost. n. 69/78), l’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione concorre all’effettuazione della consultazione popolare, qualora sia legittima la relativa richiesta; e le attribuzioni dell’Ufficio sorgono “necessariamente nei limiti posti a salvaguardia della sfera riconosciuta ai promotori del referendum” (Corte cost. n. 31/80), i quali, istituzionalmente rappresentando i sottoscrittori, sono a loro volta configurati come potere dello Stato, ai fini della legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione.

5.- La funzione dell’Ufficio centrale per il referendum, benche’ esso sia incardinato presso la Corte di cassazione, e’ quindi disomogenea rispetto a quella generale della Corte, in coerenza, del resto, con l’articolo 65 ord. giud., in base al quale la corte suprema di cassazione, quale organo supremo della giustizia…adempie altri compiti ad essa conferiti dalla legge”.

5.1.- Di tale disomogeneita’ si trae conferma anche dalla stessa L. n. 352 del 1970, da cui emerge un abbozzo di distinzione organizzativa tra Ufficio e sezioni della Corte: si consideri difatti che, mentre a norma dell’articolo 67 ord. giud., dettato a regolare la costituzione del collegio giudicante, “la Corte di cassazione in ciascuna sezione giudica con il numero invariabile di cinque votanti. Giudica in sezioni unite con il numero invariabile di nove votanti”, la L. n. 352 del 1970, articolo 12 per un verso prescrive che l’Ufficio e’ …composto dai tre presidenti di sezione della Corte di cassazione piu’ anziani nonche’ dai tre consiglieri piu’ anziani di ciascuna sezione” e, per altro verso, stabilisce che per la validita’ delle operazioni dell’ufficio centrale per il referendum e’ sufficiente la presenza del presidente o di un vicepresidente e di sedici consiglieri”, prevedendo la composizione denominata fluttuante dalla dottrina.

5.2.- Significativa e’ altresi’ la circostanza che la L. n. 352 del 1970, articolo 32, comma 6, sia pure con riguardo al referendum previsto dall’articolo 75 Cost., si premuri di qualificare come definitiva l’ordinanza emessa dall’Ufficio; qualificazione, questa, che, se riferita in generale alla pronuncia decisoria della Corte di cassazione, sarebbe pleonastica, considerando che, secondo una felice formula della dottrina, la pronuncia della Corte di cassazione nasce gia’ formalmente come passata in giudicato.

5.3.- Ed e’ in base alla definitivita’ di queste pronunce, oltre che all’esclusivita’ delle attribuzioni dell’Ufficio, non gia’ facendo leva sulla natura giurisdizionale delle ordinanze, che la Corte costituzionale ritiene ammissibile la proposizione nei confronti dell’Ufficio centrale per il referendum del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (vedi, fra varie, Corte cost. n. 102/97, ord. n. 13/97, sino a ord. n. 42/83).

6. Pertanto, l’ordinanza emessa dall’Ufficio centrale per il referendum, non avendo sostanziale natura di atto di giurisdizione, non e’ suscettibile d’impugnazione giurisdizionale, men che mai dinanzi alla Corte di Cassazione di cui quello stesso Ufficio – come gia’ detto -costituisce un’articolazione interna.

Ne’ tale conclusione appare irragionevolmente limitativa della tutela di diritti o di altre posizioni soggettive cui la legge riconosce giuridica rilevanza: non certo in capo ai ricorrenti, perche’ nel procedimento referendario assumono rilievo (e possibilita’ di tutela) soltanto i soggetti ai quali la disciplina referendaria conferisce specifiche funzioni, mentre le posizioni di soggetti diversi non trovano alcuna protezione ne’ diretta ne’ indiretta (cfr. sez.un. n. 5490/94, cit.); e neppure in capo ai soggetti cui la disciplina referendaria assegna invece un qualche ruolo, la cui tutela e’ garantita dalla possibilita’ di denunciare, ove ne sussistano gli estremi, il conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale.

Di qui la valutazione d’inammissibilita’ del ricorso.

7.- Ne risultano assorbite le eccezioni concernenti la legittimazione attiva dei ricorrenti ed anche quella passiva di taluna delle parti intimate, giacche’ la questione relativa all’impugnabilita’ obiettiva di un provvedimento con il ricorso per cassazione, attenendo all’esperibilita’ in astratto del mezzo di impugnazione, e’ logicamente pregiudiziale rispetto alla questione che attiene alla legittimazione all’impugnativa del provvedimento (vedi gia’ Cass. n. 4305/76 e, da ultimo, sez. un. n. 23303/16), nonche’, per analoghe ragioni, l’ulteriore eccezione d’inammissibilita’ proposta in controricorso, concernente l’asserita mancanza di interesse a ricorrere.

7.1.- Le spese seguono la soccombenza in relazione alle parti costituite.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti a pagare le spese di lite in favore delle parti costituite, liquidate in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito