La massima
L’azione di indebito arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione differisce da quella ordinaria in quanto non è sufficiente il fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una prestazione vantaggiosa per l’ente pubblico, che deve essere provato dall’attore, ma è necessario che l’ente abbia riconosciuto l’utilità dell’opera o della prestazione in maniera esplicita, con atto formale, ovvero in modo implicito. Il riconoscimento implicito, a differenza di quello esplicito, che deve essere adottato dagli organi deliberativi dell’ente, può promanare anche dagli organi rappresentativi dell’ente pubblico.
Esso tuttavia presuppone pur sempre o atti formali degli organi deliberativi ovvero comportamenti, quali la consapevole utilizzazione della prestazione o dell’opera, posti in essere, senza il rispetto delle prescritte formalità, dagli organi rappresentativi, dai quali si possa desumere inequivocamente e con certezza un effettivo giudizio positivo circa il vantaggio o l’utilità dell’opera o della prestazione eseguita dal privato.
Ai fini del riconoscimento implicito sono invece ininfluenti la semplice conoscenza dell’esecuzione dell’opera o della prestazione, acquisita dalla pubblica amministrazione in un momento successivo, ovvero la consapevole tolleranza dell’altrui apporto vantaggioso, trattandosi di elementi non casualmente collegati ad un comportamento del sindaco idoneo a mettere a disposizione dell’ente la prestazione o l’opera e a manifestare con fatti concludenti e univoci il riconoscimento della loro utilità.
Suprema Corte di Cassazione
sezione III
sentenza del 26 marzo 2012, n. 4818
…omissis…
Motivi della decisione
1. Con il primo motivo si denunzia violazione del giudicato esterno, in relazione all’art. 360 cod. proc. civ., nn. 3 e 4, ed erronea individuazione della portata del giudicato ex art. 360 cod. proc. civ., n. 5, oltre che violazione degli artt.39 e 295 codice procedura civile.
Assume il ricorrente che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che non ricorreva l’ipotesi di litispendenza, non tenendo conto che al momento della proposizione del giudizio davanti al Giudice di pace il F. non aveva ancora notificato l’atto di rinunzia al giudizio pendente presso la Corte di appello.
Sostiene il ricorrente che la domanda avanzata dal F. era coperta dal giudicato esterno, formatosi la sentenza n. 25619/2003 del Tribunale di Roma, di rigetto della domanda proposta dal F. nei confronti dei concessionari del servizio e del Comune di Roma per spese per la custodia della stessa autovettura, sul rilievo che tale giudizio aveva avuto come oggetto sia la domanda contrattuale che la domanda extracontrattuale di indebito arricchimento, come risultava anche dall’atto di citazione e di appello.
2. Il motivo è infondato.
Con la citazione introduttiva del presente giudizio il F. ha contestualmente rinunziato all’impugnazione avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 25619/2003, pendente davanti alla Corte di Appello. Nel negare la ricorrenza della litispendenza fra i due giudizi, la Corte territoriale ha correttamente ritenuto che l’appellante F. aveva rinunciato alla causa pendente in appello.
La Corte di merito non è incorsa nella dedotta violazione di legge, in quanto la questione della litispendenza deve essere decisa con riguardo alla situazione processuale esistente al momento della decisione e non è contestato che al momento della decisione la rinunzia all’impugnazione era operante .Cass. 20 settembre 2004, n. 18854; Cass. 25 novembre 2004, n. 22252; Cass. 23 gennaio 2006, n. 1218. 3. La censura relativa alla preclusione del giudicato esterno formatosi sulla sentenza del Tribunale di Roma n. 25619/2003, che avrebbe riguardato le pretese avanzate dal F. nei confronti del Comune di Roma per la custodia dei veicoli sia a titolo contrattuale che a titolo di indebito arricchimento, non coglie nel segno.
La Corte di appello ha ritenuto che la statuizione della sentenza n. 25619/2003 non era idonea a spiegare l’efficacia preclusiva di giudicato esterno sul rilievo che l’accertamento in essa contenuto riguardava solo l’assenza di alcuna previsione, contrattuale o negoziale in genere, che attribuiva al F. il diritto alla corresponsione del corrispettivo per la rimozione o custodia dei veicoli sia nei confronti del Comune di Roma, che dei concessionari del servizio.
4. Dalla lettura della sentenza n. 25619/2003, ammissibile in quanto in relazione a tale documento, esibito nel giudizio di merito, sono stati rispettati i requisiti di cui all’art. 366 c.p.c., n. 6 (Cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 21560 del 18/10/2011), risulta che la decisione ha riguardato unicamente la domanda proposta dal F. per il pagamento degli oneri di custodia dei veicoli a titolo contrattuale nei confronti dei concessionari del servizio rimozione e del Comune di Roma.
La domanda è stata rigettata dal Tribunale sul rilievo “che nessuna clausola delle convenzioni o accordi agli atti prevede il diritto degli attori a vedersi corrispondere gli importi maturati a titolo di rimozione o custodia dei veicoli non ritirati dai proprietari”.
Il passo della sentenza, che secondo il ricorrente sarebbe decisivo ne senso di ritenere che la decisione avrebbe riguardato anche alla responsabilità extracontrattuale, in cui si afferma che “da un punto di vista extracontrattuale poi non appare sindacabile la condotta della P.A. e dei concessionari del servizio,trattandosi di attività ampiamente discrezionale in relazione alla modalità di svolgimento del servizio”, si riferisce al rigetto di una domanda relativa ai danni da mancata attivazione dei depositi autovetture da parte del Comune. E’ evidente che tale punto della decisione riguarda una domanda diversa da quella di indebito arricchimento per la custodia degli autoveicoli.
6. In ordine alla censura secondo cui con la citazione introduttiva del giudizio di primo grado sarebbe stata introdotta anche una domanda a titolo extracontrattuale la Corte di appello ha affermato che nella sentenza non risultava esaminata e valutata la domanda di ingiustificato arricchimento, che pertanto non poteva ritenersi proposta in quella sede, in assenza di prova da parte dell’eccipiente della fondatezza della eccezione.
7. Con il ricorso si ripropone la stessa eccezione,con una deduzione inammissibile in quanto non rispettosa della previsione di cui all’art. 366 cod. proc. civ., n. 6, sul rilievo che sia la citazione che l’atto di appello non sono riprodotti in ricorso in misura idonea a far apprezzare la fondatezza della denunzia ,e senza proporre specifica censura alla la statuizione della Corte di merito sul punto.
8. Con il secondo motivo si denunzia violazione degli artt. 2041 e 2042 c.c. e difetto di motivazione.
Sostiene il ricorrente l’azione di indebito arricchimento non era ammissibile, in mancanza dei requisiti della sussidiarietà e della utilitas per la pubblica amministrazione.
In relazione alla sussiderietà, il ricorrente ha ricordato l’indirizzo giurisprudenziale che nega la sussidiarietà non solo quando vi è un’azione tipica sperimentabile contro l’arricchito, ma anche quando vi è un’azione sperimentabile contro persone diverse che siano obbligate per legge o per contratto, sul rilevo che il F. aveva la possibilità di agire nei confronti di altro soggetto obbligato, quale il concessionario per conto del quale egli aveva espletato il servizio.
In relazione al riconoscimento dell’utilitas, il ricorrente denunzia l’erroneità della decisione nel punto in cui aveva ritenuto che l’affidamento in custodia del veicolo da parte della Polizia Municipale integrasse consapevole utilizzazione della prestazione richiesta.
9. Il motivo è parzialmente fondato nei termini che seguiranno.
La Corte di appello ha ritenuto sussistente il requisito della sussidiarietà, sul rilievo che l’azione nasceva da un rapporto di mero fatto, costituito al di fuori delle pattuizioni intercorse fra Comune, concessionari ed appaltatori, e che non si poteva affermare che il F. avrebbe potuto agire nei confronti dei concessionari del servizio, posto che l’affidamento dell’autovettura de qua era avvenuto da parte della Polizia Municipale.
10. Questa Corte rileva che secondo l’insegnamento di questo giudice di legittimità, il carattere sussidiario dell’azione di indebito arricchimento, sancito dall’art. 2042 c.c., comporta che detta azione non possa essere esperita non soltanto quando sussista un’altra azione tipica esperibile dal danneggiato nei confronti dell’arricchito, ma anche quando vi sia originariamente un’azione sperimentabile contro persone diverse dall’arricchito che siano obbligate per legge o per contratto (Cass. 27 giugno 1998 n. 6355 Cass. 15 luglio 2003 n. 11067).
Ma il requisito della sussidiarietà non è escluso dall’esperimento con esito negativo di altra azione tipica, qualora la relativa domanda sia stata respinta sotto il profilo della carenza ab origine dell’azione stessa (nel caso esaminato, ex contractu) per difetto del titolo posto a suo fondamento, e che l’azione di natura contrattuale esperita dal F. nei confronti dei concessionario era stata rigettata con sentenza n. 25619/2003 passata in giudicato sulla inesistenza del titolo.
11. In relazione al riconoscimento dell’utilitas da parte del Comune di Roma, il ricorrente denunzia l’erroneità della decisione nel punto in cui aveva ritenuto che l’affidamento in custodia del veicolo da parte della Polizia Municipale integrasse consapevole utilizzazione della prestazione richiesta.
12. La censura è fondata.
La giurisprudenza di legittimità ha affermato che l’azione di indebito arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione differisce da quella ordinaria in quanto non è sufficiente il fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una prestazione vantaggiosa per l’ente pubblico, che deve essere provato dall’attore, ma è necessario che l’ente abbia riconosciuto l’utilità dell’opera o della prestazione in maniera esplicita, con atto formale, ovvero in modo implicito. Il riconoscimento implicito, a differenza di quello esplicito, che deve essere adottato dagli organi deliberativi dell’ente, può promanare anche dagli organi rappresentativi dell’ente pubblico (ne caso del Comune, dal sindaco nella sua qualità di legale rappresentante del Comune L. 8 giugno 1990, n. 142, ex art. 36). Esso tuttavia presuppone pur sempre o atti formali degli organi deliberativi ovvero comportamenti, quali la consapevole utilizzazione della prestazione o dell’opera, posti in essere, senza il rispetto delle prescritte formalità, dagli organi rappresentativi, dai quali si possa desumere inequivocamente e con certezza un effettivo giudizio positivo circa il vantaggio o l’utilità dell’opera o della prestazione eseguita dal privato. Ai fini del riconoscimento implicito sono invece ininfluenti la semplice conoscenza dell’esecuzione dell’opera o della prestazione, acquisita dalla pubblica amministrazione in un momento successivo, ovvero la consapevole tolleranza dell’altrui apporto vantaggioso, trattandosi di elementi non casualmente collegati ad un comportamento del sindaco idoneo a mettere a disposizione dell’ente la prestazione o l’opera e a manifestare con fatti concludenti e univoci il riconoscimento della loro utilità (Cass. 27 giugno 2002, n. 9348). Sempre nello stesso senso, quanto alla necessità che vi sia una forma di utilizzazione della prestazione consapevolmente attuata dagli organi istituzionalmente rappresentativi della Pubblica Amministrazione, Cass. 26 luglio 1999, n. 8070, Cass. 30 gennaio 2008, n. 2312; Cass. 18 giugno 2008, n. 16595; Cass. 14 ottobre 2008, n. 25156 Cass. 4 marzo 2008, n. 5206. 13. I giudici del merito non si sono attenuti a detti principi di diritto nel ritenere che l’affidamento del veicolo in custodia da parte di appartenenti al Corpo della polizia Municipale costituisse riconoscimento implicito dell’utilitas effettuato soggetti dotati di poteri rappresentativi dell’Ente Locale.
Di fatti secondo la L. n. 65 del 1986, artt. 1 e 5, che disciplina le condizioni per l’istituzione del Corpo di polizia municipale, a questa sono affidate funzioni di polizia locale e, nei comuni in cui tale servizio è svolto da almeno sette addetti, anche funzioni di polizia giudiziaria, polizia stradale e di ausiliare di pubblica sicurezza. Dall’esame di tale normativa si rileva che gli addetti ai Corpo della polizia municipale non possono ritenersi organo rappresentativo dell’ente locale idoneo a manifestare la volontà del Comune ai fini dell’implicito riconoscimento dell’utilitas dell’opera o della prestazione ai sensi dell’art. 2041 c.c..
La sentenza va cassata sul punto e rinviata al Tribunale di Roma per l’accertamento dell’utilitas della prestazione per l’Ente locale alla luce dei suesposti principi.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione; cassa e rinvia al Tribunale di Roma, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.
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