Corte di Cassazione, sezione V, sentenza 25 febbraio 2016, n. 7731. A fronte dell’esercizio di un potere discrezionale del pubblico ufficiale, gli estremi della corruzione propria ricorrono nelle ipotesi in cui il soggetto agente abbia accettato, dietro compenso, o di non esercitare la discrezionalità che gli è stata attribuita dall’ordinamento (come avviene nei casi di omissione o ritardo contemplati nella prima parte dell’art. 319 c.p.) o di usare tale discrezionalità in modo distorto, alterandone consapevolmente i fondamentali canoni di esercizio e ponendo perciò in essere una attività contraria ai suoi doveri di ufficio

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Cassazione 15

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE V

SENTENZA 25 febbraio 2016, n. 7731

Ritenuto in fatto

Il Tribunale di Verona con sentenza del 20.4.15 ha condannato N.S. (consulente di esercizi pubblici), P.E. (vice comandante vicario della polizia locale della città scaligera) e V.F. (presidente della circoscrizione in cui era compreso un locale per il quale erano programmati controlli) per i reati di cui agli originari capi A e C, ritenuta per entrambi la fattispecie degli artt. 110 e 326, comma 1, cod. pen..

Ha invece assolto N. e P. dai reati di corruzione continuata (capo B) e abuso d’ufficio (il solo P. , capo D).

Con sentenza del 20.4.15 la Corte d’appello di Venezia ha assolto tutti gli imputati dai reati di cui ai capi A e C, ed ha invece condannato, accogliendo l’impugnazione del pubblico ministero, N. e P. per il capo B, anche ai fini civili (il Comune di Verona essendosi costituito parte civile), ‘limitatamente al punto

3)’.

1.1 Il capo B risulta articolato in distinte tipologie di condotte:

– la rivelazione a N. ed alla segretaria di questo, G.P. , di varie notizie riservate relative a esposti, controlli e concorsi (sub 1 e 2);

– la redazione di ricorsi amministrativi per conto di privati finalizzati all’annullamento di sanzioni amministrative irrogate da altri funzionari dell’ufficio (in particolare due bar e il (…): rispettivamente sub 3.1, 3.2 e 3.3);

– l’attivazione presso altri funzionari all’interno del comune di Verona per omettere controlli amministrativi o non applicare integralmente le normative vigenti in occasione di controlli ovvero per favorire candidati di pubblici concorsi (13 senza numero, con grafica che pone il dubbio se sia articolazione successiva del medesimo punto 3 o autonomo punto 4).

La Corte è oggi investita dei ricorsi di N. e P. avverso la loro condanna in appello per il capo 13/3, che enunciano quanto segue.

2.1 N. (avv. F. Vicentini):

– 1. Violazione di legge e vizi della motivazione perché la pronuncia di condanna aveva riguardato tutti gli episodi di cui al punto 3 del capo B, nonostante solo l’episodio 3-3 (del 4.8.2008) fosse stato oggetto dell’impugnazione del pubblico ministero, che nessun riferimento aveva fatto ad altri episodi e condotte: del resto lo stesso Tribunale aveva svolto argomentazioni solo sull’episodio del 4.8.2008, unico per il quale aveva ritenuto astrattamente affermabile una relazione sinallagmatica tra l’attività di P. e le regalie provenienti da N. (biglietti di ingresso a parchi di divertimenti); oltretutto la Corte veneta non si era poi confrontata con le deduzioni difensive proposte con memoria sull’insussistenza storica degli altri fatti; era pertanto configurabile in alternativa l’inammissibilità originaria dell’appello del pubblico ministero sui fatti diversi da quello B 3-3 ovvero la violazione da parte della Corte d’appello dell’art. 597, comma 1, cod. proc. pen.;

-2 medesimi vizi perché i Giudici d’appello avrebbero confuso l’atto d’ufficio con gli atti posti in essere in occasione dell’ufficio quali la redazione di ricorsi amministrativi nell’interesse di privati, privi di qualsiasi collegamento funzionale con l’attività posta in essere quale pubblico ufficiale; P. nella fattispecie avrebbe agito come consulente privato e in nessun modo la redazione del ricorso apparteneva alla sfera di competenza dell’ufficio di appartenenza;

-3. Vizi della motivazione sul ritenuto rapporto di sinallagmaticità tra redazione del ricorso e pagamento a mezzo biglietti di ingresso: l’assunto della Corte veneta non si sarebbe confrontato con la diversa argomentazione del Tribunale (p. 20 prima motivazione).

2.2 P. (avv. Massimo Leva):

-1. Violazione dell’art. 597, comma 1, cod. proc. pen. in relazione al capo B punto 3 sub 1 e 2, perché la Corte veneta avrebbe ritenuto impugnato l’intero capo B, giudicando fondato l’appello con riferimento a tutte e tre le sotto-fattispecie relative ai tre casi di ricorsi amministrativi; secondo il ricorrente, l’appello del pubblico ministero aveva invece toccato solo due punti: in diritto, la riconducibilità della redazione di ricorsi nell’interesse dei privati ad attività di ufficio; in concreto poi la sola vicenda del ricorso in favore di (…), unica per la quale il Tribunale aveva adombrato una possibile sinallagmaticità tra attività prestata e regalie: ed infatti l’appello della parte pubblica richiamava specificamente le sole pagine della prima sentenza che trattavano il punto, in definitiva ritenendo che in quel caso provata la sinallagmaticità la diversa valutazione in diritto avrebbe dovuto comportare la condanna in appello. Nulla invece era stato argomentato o richiamato con riferimento a tutte le altre diverse ipotesi (tipologie B-1, B-2 e B-4; B-3/1 e 3/2). Da qui la nullità della sentenza per le condanne aventi ad oggetto tutti gli episodi diversi dal ricorso in favore di (…);

-2. Vizi alternativi della motivazione relativamente al capo B 3/1 e B 3/2: secondo il ricorrente (che richiama ripetutamente parti delle prove acquisite nel dibattimento di primo grado) mancherebbe ogni motivazione specificamente rivolta alla ricostruzione di tali due ulteriori episodi, neppure oggetto di specifica ricostruzione dal primo Giudice, nonostante ciascuno di essi fosse suscettibile di autonoma decisione; la Corte distrettuale avrebbe poi travisato i pur richiamati passaggi della motivazione di primo grado afferenti all’esistenza di una remunerazione o accettazione di promessa (con riferimento ai biglietti di ingresso per il ricorrente del solo parco (omissis) ed in relazione alla futura possibilità di un’assunzione del figlio di P. presso l’Amia veronese), in definitiva invece esclusa dal primo Giudice con la sola possibile eccezione della vicenda (…);

-3. Erronea applicazione della legge penale in punto qualifica quale atto d’ufficio ai sensi dell’art. 319 cod. pen. degli scritti difensivi di cui al capo B-3; quanto in particolare al caso (…) il ricorrente, precisato in fatto che si trattava di memoria relativa a provvedimento di anticipazione dell’orario consentito di chiusura adottato da altro ufficio comunale, corretta in bozza da P. e senza alcuna sua attività di influenza sull’iter complessivo, deduce che mancherebbe alcun collegamento funzionale tra la partecipazione alla redazione di atto privato di ricorso/memoria e l’attività d’ufficio (quindi risultando impossibile alcuna strumentalizzazione, anche occasionale, della funzione/competenza propria e dell’ufficio nel suo complesso); anche sul punto della possibilità che possa essere sussunto nella nozione di atto d’ufficio un mero comportamento o un atto di diritto privato (specie quando vietati, come nella fattispecie vietava il regolamento comunale di polizia municipale) la Corte veneta avrebbe, con il pubblico ministero, travisato l’insegnamento di Sez. 6 sent. 38698 del 26.9.2006 e poi di Sez. 6 sent. 30762/2009 e Sez. 1 sent. 25242/2011, essendo sempre essenziale il presupposto del collegamento funzionale e dell’essere l’attività espressione dell’ufficio di appartenenza e quindi all’ufficio comunque riferibile;

-4. carenza e illogicità della motivazione in relazione alla sussistenza di nesso tra la dazione dei biglietti e la redazione del ricorso (…).

Considerato in diritto

Sono fondati i comuni motivi di ricorso relativi alla delimitazione dell’originaria impugnazione del pubblico ministero ed all’irrilevanza penale dell’unico fatto devoluto in concreto dalla parte pubblica al Giudice di secondo grado: il che assorbe gli altri motivi.

L’art. 581 cod. proc. pen. impone, a pena di inammissibilità (art. 591 cod.proc. pen.), l’indicazione specifica delle ragioni di diritto e degli elementi di fatto che sorreggono ogni richiesta.

Nel nostro caso, a fronte di un capo di imputazione che, nella sua faticosa formulazione, pareva addebitare agli imputati nella “porzione B/3” la predisposizione di tre atti afferenti impugnazioni di accertamenti effettuati dalla polizia municipale finalizzate all’annullamento di sanzioni amministrative (rispettivamente in favore di bar via (omissis) ) in cambio della ricezione di regalie in particolare consistite in biglietti per spettacoli, attrazioni varie e servizi a pagamento, il Tribunale aveva argomentato in fatto specificamente del solo episodio (…), in quanto solo per quello aveva giudicato ‘percepirsi una sorta di sinallagmaticità tra l’atto di P. e il donativo rappresentato dai biglietti del parco di divertimenti’, comunque giudicando assorbente la non configurabilità del necessario atto contrario alle ragioni di ufficio (p. 19-21 sent. Trib.). Il pubblico ministero impugnava con riferimento generico all’intero capo B, dapprima deducendo le ragioni della sussistenza di tale atto contrario ai doveri d’ufficio e poi argomentando in fatto del solo episodio di cui in concreto si era occupata la motivazione del Tribunale, sostenendo la prova della dazione dei biglietti in contestualità con la ricezione dell’atto e quindi della sinallagmaticità, con la conseguente sussistenza del reato di corruzione, il non rilevante valore della regalia non assumendo rilievo.

Risulta in sostanza fondata la critica comune dei due ricorsi sul punto che ciò che il pubblico ministero aveva argomentato specificamente nel proprio atto d’appello riguardava esclusivamente l’episodio (…), tra l’altro significativamente unico dei quali, quanto a sussistenza del fatto in relazione agli elementi costitutivi del delitto di corruzione, si era prima occupato il Tribunale.

La Corte d’appello, sul punto, ha giudicato sussistere la propria cognizione su tutto il capo B/3 con argomentazione sostanzialmente assertiva: il richiamo del pubblico ministero genericamente rivolto al capo B/3, infatti, non era sufficiente a devolvere la cognizione della Corte distrettuale anche agli altri due episodi, per l’assoluta mancanza di alcuna indicazione delle ragioni in fatto che sostenevano la richiesta, tanto più necessarie a fronte dell’approccio argomentativo del Tribunale, che sostanzialmente aveva escluso l’esistenza di una relazione sinallagmatica per i due episodi diversi dal (…).

È irrilevante l’inquadramento giuridico dell’errore in cui è incorsa la Corte veneta, entrambe le prospettazioni difensive (inammissibilità parziale dell’appello originario; violazione dell’art. 597, comma 1 cod. proc. pen.) conducendo alla medesima conclusione: la cognizione del Giudice d’appello era limitata alla sola vicenda (…).

Così delineato l’ambito di esame degli ulteriori motivi di ricorso, enunciati dai due imputati, risulta assorbente la doglianza in diritto (in definitiva i ricorrenti sostenendo la correttezza della conclusione sul punto adottata dal Tribunale).

 Orbene, i Giudici d’appello sembrano motivare la sussistenza di atti contrari ai doveri d’ufficio innanzitutto anche con riferimento a condotte per le quali poi però non hanno riconosciuto la responsabilità penale. Alla fine di pag. 13 ed all’inizio di pag. 14, infatti, la Corte veneta dopo aver ridescritto la qualità dei rapporti tra P. e N. , che il secondo sfruttava appieno per avvantaggiarsi nell’attività della propria agenzia, indica: le informazioni utili ai vari locali (a prescindere dalla contestualmente giudicata loro autonoma irrilevanza penale, con le assoluzioni ai capi A e C), la redazione di ricorsi e atti difensivi, gli inviti ai colleghi a non effettuare accertamenti nei confronti dei locali “amici”; e conclude che tali condotte costituiscono indubbiamente atti contrari ai doveri di ufficio. Ma, come già rilevato, il punto 3 del capo B, per il quale solo è intervenuta condanna in appello (dispositivo della sentenza e p. 13), deve ritenersi afferire alla sola redazione degli atti e, per quanto sopra motivato, limitatamente al caso (…). Sicché deve del tutto prescindersi dall’esame della condivisibilità o meno dell’apprezzamento di sussumibilità della comunicazione di notizie d’ufficio utili ai privati e della sollecitazione a colleghi ad agire diversamente da quanto previsto nella nozione di atti contrari ai doveri d’ufficio, perché tali condotte non sono state oggetto della condanna. Sicché, nuovamente, l’unico oggetto dell’esame devoluto a questa Corte è quello relativo alla redazione/correzione dell’atto di parte (…), unica condotta per la quale si deve porre il tema della sussumibilità nella nozione di atto contrario ai doveri d’ufficio.

3.1 Osserva in proposito la Corte che i dati in fatto che emergono dalla sentenza del Tribunale, dall’impugnazione del pubblico ministero, dalla sentenza d’appello e dai ricorsi sono due. Certamente P. , su sollecitazione di N. , ha redatto o rivisitato con correzioni (il che è irrilevante perché non incide sul senso del suo apporto) atti di parte nell’interesse di soggetto (il titolare del (…)) che era stato destinatario di provvedimento amministrativo per lui pregiudizievole, adottato da altra articolazione della stessa amministrazione comunale dopo accertamento in fatto della polizia municipale. Certamente quell’attività gli era espressamente inibita, perché l’art. 30 del regolamento speciale del corpo della polizia municipale vieta, tra l’altro, anche la condotta del ‘prestarsi alla stesura o presentazione di ricorsi od esposti da parte del pubblico’.

Un terzo dato che deve ritenersi accertato, perché non ne parlano le sentenze né gli atti di impugnazione delle varie parti processuali né può ritenersi scontato e fisiologico nella struttura di ogni amministrazione comunale, è che la messa a disposizione delle conoscenze tecniche utili ad impostare un atto di impugnazione, o anche a sollecitare un intervento dell’amministrazione comunale in autotutela, non rientrava tra le funzioni attribuite alla polizia municipale o ad altri uffici comunali, comunque al P. .

3.2 La Corte d’appello ha giudicato che l’intervento nella redazione definitiva di tale atto difensivo costituisse atto contrario ai doveri d’ufficio in ragione del divieto posto esplicitamente dal regolamento e della giurisprudenza riconducibile alle sentenze di questa Corte Sez.1 sent. 25242 del 16.05.2011, Baratto (in materia di rivelazione da parte degli infermieri ad impresari di pompe funebri di notizie d’ufficio relative al decesso di pazienti) e Sez. 6 sent. 30762 del 14.05.2009, Ottochian (relativa al pagamento anticipato, rispetto al fisiologico ordine cronologico, di fatture per forniture ospedaliere). Si tratta di due insegnamenti non pertinenti al nostro caso: il primo riguarda fattispecie di rivelazione di informazioni conosciute per ragioni di ufficio (al più pertinente le condotte di comunicazioni utili ai privati per le quali, come evidenziato, non è tuttavia intervenuta condanna); il secondo attiene ad attività materiale specificamente relativa ad una funzione espressamente attribuita all’interessato (il pagamento delle fatture per le forniture ricevute dall’azienda ospedaliera, quindi attività svolta e da svolgere nell’interesse funzionale dell’ente pubblico).

Il pubblico ministero nel suo atto d’appello aveva invece richiamato l’insegnamento di Sez. 6 sent. 38698 del 26.09.2006, Moschetti ed altri, così massimato: In tema di delitti contro la P.A., la nozione di ‘atto di ufficio’ comprende una vasta gamma di comportamenti umani, effettivamente o potenzialmente riconducibili all’incarico del pubblico ufficiale, e quindi non solo il compimento di atti di amministrazione attiva, la formulazione di richieste o di proposte, l’emissione di pareri, ma anche la tenuta di una condotta meramente materiale o il compimento di atti di diritto privato. Ma, come per il vero correttamente già osservato dal Tribunale (p. 21 e nota 6 sent. Trib.) e poi riproposto dai ricorsi, proprio tale sentenza attesta inequivocamente l’inconsistenza della tesi d’accusa.

Così infatti argomenta la sentenza 38698/2006 sul punto: ‘Al riguardo va premesso che nell’art. 319 c.p. l’espressione atto di ufficio non è sinonimo di atto amministrativo ma designa una attività ossia un comportamento del pubblico ufficiale posto in essere nello svolgimento del suo incarico e contrario ai doveri del pubblico ufficio ricoperto. Al di fuori di questa nozione penalistica di atto d’ufficio si collocano gli atti posti in essere solo in occasione dell’ufficio, cioè le attività che non sono riconducibili all’incarico del pubblico ufficiale, ma vengono svolte a margine o collateralmente o in concomitanza con le attività di ufficio. All’interno della nozione penalistica di atto di ufficio rientra invece una vasta gamma di condotte umane (effettivamente o potenzialmente) collegate all’incarico del pubblico ufficiale: il compimento di atti di amministrazione attiva, la formulazione di richieste o di proposte, l’emissione di pareri, ma anche la tenuta di una condotta meramente materiale o il compimento di atti di diritto privato. Una volta chiarito che il concetto di atto di ufficio designa, nel contesto delle norme incriminatici dei reati di corruzione, un comportamento, si deve riconoscere che è a tutti gli effetti atto di ufficio l’esercizio del potere discrezionale da parte del pubblico ufficiale che ne è istituzionalmente investito. Di più: l’esercizio del potere discrezionale è, almeno di regola, l’atto di ufficio più rilevante, impegnativo e significativo per il pubblico ufficiale perché richiede una meditata valutazione comparativa degli interessi ed una scelta, libera da impropri condizionamenti ed indebite influenze, tra le diverse soluzioni possibili per la realizzazione del pubblico interesse e delle specifiche finalità dell’ufficio. Risorsa preziosa per l’amministrazione, in particolare nelle moderne società complesse, il potere discrezionale non è però libero da canoni e limiti, ma, al contrario, è destinato ad essere esercitato in un quadro di regole che ne assicurano il corretto esercizio e ne indicano i naturali confini: l’imparzialità e la logica dell’azione e l’effettiva e concreta finalizzazione del potere alla realizzazione dello specifico interesse pubblico che l’ufficio ha il compito di curare. Ne consegue che, nel contesto delle norme incriminatici della corruzione, l’esercizio del potere discrezionale costituirà atto contrario ai doveri di ufficio nei casi in cui il pubblico ufficiale agisca violando consapevolmente le fondamentali regole di esercizio di tale potere. E vi sarà corruzione propria ex art. 319 c.p. quando per tale violazione il pubblico ufficiale accetti consapevolmente una retribuzione. In altri termini ai fini della qualificazione o meno dell’esercizio del potere discrezionale come atto… contrario ai doveri di ufficio e della sussistenza del delitto di corruzione propria non assume rilievo scriminante la circostanza che gli atti amministrativi concretamente posti in essere dal pubblico ufficiale abbiano superato il vaglio di legittimità del giudice amministrativo, giacché il superamento di tale vaglio è un risultato contingente e particolare, connesso alle concrete modalità di impostazione e di svolgimento del giudizio amministrativo quali ad es. l’adeguatezza o meno dei ricorsi, la tipologia dei vizi in esso dedotti etc. Neppure si può attribuire valore scriminante all’asserita effettiva rispondenza dell’atto all’interesse pubblico in quanto tale affermazione è un mero postulato, non verificabile dal giudice penale a causa dell’inidoneità, istituzionale e di fatto, del giudizio penale a funzionare come sede di un controllo di effettiva rispondenza dell’atto all’interesse pubblico. A fronte dell’esercizio di un potere discrezionale del pubblico ufficiale, gli estremi della corruzione propria ricorrono nelle ipotesi in cui il soggetto agente abbia accettato, dietro compenso, o di non esercitare la discrezionalità che gli è stata attribuita dall’ordinamento (come avviene nei casi di omissione o ritardo contemplati nella prima parte dell’art. 319 c.p.) o di usare tale discrezionalità in modo distorto, alterandone consapevolmente i fondamentali canoni di esercizio e ponendo perciò in essere una attività contraria ai suoi doveri di ufficio. In quest’ottica, alla fattispecie minore di corruzione per atto di ufficio resta riservata una sfera assai ampia. Essa ricomprende infatti tanto le ipotesi di percezione (o di accettazione della promessa) di una indebita retribuzione per il compimento di attività strettamente vincolate nei contenuti, nella forma e nei tempi che risultino rispondenti sotto tutti tali profili, ai canoni che regolano le attività del pubblico ufficiale quanto i casi in cui sia stato dimostrato (e ciò, come si è detto al paragrafo 4, non è avvenuto nel caso di specie) che, a fronte della retribuzione ricevuta o accettata in promessa, non sia stato posto in essere dal pubblico ufficiale alcun comportamento indirizzato alla consapevole e volontaria alterazione e torsione dei canoni di esercizio della discrezionalità”.

Risulta allora del tutto evidente che il presupposto per la sussunzione di una condotta (quale che sia, anche un atto di diritto privato) nella nozione penalistica di “atto d’ufficio” è che tale condotta sia posta in essere in un contesto funzionale nel quale tale condotta comunque si pone. Sicché non configura atto d’ufficio la condotta commessa ‘in occasione’ dell’ufficio e che, quindi, non concreta l’uso di poteri funzionali connessi alla qualifica soggettiva dell’agente (Sez. 6 sent. 38762 dell’8.3.2012).

3.3 Orbene, per quanto argomentato al punto 3.1, la redazione di ricorsi nell’interesse del privato cittadino (quale che fosse l’estensione dell’intervento: stesura originaria, correzione di testo da altri redatto) in nessun modo rientrava nelle competenze funzionali di P. o di altro soggetto dell’amministrazione comunale. La sua attività, pertanto, va ricondotta a quella posta in essere “in occasione dell’ufficio”, ma senza alcun collegamento funzionale con l’ufficio: quindi, non un “atto d’ufficio” nella nozione penalistica del termine.

La, indiscussa, previsione dell’art. 30 del regolamento speciale del corpo della polizia municipale veronese non ha rilievo: vero che vi è contenuto, come visto, l’espresso divieto di prestarsi alla stesura o presentazione di ricorsi od esposti da parte del pubblico, ma in mancanza di una competenza funzionale all’interno dell’amministrazione comunale per fornire quel servizio ai cittadini anche tale divieto assume rilevanza solo disciplinare ed amministrativa. Conclusione del resto confortata dalla considerazione delle altre condotte che la stessa norma vieta agli appartenenti del Settore: a) assentarsi dal servizio senza avvisare il superiore di turno; c) accettare denaro da terzi, anche se destinato al pagamento di tasse e diritti comunali, ammende od altro, ad eccezione dei casi espressamente previsti dalle disposizioni di legge e di regolamenti; d) interessarsi ed interferire durante il servizio in questioni estranee al servizio stesso; e) fumare in pubblico durante il servizio; f) fare uso dell’uniforme in orario non di servizio e fuori dal territorio comunale, salvo autorizzazione del Sindaco o dell’Assessore delegato al Settore.

Previsioni che confermano il carattere solo suggestivo dell’equazione: violazione del regolamento = atto contrario ai doveri d’ufficio.

Per le ragioni esposte si impone l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.