Corte di Cassazione, sezione VI civile, ordinanza 31 marzo 2017, n. 8558

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere

Dott. FRASCA Raffaele – rel. Consigliere

Dott. RUBINO Lina – Consigliere

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul regolamento di competenza d’ufficio proposto dal Tribunale di Torre Annunziata con ordinanza n. R.G. 3580/2015 depositata il 18/12/2015 nel procedimento pendente tra:

(OMISSIS);

(OMISSIS) SPA (OMISSIS);

sulle conclusioni scritte del P.G. in persona del Dott. ALBERTO CELESTE che visto l’articolo 380 ter c.p.c., chiede che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, ritenga fondata l’istanza di regolamento di competenza d’ufficio, e dichiari competente il Giudice di Pace di Torre Annunziata, con le conseguenze di legge;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

15/09/2016 dal Consigliere Relatore Dott. RAFFAELE FRASCA.

FATTO E DIRITTO

Rilevato che:

1. Con ordinanza del 18 dicembre 2015 il Tribunale di Torre Annunziata ha proposto conflitto di competenza ai sensi dell’articolo 45 c.p.c. avverso l’ordinanza del 23 marzo 2015 del Giudice di Pace di Torre Annunziata, che aveva declinato a favore del detto tribunale per asserite ragioni di materia la competenza sulla controversia introdotta nel novembre del 2014 da (OMISSIS) contro la s.p.a. (OMISSIS), agente per la riscossione per la Provincia di Napoli, con qualificazione della domanda ai sensi del primo comma dell’articolo 615 c.p.c., avverso un provvedimento di preavviso di fermo amministrativo notificato da detta s.p.a. in relazione a pretesa di riscossione, fondata su quattro cartelle esattoriali di pagamento, concernenti sanzioni per violazioni del codice della strada, per il complessivo importo di Euro 3.600,97.

Nella citazione in opposizione l’opponente deduceva la mancanza di notifica dei verbali di contravvenzione e delle cartelle di pagamento, nonche’ la prescrizione della pretesa sanzionatoria.

2. Il Giudice di Pace, nella contumacia dell’ (OMISSIS), aveva declinato la competenza reputando, sulla falsariga di Cass. sez. un. n. 20931 del 2011, che il provvedimento impugnato avesse natura esecutiva e che riguardo all’opposizione si configurasse una competenza per materia del tribunale.

3. A seguito di riassunzione da parte dell’opponente, in relazione alla quale (OMISSIS) si costituiva, il Tribunale ha elevato tempestivo conflitto.

Nella relativa ordinanza il Tribunale ha sostenuto la sussistenza della competenza per materia del giudice di pace adducendo a sostegno: a) innanzitutto la qualificazione dell’opposizione al fermo amministrativo avallata da Cass. sez. un. n. 15354 del 2015, cioe’ nel senso che non si tratti di azione rivolta contro atti esecutivi, bensi’ di un’ordinaria azione di accertamento negativo della pretesa creditoria; b) in secondo luogo la circostanza che, fondandosi il preavviso oggetto di contestazione su sanzioni per inosservanza del codice della strada, per tale ragione si configurava una competenza per materia del giudice onorario.

Nessuna delle parti ha svolto attivita’ difensiva.

4. Essendosi ravvisate le condizioni per la decisione ai sensi dell’articolo 380 ter c.p.c., e’ stata fatta richiesta al Pubblico Ministero presso la Corte di formulare le sue conclusioni ed all’esito del loro deposito e’ stata fissata l’odierna adunanza della Corte.

Rilevato quanto segue:

1. Il Pubblico Ministero ha concluso per l’affermazione della competenza del giudice di pace nella condivisione della qualificazione dell’azione alla stregua di Cass. sez. un. n. 15354 del 2015 e con la precisazione – conforme al rilievo del configgente – che quella competenza si connoterebbe per ragioni di materia, in quanto la pretesa di riscossione, posta a fondamento del fermo, sarebbe relativa a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, riguardo alle quali si configurerebbe, con riferimento alla pretesa creditoria una competenza per materia del giudice di pace “a norma della L. n. 689 del 1981, articolo 22 bis, e, attualmente, del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articoli 6 e 7”. Ha anche osservato che proprio l’esistenza sulla controversia di una competenza per materia rende il conflitto ammissibile ai sensi dell’articolo 45 c.p.c..

2. Ai fini della soluzione del conflitto parrebbe da valutare se sia esatta la prospettazione del confliggente, condivisa dal Pubblico Ministero nel senso che nel caso di specie venga in rilievo un criterio di competenza per materia.

Il Collegio rileva che la prospettazione parrebbe esatta, in quanto l’accertamento negativo del credito giustificativo dalla pretesa di riscossione parrebbe regolato da un criterio di quella natura, tenuto conto che il credito, o meglio i crediti correlati a ciascuna cartella giustificativa della pretesa di riscossione, sono crediti originanti da sanzioni amministrative dovute in forza del codice della strada, il cui accertamento negativo, rappresentato da una forma di azione in senso oppositivo, risulta regolato da un criterio di competenza per materia esclusiva del giudice di pace.

Ne conseguirebbe che anche l’azione di accertamento negativo nel che consiste l’opposizione avverso il preavviso di fermo amministrativo disposto sulla base di crediti esattoriali originanti da sanzioni amministrative, parrebbe soggetta parimenti, secondo i dicta di Cass. sez. un. n. 15354 del 2015, alla medesima competenza per materia.

2.1. Queste le ragioni che potrebbero giustificare tale soluzione.

Com’e’ noto, a seguito di rimessione disposta dal Primo Presidente a seguito di ordinanza della Sesta Sezione – 3, le Sezioni Unite della Corte di cassazione erano state investite della questione se il fermo di beni mobili registrati previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, articolo 86, sia qualificabile come strumento di conservazione della garanzia del credito oppure come atto prodromico all’espropriazione forzata o, addirittura, come atto esecutivo e quindi, in caso di giurisdizione del giudice ordinario, se la relativa impugnazione introduca: a) una causa ordinaria di accertamento soggetta alle regole di competenza dettate dal codice di rito (prima ipotesi); b) un giudizio di opposizione c.d. preventiva all’esecuzione, disciplinato dall’articolo 615, comma 1 (oltre che dall’articolo 618 bis c.p.c., comma 1), e, quanto alla competenza, anche dall’articolo 17 c.p.c., e dall’articolo 27 c.p.c., comma 1, (seconda ipotesi, ove sia in contestazione l’an della pretesa esecutiva); c) un giudizio di opposizione c.d. successiva all’esecuzione, disciplinato dall’articolo 615, comma 2 (oltre che dall’articolo 618 bis c.p.c., comma 2), per la prima fase endo – procedimentale, e dall’articolo 616 c.p.c., per la seconda fase (terza ipotesi, e sempreche’ sia in contestazione l’an dell’agire in executivis); d) un giudizio di opposizione agli atti esecutivi, ove il vizio denunciato involga il quomodo dell’azione intrapresa, con conseguente competenza, in ogni caso, del tribunale a conoscerne, a prescindere dalla qualificazione del fermo e dell’ipoteca come atto pre-esecutivo od esecutivo, per quanto disposto dall’articolo 9 c.p.c., comma 2, articolo 617 c.p.c., commi 1 e 2, articolo 480 c.p.c., comma 3, articolo 27 c.p.c., comma 2.

E’ altrettanto noto che, con l’ordinanza n. 15354 del 2015 (emessa in decisione di un conflitto di competenza ex articolo 45 c.p.c.), le Sezioni Unite hanno statuito che “Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non gia’ di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicche’ la sua impugnativa, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore”.

2.2. L’applicazione del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite impone di individuare la competenza sull’azione cosi’ ricostruita e, ritiene o Collegio, che tale individuazione supponga quella della competenza che sulla normale azione di accertamento del credito per cui la riscossione procede si configurerebbe nel caso di una normale azione di accertamento negativo, introdotta dal preteso debitore contro il preteso creditore, cioe’ contro il creditore che, vantando l’esistenza a suo favore del credito, faccia nascere l’interesse del preteso debitore ad agire ai sensi dell’articolo 100 c.p.c..

In generale, dunque, il giudice competente a ricevere la competenza sull’azione oppositiva contro il fermo sara’ quello davanti al quale, del credito oggetto della pretesa di riscossione, si chiederebbe in via normale l’accertamento negativo.

3. Posta questa premessa, ai fini della soluzione del conflitto in esame, l’individuazione della competenza sull’azione di accertamento negativo oppositiva al fermo, poiche’ tale accertamento concerne crediti per sanzioni amministrative applicate ai sensi del codice della strada, suppone la considerazione delle regole di competenza relative alle azioni di diretta contestazione della pretesa sanzionatoria per violazioni del detto codice, le quali, del resto, anch’esse si connotano come azioni di accertamento negativo, sebbene oppositive ad un provvedimento o altro atto accertativo della p.a.

Dette regole sono ora dettate, in generale, cioe’ sia per le sanzioni amministrative pecuniarie sia per quelle non pecuniarie, dal Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articoli 6 e 7, che prevedono appunto i procedimenti di esercizio della tutela giurisdizionale contro la pretesa sanzionatoria amministrativa pecuniaria e non.

Per quanto qui interessa, il regime della competenza emergente da dette norme per le azioni di contestazione delle sanzioni pecuniarie, dev’essere cosi’ ricostruito.

4. Viene in primo luogo in rilievo l’articolo 203 di quel codice, il quale abilita il trasgressore o gli altri soggetti, indicati nell’articolo 196 del codice come responsabili per le sanzioni amministrative pecuniarie (e, dunque, i soggetti che, di fronte alla pretesa sanzionatoria possono agire in accertamento negativo quanto ad essa, cioe’ rivolgere contro di essa una contestazione), a proporre, contro il verbale di contestazione immediata della violazione o contro la notificazione dell’accertamento della violazione, un ricorso in sede amministrativa al prefetto, il quale, ai sensi dell’articolo 204, se ritiene infondato l’accertamento amministrativo della sanzione, dispone l’archiviazione. Altrimenti, “esaminati il verbale e gli atti prodotti dall’ufficio o comando accertatore, nonche’ il ricorso e i documenti allegati, sentiti gli interessati che ne abbiano fatta richiesta, se ritiene fondato l’accertamento adotta, entro centoventi giorni decorrenti dalla data di ricezione degli atti da parte dell’ufficio accertatore, secondo quanto stabilito all’articolo 203, comma 2, ordinanza motivata con la quale ingiunge il pagamento di una somma determinata, nel limite non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola violazione, secondo i criteri dell’articolo 195, comma 2.”.

Rileva, poi, il successivo articolo 205, il quale, sotto la rubrica “opposizione all’ordinanza ingiunzione”, prevede, cosi’ individuando una forma di necessaria azione di accertamento negativo di natura oppositiva (cioe’ impugnatoria del provvedimento amministrativo), che “contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria gli interessati possono proporre opposizione davanti all’autorita’ giudiziaria ordinaria. L’opposizione e’ regolata dal Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, articolo 6”.

La norma e’ stata cosi’ sostituita proprio dal citato Decreto Legislativo n. 150 del 2011.

5. L’esercizio dell’azione di accertamento negativo della pretesa sanzionatoria pecuniaria prevista dal codice della strada puo’ avvenire, peraltro, anche in una diversa forma, che non succede al previo infausto esercizio della tutela in via amministrativa davanti al prefetto, ma si innesta direttamente contro l’atto di accertamento della violazione.

L’articolo 204-bis, nel testo parimenti sostituito dal citato D.Lgs., dispone infatti che: “Alternativamente alla proposizione del ricorso di cui all’articolo 203, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell’articolo 196, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui e’ consentito, possono proporre opposizione davanti all’autorita’ giudiziaria ordinaria. L’opposizione e’ regolata dal Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, articolo 7”.

Nessuna delle norme che regolano l’alternativo esercizio dell’azione di accertamento negativo dispone ora sulla competenza, la cui disciplina va ricercata nelle norme del citato Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articoli 6 e 7.

6. Il Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, sotto la rubrica “dell’opposizione ad ordinanza-ingiunzione”, non si riferisce solo alle sanzioni pecuniarie, ma ad ogni tipo di sanzione amministrativa.

La norma, dopo aver dettato nel comma 1 una regola relativa al rito applicabile (disponendo che “Le controversie previste dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22, sono regolate dal rito del lavoro, ove non diversamente stabilito dalle disposizioni del presente articolo.”), detta una regola di competenza per territorio nel comma 2, disponendo che “L’opposizione si propone davanti al giudice del luogo in cui e’ stata commessa la violazione”.

Nel comma 3 individua una competenza per materia del giudice di pace come regola generale soggetta ad eccezioni, atteso che dispone in questi termini: “Salvo quanto previsto dai commi 4 e 5, e salve le competenze stabilite da altre disposizioni di legge, l’opposizione si propone davanti al giudice di pace”.

Nel successivo comma individua invece dei casi in cui la competenza e’ del tribunale, cosi’ disponendo: “L’opposizione si propone davanti al tribunale quando la sanzione e’ stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro; b) di previdenza e assistenza obbligatoria; c) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; d) di igiene degli alimenti e delle bevande; e) valutaria; f) di antiriciclaggio”.

In questo caso non e’ la tipologia di sanzioni, cioe’ la disciplina della sanzione come tale, che fa scattare, in deroga alla normale competenza del giudice di pace, la competenza del tribunale, ma e’ l’essere stata la sanzione comminata per una violazione relativa ad una certa materia, cioe’ ad una certa tipologia di illecito amministrativo.

Il successivo comma 5, a sua volta dispone che: “L’opposizione si propone altresi’ davanti al tribunale: a) se per la violazione e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 Euro; b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e’ stata applicata una sanzione superiore a 15.493 Euro; c) quando e’ stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal Regio Decreto 21 dicembre 1933, n. 1736, dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386, e dal Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285”.

7. La lettera c) sostanzialmente individua una competenza del tribunale nel caso di sanzione non pecuniaria applicata da sola o congiuntamente ad una pecuniaria: il criterio che fa scattare la competenza, cioe’ l’esistenza della congiunta applicazione di due diverse tipologie di sanzioni in concreto applicate si correla appunto alla natura della sanzione e non a quella della violazione, dell’illecito commesso. Il criterio parrebbe di competenza per materia, per tale intendendosi la sanzione applicata in concreto.

8. Le lettere a) e b) indicano parimenti un criterio di competenza per materia, ma la seconda con limite di valore.

Anche la lettera a) parrebbe indicare un criterio di competenza per materia, perche’, facendo riferimento alla misura edittale della sanzione, all’evidenza ancora la competenza non al valore in concreto della controversia (cioe’ alla sanzione in concreto comminata con l’ordinanza-ingiunzione), bensi’ al criterio normativo di determinazione della sanzione nel massimo, per cui, anche se la sanzione applicata e’ inferiore alla somma editale massima prevista dalla legge, la competenza e’ regolata dal criterio di riferimento a quella somma, di modo che l’opposizione risulta attribuita al tribunale rispetto a tutte le opposizioni relative a violazioni per cui e’ prevista una sanzione edittale massima astrattamente comminabile nella misura superiore al limite indicato.

E’ palese che e’ la tipologia normativa di violazione, in quanto regolata da una sanzione massima edittale superiore a quel valore, che determina, indipendentemente dal valore in concreto della controversia, cioe’ dalla sanzione irrogata, la competenza esclusiva del tribunale.

Ed e’ per questo che sembra essersi al cospetto di una regola di competenza per materia, sebbene al di sopra di un certo limite di valore. Allo stesso modo la competenza al di sotto di quel limite del giudice di pace, cioe’ per tutte le sanzioni pecuniarie per cui la pena edittale nel massimo e’ inferiore all’importo indicato, si connota, in quanto correlata ad un criterio astratto normativo e non al valore concreto della sanzione, come competenza per materia, se si vuole – ma l’affermazione e’ meramente descrittiva – con limite di valore.

9. La lettera b) sembrerebbe prevedere, invece, un criterio di competenza effettivamente misto, cioe’ per materia con limite di valore per il giudice di pace e per materia al di sopra di quel valore per tribunale.

Invero, quando la norma fa riferimento all’essere “la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo”, individua in primo luogo una tipologia di sanzioni, cioe’ una materia, che e’ quella di tutte le violazioni punite in via editale con una sanzione pecuniaria proporzionale ma senza la previsione di un limite massimo.

Quando la norma fa rifermento all’essere stata applicata in concreto “una sanzione superiore a 15.493 Euro”, al criterio della materia si cumula un limite di valore, per cui (a somiglianza di quanto prevede l’articolo 7 c.p.c., comma 2) e’ in relazione alla sanzione in concreto applicata che puo’ o non puo’ scattare la competenza del giudice di pace o del tribunale.

La competenza del giudice di pace parrebbe allora per materia, trattandosi delle violazioni regolate in via edittale nel modo indicato e, quindi, di una tipologia astratta di controversie, ma essa sussisterebbe solo se in concreto alla violazione sia stata applicata una sanzione che si sia mantenuta entro il limite indicato dalla norma, altrimenti configurandosi la competenza del tribunale per materia oltre quel limite di valore.

10. Va considerato che l’articolo 6 sostanzialmente e’ riproduttivo del testo della L. n. 689 del 1981, articolo 22 bis, abrogato dal Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 34.

Quella norma, sotto la rubrica “Competenza per il giudizio di opposizione”, disponeva in questi termini, che rivelano la sostanziale riproduzione: “Salvo quanto previsto dai commi seguenti, l’opposizione di cui all’articolo 22 si propone davanti al giudice di pace. L’opposizione si propone davanti al tribunale quando la sanzione e’ stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: a. di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro; b. di previdenza e assistenza obbligatoria; c. urbanistica ed edilizia; d. di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; e. di igiene degli alimenti e delle bevande; f. di societa’ e di intermediari finanziari; g. tributaria e valutaria. L’opposizione si propone altresi’ davanti al tribunale: a. se per la violazione e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a lire trenta milioni; b. quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e’ stata applicata una sanzione superiore a lire trenta milioni; c. quando e’ stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal Regio Decreto 21 dicembre 1933, n. 1736, dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386, e dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Restano salve le competenze stabilite da diverse disposizioni di legge”.

Puo’ dirsi, dunque, che il legislatore delegato di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, abbia rispettato il criterio di delega di cui alla legge di delegazione, cioe’ alla L. n. 69 del 2009, articolo 54, (regola dell’invarianza della competenza nell’esercizio della delega).

11. Ebbene, se, dopo tale necessaria ricognizione generale (cioe’ riferita alla norma nel so complesso), si vuole individuare come l’articolo 6, si rapporti alla competenza sulle opposizioni a sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada, si deve fare riferimento alla norma dell’articolo 195 di detto codice, che, sotto la rubrica “Applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie”, cosi’ dispone:

“1. La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma di danaro tra un limite minimo ed un limite massimo fissato dalla singola norma, sempre entro il limite minimo generale di Euro 20,77 ed il limite massimo generale di Euro 9.296. Tale limite massimo generale puo’ essere superato solo quando si tratti di sanzioni proporzionali, ovvero di piu’ violazioni ai sensi dell’articolo 198, ovvero nelle ipotesi di aggiornamento di cui al comma 3. 2. Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dal presente codice, tra un limite minimo ed un limite massimo, si ha riguardo alla gravita’ della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonche’ alla personalita’ del trasgressore e alle sue condizioni economiche. 2-bis. Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dagli articoli 141, 142, 145, 146, 149, 154 e 174, articolo 176, commi 19 e 20, e articolo 178, sono aumentate di un terzo quando la violazione e’ commessa dopo le ore 22 e prima delle ore 7; tale incremento della sanzione quando la violazione e’ accertata da uno dei soggetti di cui all’articolo 208, comma 1, primo periodo, e’ destinato ad alimentare il Fondo di cui al Decreto Legge 3 agosto 2007, n. 117, articolo 6 bis, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 ottobre 2007, n. 160, e successive modificazioni. 3. La misura delle sanzioni amministrative pecuniarie e’ aggiornata ogni due anni in misura pari all’intera variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (media nazionale) verificatasi nei due anni precedenti. All’uopo, entro il 1 dicembre di ogni biennio, il Ministro di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri del tesoro, dei lavori pubblici, dei trasporti e per i problemi delle aree urbane, fissa, seguendo i criteri di cui sopra, i nuovi limiti delle sanzioni amministrative pecuniarie, che si applicano dal 1 gennaio dell’anno successivo. Tali limiti possono superare quelli massimi di cui al comma 1. 3- bis. A decorrere dal 1 gennaio 2005, la misura delle sanzioni amministrative pecuniarie, aggiornata ai sensi del comma 3, e’ oggetto di arrotondamento all’unita’ di Euro, per eccesso se la frazione decimale e’ pari o superiore a 50 centesimi di Euro, ovvero per difetto se e’ inferiore a detto limite”.

12. Ai fini del raccordo con le previsioni dell’articolo 6 interessa il comma 1 della norma.

Poiche’ esso prevede che “la sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma di danaro tra un limite minimo ed un limite massimo fissato dalla singola norma, sempre entro il limite minimo generale di Euro 20,77 ed il limite massimo generale di Euro 9.296” e che tale limite massimo puo’ aumentare, ai sensi del comma 3, in forza di un decreto del Ministro della Giustizia di aggiornamento, ogni biennio, e’ palese che tale ipotesi non potrebbe ricadere nell’ambito della competenza per materia del giudice di pace di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, comma 5, lettera a), soltanto se nel codice della strada, per effetto degli aggiornamenti ministeriali, si fossero venute a configurare sanzioni superiori nel massimo ad Euro 15.493.

13. Occorre, dunque, verificare, per individuare un’eventuale competenza del tribunale e non del giudice di pace, se, per effetto degli aggiornamenti previsti dall’articolo 195, comma 3, si sia determinato a livello edittale, per qualche sanzione, un superamento della misura del limite massimo dell’importo di Euro 15.493.

Ora, nell’ultimo decreto del Ministro di Giustizia, emesso il 16 dicembre 2014 ai sensi dell’articolo 195 C.d.S., comma 3, ed entrato in vigore il 1 gennaio 2015, vennero previsti, dalla tabella I allegata un aumento del limite massimo edittale che solo nelle ultime tre ipotesi della tabella determino’ il superamento del limite di cui all’articolo 6, comma 5, lettera a), posto che in esse si previde quanto segue: “Ove era prevista la sanzione da Euro 2.650 a Euro 10.604 la stessa deve intendersi sostituita con quella da Euro 2.671 a Euro 10.689. Ove era prevista la sanzione da Euro 4.696 a Euro 18.785 la stessa deve intendersi sostituita con quella da Euro 4.734 a Euro 18.935. Ove era prevista la sanzione da Euro 10.793 a Euro 16.189 la stessa deve intendersi sostituita con quella da Euro 10.879 a Euro 16.319”.

Solo in queste tre ipotesi, allo stato, parrebbe, dunque, configurarsi la competenza per materia del tribunale sull’opposizione ad ordinanza-ingiunzione per sanzioni amministrative pecuniarie.

Mette conto di rilevare che non possono avere rilievo ai fini della competenza di cui si discute, secondo l’articolo 6, comma 5, le altre due ipotesi considerate nell’articolo 195, comma 1, cioe’ quella del superamento del limite massimo generale “quando si tratti di sanzioni proporzionali, ovvero di piu’ violazioni ai sensi dell’articolo 198”.

In particolare, la prima di queste due ipotesi non puo’ ricadere sotto la previsione dell’articolo 6, comma 5, lettera b), per l’assorbente ragione che si tratta di ipotesi di aumento del limite massimo sebbene in via proporzionale, mentre la lettera b), come s’e’ veduto, parla di aumento proporzionale di una pena edittale, prevista senza un limite massimo, ma, evidentemente, prevista con un limite minimo, dal quale puo’ seguire l’aumento.

Nel codice della strada, invece, non vi sono, proprio in forza dell’articolo 195, comma 1, primo inciso, sanzioni pecuniarie per cui non sia previsto un limite massimo e che, dunque, possano ascriversi nella previsione della citata lettera b).

La seconda ipotesi in cui il limite massimo editale e’ superabile, quella dell’articolo 198 C.d.S., non e’ riconducibile alla stessa lettera b) (l’articolo 198, sotto la rubrica “Piu’ violazioni di norme che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie”, stabilisce, infatti che: “1. Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette piu’ violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione piu’ grave aumentata fino al triplo. 2. In deroga a quanto disposto nel comma 1, nell’ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione”).

14. Dunque, parrebbe doversi concludere che una competenza per materia del tribunale e non del giudice di pace, con riferimento ad un’opposizione ad ingiunzione prefettizia per sanzioni pecuniarie, oggigiorno puo’ sussistere solo con riferimento a quelle sanzioni il cui limite edittale sia stato elevato dal citato Decreto Ministeriale oltre l’importo di cui all’articolo 6, comma 5, lettera a), mentre in tutti gli altri casi sussiste la competenza per materia del giudice di pace.

15. Venendo alla considerazione del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 7, che regola l’opposizione proposta ai sensi dell’articolo 204 bis C.d.S., si rileva che il comma 2, della norma, disponendo che “l’opposizione si propone davanti al giudice di pace del luogo in cui e’ stata commessa la violazione”, parrebbe implicare che la controversia sia sempre di competenza del giudice di pace.

Tale implicazione non rappresenta in alcun modo una violazione del criterio della legge di delega costituto dall’invarianza della disciplina della competenza, perche’ non fa che ribadire una regola esistente gia’ nella legge precedente e precisamente nell’articolo 204 bis, nel testo sostituito dallo stesso Decreto Legislativo n. 150 del 2011.

Il comma 1 di quell’articolo, infatti, disponeva che: “Alternativamente alla proposizione del ricorso di cui all’articolo 203, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell’articolo 196, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui e’ consentito, possono proporre ricorso al giudice di pace competente per il territorio del luogo in cui e’ stata commessa la violazione, nel termine di sessanta giorni dalla data di contestazione o di notificazione.”.

Il testo del comma 1, e’ rimasto immutato fin dalla sua introduzione, avvenuta con l’inserimento nel Codice della strada, da parte del Decreto Legge n. 151 del 2003, articolo 4, comma 1 septies, introdotto dalla legge di conversione n. 214 del 2003, dell’intero testo dell’articolo 204 bis. Infatti, non venne modificato dalla L. n. 120 del 2010, articolo 39, e, dunque, all’atto della sostituzione del testo dell’articolo 204 bis, da parte del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 34, comma 6, la previsione di competenza esclusiva del giudice di pace rimase ferma, sicche’ legittimamente, in relazione alla previsione dell’invarianza della competenza di cui alla legge delega, il Decreto Legislativo n. 150, ha disposto nel senso attualmente risultante dall’articolo 7, comma 2.

L’articolo 7, comma 2, del Decreto Legislativo esprime, dunque, o meglio continua ad esprimere, una regola di competenza per materia a favore del giudice di pace nei casi in cui la pretesa sanzionatoria per violazioni del codice della strada punite con sanzioni pecuniarie sia contestata tramite l’opposizione proposta contro il verbale di accertamento recante la contestazione della violazione avvenuta in modo immediato o tramite notificazione.

16. Il risultato delle considerazioni svolte in ordine alle azioni di contestazione delle pretese sanzionatorie derivanti da violazione del codice della strada, per cui sono previste sanzioni pecuniarie, sembrerebbe, dunque, il seguente: nel regime dell’azione ai sensi dell’articolo 7, cioe’ quando si reagisce contro il verbale di accertamento, vi e’ sempre la competenza per materia del giudice di pace, mentre in quello dell’articolo 6, cioe’ quando si agisce contro la sanzione effettivamente comminata con l’ordinanza-ingiunzione, parimenti la regola e’ sempre la stessa, con l’unica modestissima eccezione rappresentata, allo stato, dall’ipotesi di sanzioni che, per effetto degli interventi ministeriali adeguatori di cui all’articolo 195, comma 3, ed ora del Decreto Ministeriale citato prima, abbiano visto il limite edittale massimo superare l’importo di cui allo stesso articolo 6, comma 5, lettera a).

17. Poiche’, alla stregua di Cass. sez. un. n. 15354 del 2015 l’impugnativa del preavviso di fermo amministrativo si risolve, come s’e’ detto, in un’azione di accertamento negativo e, dunque di contestazione, della pretesa creditoria posta alla base della pretesa di riscossione esattoriale, e poiche’ la regola di competenza individuata dalle Sezioni Unite e’ quella cui l’accertamento del credito sarebbe soggetto come tale, con riguardo al caso in cui sia opposto un preavviso di fermo amministrativo correlato a pretesa di riscossione di somme, dovute a titolo di sanzione amministrativa secondo il codice della strada, risulta palese che, se la riscossione avviene sulla base di un titolo che si e’ formato per mancato esercizio del rimedio del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, contro l’ordinanza-ingiunzione, l’azione di accertamento negativo proposta contro il preavviso risultera’ disciplinata ad instar della regola di competenza di cui all’articolo 6.

Tanto parre giustificarsi, perche’ l’azione che si esercita viene introdotta con riferimento a pretesa sanzionatoria il cui accertamento negativo, se si fosse esperita l’opposizione, sarebbe stata regolato dalla disciplina della competenza di cui all’articolo 6.

Viceversa, se la riscossione avviene senza che sia stata emessa un’ordinanza-ingiunzione, cioe’ perche’ il verbale di accertamento non e’ stato opposto ai sensi dell’articolo 7 citato e, dunque, per la somma determinata ai sensi dell’articolo 203 C.d.S., u.c., l’opposizione al preavviso parrebbe disciplinata dalla regola di competenza, che avrebbe disciplinato l’opposizione di cui all’articolo 7, ove fosse stata proposta.

In questo secondo caso l’accertamento non e’ rivolto contro una pretesa sanzionatoria consacrata nell’ordinanza-ingiunzione e, dunque, la competenza non puo’ essere quella che vi e’ quando si reagisce contro di essa, ma quella che si configura quando si reagisce contro una pretesa sanzionatoria non manifestatasi attraverso un’ordinanza-ingiunzione, cioe’ dopo la reazione in via amministrativa con il ricorso al prefetto.

D’altro canto, l’azione di accertamento negativo di cui si discorre non puo’ essere diversa da quelle individuate dai detti articoli 6 e 7, e cio’ perche’ il diritto di cui si discute e’ il medesimo.

Si dovrebbe, pertanto, concludere che, allorquando si proponga opposizione avverso un preavviso di fermo amministrativo, fondato su pretesa di riscossione per sanzioni amministrative pecuniarie, relative a violazioni del codice della strada, la competenza sull’azione oppositiva quale azione di accertamento negativo spetta per materia al giudice di pace, ove la riscossione sia giustificata da fattispecie di asserita mancata proposizione dell’opposizione di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 7, atteso che opera la competenza per materia di cui al comma 2, di detto articolo. Qualora, invece, la riscossione sia fondata su pretesa creditoria originata da ordinanza-ingiunzione L. n. 689 del 1981, ex articolo 22, la competenza e’ regolata dall’articolo 6, del citato Decreto Legislativo ed appartiene al giudice di pace per ragioni di materia, a meno che la riscossione riguardi un caso riconducibile all’articolo 6, comma 5, lettera a), (nel quale rileva un criterio di competenza per materia con limite di valore).

18. Mette conto per completezza di rilevare che l’applicazione dei principi esposti potrebbe avvenire anche nei casi di iscrizione di ipoteca ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, articolo 77, e in quello di fermo di beni mobili registrati ex articolo 86, del D.P.R., sempre quando fondati su pretesa di riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada, giacche’ e’ stato gia’ statuito (Cass. n. 24234 del 2013), con soluzione omologa a quella dell’azione contro il preavviso di fermo, che: “L’impugnazione dell’ipoteca, iscritta ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, articolo 77, e del fermo di beni mobili registrati, iscritto ex articolo 86 dello stesso D.P.R., costituisce un’azione di accertamento negativo della pretesa dell’agente della riscossione, sicche’ da’ luogo ad un giudizio ordinario di cognizione che si conclude con sentenza appellabile”.

19. Le lunghe considerazioni svolte ed i principi esposti dovrebbero ora applicarsi al caso in esame: poiche’ in esso la riscossione ha come titolo verbali di accertamento non opposti parrebbe configurarsi una competenza del giudice di pace per ragioni di materia, come sostenuto dal Tribunale infliggente.

Cio’, giustificherebbe l’ammissibilita’ del conflitto e nel contempo la sua fondatezza.

Peraltro, anche se – per absurdum – si facesse applicazione del criterio di competenza di cui all’articolo 6, la circostanza che le quattro sanzioni per la cui riscossione e’ stato inviato il preavviso di fermo sono – come si evince dalla citazione in riassunzione presente nel fascicolo d’ufficio del giudice confliggente – relative ad importi (peraltro ipoteticamente comprensivi di accessori di riscossione) molto piu’ bassi dei tre importi edittali minimi sopra indicati, cui si correlano, alla stregua del citato D.M., massimi superiori all’importo di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, comma 5, lettera a), in ogni caso si evidenzierebbe la competenza per materia del giudice di pace, collocandosi le sanzione abbondantemente entro quell’importo.

20. Conclusivamente dovrebbe essere accolta l’istanza di regolamento di competenza d’ufficio e dichiarata la competenza per materia del Giudice di Pace di Torre Annunziata.

Il nodo giuridico sul quale e’ stato chiesto l’intervento nomofilattico delle Sezioni Unite e’ se la competenza del giudice di pace in materia di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione (Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6), che si e’ assunta caratterizzata da un limite di valore diverso da quello generalmente stabilito dall’articolo 7 c.p.c., abbia natura giudica di competenza per materia ovvero di competenza per valore, con quel che ne consegue in punto di ammissibilita’ del regolamento d’ufficio; nonche’, ancora, se tale limite di valore operi o meno anche per le opposizioni avverso il verbale di accertamento (articolo 7 della medesima fonte). Le argomentazioni svolte nelle dette ordinanze – che qui si intendono richiamate – esigono il confronto con quelle suesposte e, conseguentemente, il ricorso deve rimettersi al Primo Presidente anche l’esame del presente ricorso.

P.Q.M.

La Corte rimette il ricorso al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della questione di particolare importanza emergente dalla motivazione