Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza 27 aprile 2015, n. 8533. L’ammissibilità dell’a.t.p.o. richiede che il giudice adito accerti sommariamente, nella verifica dei presupposti processuali.

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Cassazione 6

Suprema Corte di Cassazione

sezione lavoro

sentenza 27 aprile 2015, n. 8533

Svolgimento del processo

L’Istituto nazionale della previdenza sociale contestava con ricorso al Tribunale di Gela le risultanze dell’accertamento tecnico preventivo richiesto ex art. 445 bis c.p.c. da P.V.A. , che aveva accertato la sussistenza di un’invalidità del 100%. Con la sentenza del 12 marzo 2013 il Tribunale dichiarava inammissibile il ricorso per carenza di interesse, rilevando che il consulente d’ufficio non aveva riconosciuto la necessità dell’accompagnamento, che costituiva requisito per l’indennità richiesta con la previa domanda amministrativa e successivamente con la proposizione del ricorso per a.t.p..
Per la cassazione della sentenza l’Inps ha proposto ricorso, affidato a tre motivi; P.V.A. è rimasta intimata.

Motivi della decisione

1. Come primo motivo l’Inps deduce la violazione e falsa applicazione dell’articolo 112 c.p.c., sostenendo che la pronuncia del Tribunale non troverebbe corrispondenza nelle domande delle parti, poiché la signora P.V.A. aveva richiesto in sede di a.t.p. l’accertamento dei requisiti sia per la pensione di inabilità che per l’indennità di accompagnamento, entrambe oggetto della domanda presentata in sede amministrativa, sicché sussisteva l’interesse dell’Inps alla contestazione dell’accertamento che aveva riconosciuto l’invalidità del 100%.
2. Come secondo motivo per gli stessi motivi lamenta la violazione dell’art. 100 c.p.c. nella quale sarebbe incorso il Tribunale escludendo la sussistenza del suo interesse ad agire.
3. Come terzo motivo lamenta il vizio di motivazione nel quale sarebbe incorso il Tribunale laddove non ha valutato che oggetto della domanda era anche la sussistenza della totale inabilità per il riconoscimento della pensione.
4. I tre motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi, sono fondati.
Per il loro esame, è necessario premettere che l’art. 445 bis c.p.c., introdotto con il D.L. n. 98 del 2011, art. 38, convertito in L. n. Ili del 2011, prevede, per tutte le controversie in cui si intenda far valere diritti nelle controversie “in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla legge 12 giugno 1984, n. 222” che il ricorrente debba proporre al giudice istanza di accertamento tecnico per la verifica “preventiva” delle condizioni sanitarie che la legge ricollega alla prestazione richiesta. L’espletamento di questo accertamento tecnico preventivo è condizione di procedibilità della domanda diretta al riconoscimento delle prestazioni.
Si apre quindi un procedimento, obbligatorio, che segue le regole di cui all’art. 696 bis c.p.c. in quanto compatibili ed al D.L. n. 203 del 2005, art. 10, comma 6 bis convertito in L. n. 248 del 2005, inerenti l’accertamento peritale. Introdotto il procedimento, viene dato incarico ad un consulente medico, le cui conclusioni sono comunicate alle parti, con l’invito a dichiarare se intendono muovere contestazioni. A questo punto si aprono secondo le previsioni del quinto e sesto comma della disposizione, in via alternativa, i seguenti casi: in assenza di contestazione, il giudice omologa l’accertamento del requisito sanitario, emettendo un decreto “non impugnabile né modificabile”. In caso contrario, si apre un procedimento contenzioso presso lo stesso giudice innanzi al quale si è svolto l’a.t.p.o..
5. La soluzione della presente causa impone di esaminare in primo luogo la discussa questione dell’ambito della cognizione demandato al procedimento per a.t.p.o..
5.1. L’intervento attuato con l’introduzione dell’art. 445 bis c.p.c. ha avuto il dichiarato fine di realizzare una maggiore economicità dell’azione amministrativa, di deflazionare il contenzioso e di contenere la durata dei processi previdenziali nei termini di ragionevolezza sanciti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Il legislatore ha così ritenuto che l’elemento sanitario nella maggior parte dei casi assuma valore risolutivo delle controversie in questione, sicché l’anticipazione di tale aspetto può sortire un effetto acceleratorio e deflativo del contenzioso.
5.2. La novella ha coronato la riforma realizzata con il D.L. n. 78 del 2009, conv. con modificazioni in L. 102 del 2009, che ha accentrato nell’Inps la titolarità dell’accertamento del requisito sanitario per le provvidenze in materia di invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap e disabilità, ed ha modificato con l’art. 20 comma 5, il comma 6 dell’art. 10 del decreto legge 30 settembre 2005, numero 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 numero 248, eliminando l’obbligo di notifica degli atti introduttivi dei giudizi all’Avvocatura dello Stato e la qualifica di litisconsorte necessario del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Inoltre, con l’art. 20 comma 3, lo stesso D.L. del 2009 ha disposto che a decorrere dal 1 gennaio 2010, le domande volte ad ottenere i benefici nelle materie sopra indicate, complete della certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, sono presentate all’INPS, secondo modalità stabilite dall’ente medesimo. L’Istituto trasmette quindi, in tempo reale e in via telematica, le domande alle Aziende Sanitarie Locali per lo svolgimento della visita. L’accertamento dei richiesti requisiti socio-economici avviene poi nel momento che consegue all’eventuale esito positivo dell’accertamento sanitario. L’invio del verbale di invalidità civile, cecità o sordità, attiverà infatti la verifica amministrativa, dipendente dallo specifico beneficio richiesto.
5.3. Parallelamente, l’art. 445 bis c.p.c. ha individuato ipotesi di ricorso alla procedura per a.t.p.o. (oltre a quelle espressamente nominate previste dalla L. n. 222 del 1984) omogenee rispetto a quelle per le quali il procedimento di accertamento sanitario è ormai attribuito integralmente alla competenza dell’istituto previdenziale. Il richiamo all’art. 10 comma 6 – bis del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre (che è stato modificato dallo stesso D.L. 98/2001) conferma che l’Inps ne è parte necessaria.
5.4. Tali considerazioni, unitamente al rilievo che l’accertamento sanitario omologato con il decreto previsto dal comma 5 viene notificato agli enti competenti, che, compiute le necessaire verifiche, provvedono al pagamento della prestazione, avalla la soluzione già adottata da questa Corte nelle sentenze n. 6010,6084 e 6085 del 2014, secondo la quale il procedimento per a.t.p.o. ha il fine di accertare la sussistenza delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa che si intende far valere, accertamento che, a mente del comma 5, in caso di mancata contestazione diviene immodificabile, ed è opponibile agli enti competenti per il beneficio richiesto.
5.5. Occorre peraltro rilevare che costituisce principio condiviso e consolidato di questa Corte quello secondo il quale non sono proponibili azioni autonome di mero accertamento di fatti giuridicamente rilevanti che integrino solo elementi frazionari della fattispecie costitutiva di un diritto, che può costituire oggetto di accertamento giudiziale solo nella sua interezza (Sez. 6 – L, ord. n. 2051 del 27/01/2011, Sez. 6 – L, ord. n. 2051 del 2011, Sez. 3, n. 5074 del 05/03/2007, Sez. U, n. 27187 del 20/12/2006).
5.6. La premessa logica da cui muove tale conclusione – valorizzata dalle Sezioni Unite nella sentenza sopra richiamata – è che la tutela giurisdizionale è tutela di diritti (art. 24 Cost., art. 2907 c.c., artt. 99 e 278 c.p.c.). I fatti possono essere accertati dal Giudice solo come fondamento del diritto fatto valere in giudizio e non di per sé, per gli effetti possibili e futuri. Solo in casi eccezionali e predeterminati per legge possono essere accertati dei fatti separatamente dal diritto che l’interessato pretende di fondare su di essi (lo stato dei luoghi, per urgenti esigenze probatorie: art. 696 c.p.c.; la verità di un documento: art. 220 c.p.c., sulla verificazione di scrittura privata e art. 221 c.p.c., sulla querela di falso). Non sono ritenute quindi proponibili azioni autonome di mero accertamento di fatti pur giuridicamente rilevanti, ma che costituiscano elementi frazionistici della fattispecie costitutiva del diritto, la quale può costituire oggetto di accertamento giudiziale solo nella sua funzione genetica del diritto azionato, e cioè nella sua interezza.
5.7. In applicazione di tali principi, è stata esclusa, dopo l’entrata in vigore del D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che all’art. 130 ha trasferito ad un apposito fondo presso l’Inps la funzione di erogazione di pensioni, assegni e indennità spettanti agli invalidi civili, l’ammissibilità dell’azione di mero accertamento dello stato di invalidità civile (Cass. n. 1035 del 2015, Cass. n. 6731 del 2014).
5.8. Si impone quindi anche nell’esame della portata della novella del 2011 una soluzione che tenga conto della volontà deflativa ed acceleratoria perseguita dal legislatore, impedendo tuttavia che l’accertamento del requisito sanitario si ponga come fattore a sé stante, del tutto avulso dal diritto sostanziale che si intende realizzare, di cui non a caso fa esplicita menzione il primo comma dell’art. 445 bis, laddove individua la legittimazione attiva in capo a “chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti” e laddove ancora l’accertamento sanitario alla “pretesa fatta valere”.
5.9. Occorre quindi concludersi che con la novella del 2011 il legislatore, intervenendo anche sulla materia regolata dall’art. 147 disp. att. c.p.c., ha introdotto, limitatamente al procedimento per a.t.p.o., un accertamento giudiziale delle condizioni sanitarie, ma sempre strumentale e preordinato all’adozione del provvedimento di attribuzione di una prestazione previdenziale o assistenziale, che dev’essere indicata nel ricorso. Tale accertamento, qualora divenuto definitivo con il decreto di omologa, sarà poi vincolante anche nei confronti del soggetto competente per l’erogazione, che, ai sensi del comma 5 dell’art. 445 bis c.p.c., dovrà limitarsi all’accertamento dei requisiti giuridico-economici.
5.10. Non di meno l’ammissibilità dell’a.t.p. presuppone – come proiezione dell’interesse ad agire (art. 100 c.p.c.) – che l’accertamento medicolegale, pur sempre richiesto in vista di una prestazione previdenziale o assistenziale, risponda ad un concreto interesse del ricorrente, dovendo escludersi che esso possa essere totalmente avulso dalla sussistenza di qualsivoglia ulteriore presupposto richiesto dalla legge per il riconoscimento dei diritti corrispondenti allo stato di invalidità allegato dal ricorrente, con il rischio di una proliferazione incontrollata ed incontrollabile del contenzioso sanitario.
5.11. Deve quindi affermarsi che l’ammissibilità dell’a.t.p.o. richiede che il giudice adito accerti sommariamente, nella verifica dei presupposti processuali, oltre alla propria competenza, anche la ricorrenza di una delle ipotesi per le quali è previsto il ricorso alla procedura prevista dall’art. 445 bis c.p.c., nonché la presentazione della domanda amministrativa, l’eventuale presentazione del ricorso amministrativo, la tempestività del ricorso giudiziario; ed inoltre il profilo dell’interesse ad agire dovrà, dal giudice, essere valutato nella prospettiva dell’utilità dell’accertamento medico richiesto al fine di ottenere il riconoscimento del diritto soggettivo sostanziale di cui l’istante si afferma titolare; utilità che potrebbe difettare ove manifestamente manchino, con una valutazione prima facie, altri presupposti della prestazione previdenziale o assistenziale in vista della quale il ricorrente domanda l’a.t.p..
5.12. Solo qualora tale verifica abbia dato esito positivo e sussistano, sulla base della prospettazione effettuata dal ricorrente, i requisiti per darsi ingresso all’accertamento tecnico, il giudice potrà proseguire nella procedura descritta dalla disposizione, dovendo altrimenti dichiarare il ricorso inammissibile, con pronuncia priva di incidenza con efficacia di giudicato su situazioni soggettive di natura sostanziale (come ritenuto da Cass. n. 5338 del 2014), che non preclude l’ordinario giudizio di cognizione sul diritto vantato.
6. In assenza di contestazioni, viene poi emesso il decreto di omologa, che viene espressamente definito non impugnabile giacché il rimedio concesso a chi intenda precludere la ratifica delle conclusioni del CTU si colloca esclusivamente in un momento anteriore, ossia “prima” dell’omologa e nel termine fissato dal giudice per muovere contestazioni alla consulenza. In assenza di contestazioni, si chiude quindi definitivamente la fase dell’accertamento sanitario e le conclusioni del CTU sono ormai intangibili. Il che si spiega considerando che sarebbe evidentemente illogico attribuire un rimedio impugnatorio avverso l’omologa alla parte che, nel momento anteriore ad essa, quando le era consentito di farlo, non ha contestato la possibilità di ratificare le conclusioni del CTU su cui la medesima omologa si fonda.
6.1. Coerentemente con tale premessa, deve ritenersi che la dichiarazione di dissenso che la parte deve formulare al fine di evitare l’emissione del decreto di omologa (ai sensi dei commi 4 e 5) può avere ad oggetto sia le conclusioni cui è pervenuto il c.t.u., sia gli aspetti preliminari che sono stati oggetto della verifica giudiziale e ritenuti non preclusivi dell’ulteriore corso, relativi ai presupposti processuali ed alle condizioni dell’azione così come sopra delineati; in mancanza di contestazioni, l’accertamento sanitario ratificato con il decreto di omologa diviene definitivo e non è successivamente conteslabile, né il decreto è ricorribile per cassazione ex art. 111 della Costituzione.
6.2. Se invece una delle parti contesti (non solo le conclusioni del c.t.u., ma complessivamente) la possibilità del giudice di ratificare l’accertamento medico, si apre un procedimento secondo il rito ordinario, con onere della parte dissenziente di proporre al giudice, in un termine perentorio, un ricorso in cui, a pena di inammissibilità, deve specificare i motivi della contestazione.
6.3.1 dubbi di costituzionalità del sistema così delineato, con riferimento agli artt. artt. 3, 24, 38 e 111 della Costituzione, sono stati dichiarati infondati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 243 del 2014. Con riferimento in particolare alla previsione di un termine perentorio per l’instaurazione del giudizio di merito, che qui rileva, la Consulta ha rilevato che gli interventi diretti a comporre le contrapposte esigenze di concedere alla parte ulteriori strumenti di difesa e di assicurare al processo una ragionevole durata attraverso la previsione di termini perentori, richiedono apprezzamenti rimessi esclusivamente al legislatore (ordinanze n. 305 del 2001 e n. 855 del 1988). Ha aggiunto che “la prefissione di termini, con effetti di decadenza o di preclusione, è compatibile con l’art. 24 Cost., purché i termini stessi siano congrui e non tali da rendere eccessivamente difficile per gli interessati la tutela delle proprie ragioni (sentenza n. 106 del 1973 citata). La lesione del diritto alla tutela giurisdizionale si ha solo quando la irrazionale brevità del termine renda meramente apparente la possibilità del suo esercizio”.
6.4. I sospetti di compatibilità costituzionale sono stati superati dalla Consulta proprio muovendo dalla struttura del ricorso per a.t.p. come sopra delineata, osservando che “il termine perentorio di trenta giorni per il deposito del ricorso, ai sensi dell’art. 445-bis, sesto comma, cod. proc. civ., risulta congruo, anche considerando che decorre dal deposito in cancelleria della dichiarazione di dissenso della parte medesima. Esso non è tale da rendere eccessivamente difficile agli interessati la tutela delle proprie ragioni, tenendo, altresì, conto che già il ricorso, con il quale si propone l’istanza di accertamento tecnico preventivo, contiene tutti gli elementi propri di un ricorso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 125 cod. proc. civ., o, quanto meno, l’esposizione sommaria delle domande o eccezioni alle quali la prova è preordinata (art. 693 cod. proc. civ.) e, quindi, indica il diritto di cui il ricorrente si afferma titolare e alla cui realizzazione è finalizzata la detta istanza. Pertanto, il termine indicato contempera le esigenze di tutela del diritto di difesa con quelle di garantire una ragionevole durata del processo. Da ciò consegue anche la ragionevolezza della previsione in ordine alla necessaria specificazione nel detto termine, a pena di inammissibilità del ricorso, dei motivi della contestazione”.
7. Segue alla premessa ricostruzione che l’Inps aveva l’interesse a contestare le conclusioni del c.t.u., che accertavano la sussistenza delle condizioni per una delle due prestazioni cui era finalizzato il ricorso per a.t.p.o., ovvero la pensione di inabilità (p. 3 del ricorso).
7.1. Aveva altresì interesse a che il giudizio di merito non fosse dichiarato inammissibile: il mancato deposito del ricorso introduttivo del giudizio entro il termine di 30 giorni dalla dichiarazione di dissenso avverso le conclusioni del consulente tecnico, nonché la definizione del giudizio con sentenza di inammissibilità del ricorso, privano infatti di conseguenze le contestazioni mosse alle conclusioni del c.t.u. ai sensi del comma 4 e consentono alla controparte di ottenere dal giudice dell’a.t.p.o. il decreto di omologazione delle stesse.
8. Segue alle esposte considerazioni l’accoglimento del ricorso e la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Gela, nella persona di diverso Giudice monocratico, che dovrà provvedere anche sulle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Tribunale di Gela in persona di diverso giudice monocratico.