Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza 2 ottobre 2017, n. 22997. La norma che prevede reinquadramento e accesso alla dirigenza a seguito del passaggio ad altra PA

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1. Il Ministero dell’Ambiente, con i due motivi di ricorso, denuncia violazione e falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, articolo 1, commi 48 e 49, e Decreto del Presidente della Repubblica n. 108 del 2004, articolo 1, comma 1. Assume che erroneamente la Corte territoriale ha considerato applicabile la L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 48 alle procedure di mobilita’ dei segretari comunali e provinciali in corso di espletamento e il comma 49 alle procedure gia’ esaurite. Il dott. (OMISSIS), a seguito di procedimento di mobilita’ volontaria conclusosi nel 1999, era transitato alle dipendenze del Ministero dell’Ambiente con inquadramento nella ex 9 qualifica funzionale (Area C), per cui al momento dell’entrata in vigore della Legge Finanziaria 2005 non si trovava nelle condizioni di cui al comma 48 e di conseguenza allo stesso non poteva applicarsi il successivo comma 49.
Il problema oggetto della controversia concerne l’interpretazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, articolo 1, comma 49 (finanziaria 2005). Tale norma prevede che, in caso di mobilita’ dei segretari comunali o provinciali verso altre amministrazioni, qualora sussistano determinati requisiti, costoro devono essere inquadrati “nei ruoli unici delle amministrazioni in cui prestano servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”; in particolare, si tratta di stabilire se tale disposizione riguardi solo i processi di mobilita’ in corso o successivi alla data di entrata in vigore della legge oppure riguardi anche i processi di mobilita’ gia’ avvenuti, come ritenuto dai giudici del merito.
3. Le Sezioni Unite di questa Corte, cui la questione era stata rimessa con ordinanza interlocutoria, hanno deciso la stessa, dopo un’articolata ricostruzione della normativa che regola la fattispecie, con le sentenze nn. 784, 785 e 786 del 2016, enunciando il seguente principio di diritto: “In tema di passaggio dei segretari comunali e provinciali ad altra amministrazione pubblica, la L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 49, che disciplina la possibilita’ del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del processo di mobilita’, non si applica, alla luce di una interpretazione letterale, sistematica e teleologica della norma, ai segretari comunali o provinciali trasferiti per effetto di procedure di mobilita’ gia’ esaurite alla data di entrata in vigore della citata legge, che si riferisce ai soli processi di mobilita’ eventuali e futuri e non a quelli espletati in applicazione del c.c.n.l. di settore del 16 maggio 2001, dovendosi ritenere una diversa interpretazione lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza”.
Le Sezioni Unite, effettuando una approfondita ricostruzione del quadro normativo e contrattuale che ha regolato e regola le procedure di mobilita’ dei segretari comunali (disciplinate, inizialmente, dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997, articoli 18 e 19 e successivamente dall’articolo 32 del contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari comunali e provinciali 1998-2001, dalla L. 27 luglio 2004, n. 186 che abrogo’ il Decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997, articolo 18, dalla L. 30 dicembre 2004, n. 311, interpretata autenticamente dalla L. n. 246 del 2005) hanno ritenuto che la L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 49, – che disciplina la possibilita’ del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del passaggio ad altra P.A. – non si applica, alla luce di una interpretazione letterale, sistematica e teleologica della norma, ai segretari comunali o provinciali trasferiti per effetto di procedure di mobilita’ gia’ esaurite alla data di entrata in vigore della citata legge. La disposizione normativa si riferisce, invero, ai soli processi di mobilita’ eventuali e futuri, dovendosi ritenere che una diversa interpretazione sarebbe lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza.
Il suddetto circoscritto ambito di applicazione viene ricavato, dalle Sezioni Unite, non solo da elementi testuali della disposizione normativa (quali: l’incipit del comma 49, che rinvia ai processi di mobilita’ disciplinati dal comma 48; lo stesso comma 48, collegato al blocco delle assunzioni previsto dal comma 47, che detta una disciplina derogatoria rispetto al contratto collettivo di settore 1998-2001 e rivolta al futuro, in quanto delimitata dalle regole che le parti sociali, in sede di rinnovo del contratto collettivo, vorranno adottare; la previsione del limite del contingente di spesa contenuto nel comma 49) ma altresi’ da una interpretazione sistematica e teleologica della normativa del 2004, che si colloca nell’ambito di un graduale e costante processo di limitazione dell’accesso alla dirigenza delineato sia dal legislatore che dalle parti sociali. Invero, la regola dettata dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997 prevedeva – in caso di passaggio ad altra P.A. – l’attribuzione della qualifica di provenienza; il c.c.n.l. 1998-2001 dei segretari comunali e provinciali ha, da una parte, rivisto il sistema di classificazione e, dall’altra, consentito l’accesso alla dirigenza solamente alle qualifiche piu’ elevate; la legge n. 186 del 2004 ha uniformato la mobilita’ dei segretari comunali e provinciali alla disciplina generale sulla mobilita’ dettata dal Testo Unico sul pubblico impiego (Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 30); la L. n. 311 del 2004, interpretata autenticamente dalla L. n. 246 del 2005, ha apportato ulteriori modifiche in senso riduttivo, prevedendo che anche per i segretari comunali e provinciali delle qualifiche piu’ elevate l’accesso alla dirigenza non costituisse piu’ la regola. Interpretare, pertanto, la L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 49 in maniera cosi’ estensiva da imporre una generalizzazione dell’accesso alla dirigenza sulla base dei due requisiti ivi previsti (servizio di segretario svolto per almeno tre anni ed esercizio dell’opzione per la mobilita’ prevista dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997) sarebbe fortemente contraddittorio con l’evoluzione normativa e contrattuale riscontrata in materia di mobilita’ dei segretari comunali e provinciali. Ne’ puo’ correttamente invocarsi il principio di conservazione affermato dall’articolo 1367 c.c., criterio sussidiario e concernente l’interpretazione degli atti negoziali (e non normativi), anche a fronte della sussistenza di casi, seppur modesti, di procedure di mobilita’ in atto alla data dell’entrata in vigore della L. n. 311 del 2004.
4. Il Collegio intende dare continuita’ all’orientamento giurisprudenziale espresso nelle decisioni sopra richiamate, che hanno ribadito le conclusioni alle quali questa Sezione era gia’ pervenuta con le sentenze n. 165/2014, 1047/2014, 1324/2014, orientamento ripreso dalle recenti ordinanze nn. 16521, 12035, 12034, 12033 e 7620 del 2016.
5. Le argomentazioni sviluppate dalle Sezioni Unite resistono alle osservazioni critiche del controricorrente, che nella memoria depositata ex articolo 378 c.p.c., quanto all’esegesi della norma ha fatto leva sul tenore letterale della stessa, non decisivo per le ragioni evidenziate nel punto che precede.
Parimenti non puo’ essere invocato il processo in atto di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (Legge Delega 7 agosto 2015, n. 124, non seguita dal decreto delegato sulla dirigenza; emendamenti allo schema di decreto legislativo di modifica al Testo Unico n. 165 del 2001), che prevede una rilevante riorganizzazione dell’amministrazione statale centrale e periferica e, in particolare, interventi sia in materia di dirigenza pubblica sia sulla posizione dei segretari comunali e provinciali.
Il quadro normativo attualmente vigente non offre elementi che incidono sull’interpretazione seguita, trattandosi – alla luce dei principi di delega espressi – di modifica e rimodellazione di ampio respiro, che concerne tutti gli assetti del personale della P.A. (con eventuale delega a unificare, sopprimere ovvero istituire ruoli, gradi e qualifiche e rideterminare dotazioni organiche), secondo un criterio di semplificazione e di riconoscimento del merito e della professionalita’.
6. L’eccezione di illegittimita’ costituzionale della L. n. 311 del 2004, articolo 1, comma 49 in riferimento all’articolo 3 Cost. e’ manifestamente infondata, oltre che per le ragioni gia’ indicate dalle Sezioni Unite (cfr punti 60-64 sentenza n. 784, 59-62 sentenza n. 785, 60-64 sentenza n. 786), per il principio costantemente affermato dalla Corte Costituzionale secondo cui ” lo stesso naturale fluire del tempo e’ valido elemento diversificatore delle situazioni giuridiche” (cfr. fra le tante Corte Cost. nn. 61/2010, 170/2009, 94/2009, 341/2007) sicche’ non e’ ipotizzabile ingiustificata disparita’ di trattamento a fronte di una disciplina differenziata applicata alla stessa categoria di soggetti in momenti temporali diversi.
7. Ragioni analoghe portano ad escludere l’ipotizzato contrasto con il principio di non discriminazione sancito dall’articolo 14 della CEDU, giacche’, anche a voler prescindere a questione dell’applicabilita’ della norma nelle sole ipotesi in cui vengano in rilievo le altre norme sostanziali della Convenzione preposte a tutela dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali (fra le piu’ recenti Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, § 54; 7 febbraio 2013, Fabris contro Francia, § 47; 22 marzo 2012, Konstantin Markin contro Russia), la giurisprudenza della Corte e’ costante nell’affermare che una disparita’ di trattamento e’ discriminatoria solo qualora “manchi di una giustificazione oggettiva e ragionevole”, “quando non persegua un fine legittimo” ovvero non sussista “un rapporto di ragionevole proporzionalita’ tra i mezzi impiegati ed il fine perseguito” (Corte EDU 7 gennaio 2014, Cusan e Fazzo contro Italia, § 59; 25 ottobre 2005, Niedzwiecki contro Germania; 27 marzo 1998, Petrovic contro Austria, § 30; 1 febbraio 2000, Mazurek contro Francia, § 46 e 48).
Dette condizioni difettano nella fattispecie perche’ l’inquadramento del controricorrente e’ stato disposto nel rispetto della normativa all’epoca vigente, in relazione alla quale il diritto di opzione era stato esercitato, per cui nessuna compromissione dei diritti riconosciuti dalla Carta puo’ essere ravvisata, posto che il trattamento piu’ favorevole per gli appartenenti alla categoria, invocato quale termine di comparazione, e’ sopravvenuto in un momento in cui la procedura di mobilita’ si era conclusa, il che esclude ogni profilo discriminatorio della disciplina.
8. Non puo’ trovare accoglimento la richiesta di rinvio del procedimento in attesa di interventi legislativi, che parte resistente prospetta essere in corso, intesi a definire la posizione dei segretari comunali interessati dal contenzioso in esame, poiche’ le circostanze dedotte a sostegno della richiesta non fanno apparire certa ne’ imminente la risoluzione della questione.
Al riguardo giova pure ricordare che il principio della ragionevole durata del processo, che ha rilievo costituzionale (articolo 111 Cost., comma 2, seconda parte), impone al giudice, ai sensi degli articoli 175 e 127 c.p.c., di evitare attivita’ processuali non giustificate dalla struttura dialettica del processo e, in particolare, dal rispetto del principio del contraddittorio, da garanzie di difesa e dal diritto alla partecipazione al processo, in condizioni di parita’, dei soggetti nella cui sfera giuridica l’atto finale e’ destinato a esplicare i propri effetti (cfr. Cass. n. 3189 del 2012; conf. Cass. 20422 del 2012). Ne consegue che al giudice e’ impedito di adottare provvedimenti che, senza utilita’ per il diritto di difesa o per il rispetto del contraddittorio, ritardino inutilmente la definizione del giudizio, imponendogli un particolare rigore nel bilanciamento delle opposte ragioni, soprattutto nel giudizio di cassazione, aratterizzato da impulso d’ufficio (cfr. sent. n. 3189/12 cit.).
9. In accoglimento del ricorso, va cassata la sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’articolo 384 c.p.c., comma 2, la controversia deve essere decisa nel merito con il rigetto, in base al principio di diritto su enunciato, della domanda introduttiva del giudizio;
10. Le ragioni che hanno portato all’intervento delle Sezioni unite, giustificano la compensazione delle spese dell’intero processo.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito, rigetta l’originario ricorso. Compensa le spese dell’intero processo.