Il termine di novanta giorni contenuto nel comma 10 dell’art. 12 del d.Lgs. 387/2003 perché le regioni adeguassero le rispettive discipline alle linee guida per il corretto insediamento degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili non può essere interpretato nel senso preclusivo ad ogni successiva determinazione regionale: la norma “fotografava” la condizione iniziale, all’indomani dell’entrata in vigore della suindicata normativa, ed aveva natura acceleratoria, al fine di evitare vuoti di tutela. Essa non può quindi essere intesa né nel senso che decorsi i novanta giorni indicati nella legge le regioni consumassero radicalmente il potere di provvedere; né nel senso che la disciplina da esse eventualmente dettata nei novanta giorni fosse immodificabile sine die.
Sentenza 6 novembre 2017, n. 5121
Data udienza 19 ottobre 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6880 del 2016, proposto dalla società Ma. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. Ga. Sc., Ma. Ch. Sc., Gi. Me., Gi. Me., con domicilio eletto presso lo studio Fr. Ga. Sc. in Roma, via (…);
contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Bu., con domicilio eletto presso lo studio. Delegazione Regione Puglia in Roma, via (…);
Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via (…), sono domiciliati;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la PUGLIA -Sede di BARI – SEZIONE III n. 487/2016, resa tra le parti, concernente approvazione piano paesaggistico territoriale – introduzione vincoli per l’insediamento di impianti di produzione energia da fonti rinnovabili
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Tr. su delega di Sc., Me., Bu.e l’Avvocato dello Stato D’E.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Sede di Bari – ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto dall’odierna parte appellata volto ad ottenere il parziale annullamento:
I) della deliberazione della Giunta regionale n. 176 del 16 febbraio 2015, pubblicata sul B.U.R.P. n. 40 del 23 marzo 2015, con la quale era stato definitivamente approvato il nuovo Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia (PPTR) e di tutti gli allegati di detta delibera, parte integrante e sostanziale della stessa;
II) del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) e di tutti gli elaborati di cui lo stesso è composto, non esclusi:
a) delle linee guida 4.4.1., parte prima Linee guida sulla progettazione e localizzazione di impianti di energia rinnovabile e parte seconda Componenti di paesaggio e impianti di energie rinnovabili;
b) delle norme tecniche di attuazione, le schede degli ambiti paesaggistici, l’allegato 1 del PPTR, il Manifesto dei produttori di paesaggio;
c) della relazione generale;
III) della deliberazione della Giunta Regionale 13 aprile 2007, n. 474, pubblicata sul B.U.R.P. n. 64 del 2 maggio 2007, recante: “Approvazione schema di intesa interistituzionale tra il Ministero per i Beni e le Attività culturali, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e la Regione Puglia per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico della Regione Puglia”;
IV) dell’Intesa interistituzionale, sottoscritta in data 15 novembre 2007, tra il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e la Regione Puglia;
V) della deliberazione della Giunta Regionale 13 novembre 2007, n 1842, pubblicata sul BURP n. 168 del 27 novembre 2007, recante “Piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia (PPTR) Approvazione del Documento programmatico” e relativo allegato;
VI) della deliberazione della Giunta Regionale 2 agosto 2013, n. 1435, pubblicata sul B.U.R.P. n. 108 del 6 agosto 2013, recante: ” Adozione del Piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia (PPTR) “;
VII) della deliberazione della Giunta Regionale 29 ottobre 2013, n. 2022, pubblicata sul B.U.R.P. n. 145 del 6 novembre 2013, recante: “Modifiche al Titolo VIII delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale della Puglia adottato il 2 agosto 2013 con D. G.R. n. 1435 – Modifica e correzione di errori materiali”;
VIII) dell’accordo di copianificazione, sottoscritto in data 16 gennaio 2015, tra il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e la Regione Puglia;
2. La parte odierna appellata aveva illustrato le ragioni sottese proposizione del ricorso di primo grado, facendo presente che:
a) essa operava da tempo nel settore della progettazione e realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in particolare da fonte eolica e fotovoltaica;
b) in tale qualità, aveva presentato alla Regione Puglia numerosi progetti aventi ad oggetto la realizzazione di impianti di tale natura (eolici e fotovoltaici);
c) la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 176 del 16 febbraio 2015, con la quale la Regione aveva approvato il piano paesaggistico territoriale (PPTR), era immediatamente lesiva dei propri interessi, in quanto aveva introdotto, nuovi vincoli che precludevano o, comunque, limitavano l’insediamento di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (FER).
2.1. La parte odierna appellante, nel merito, aveva articolatogli cinque macrocensure deducendo che gli atti impugnati erano illegittimi per violazione di legge ed eccesso di potere.
3. La Regione Puglia, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare si erano costituiti in giudizio chiedendo, nel merito la reiezione del ricorso in quanto infondato e, in via preliminare, la declaratoria di inammissibilità del medesimo per carenza d’interesse, in quanto:
a) non era stato specificato quale pregiudizio il PPTR avrebbe arrecato alla sfera dei suoi interessi, né erano state indicate e quindi, era impossibile, ai fini della tutela demolitoria, anche solo verificare le parti di esso illegittime;
b)a dimostrazione della sussistenza dell’interesse a ricorrere, erano state allegate istanze di autorizzazione all’insediamento di impianti eolici e fotovoltaici presentate in data anteriore all’adozione e approvazione del PPTR per le quali, ai fini della verifica di compatibilità paesaggistica, sarebbe stato applicabile il previgente PUTT/P;
c) i pareri negativi – non impugnati – già rilasciati dalla Regione su alcune delle istanze predette erano stati motivati dalla incompatibilità dell’intervento proposto con il PUTT/P, prima ancora che con il PPTR e dunque, parte originaria ricorrente nessuna utilità avrebbe potuto ritrarre dall’accertamento di illegittimità e annullamento del PPTR, perché i pareri negativi non ne sarebbero risultati coinvolti, neppure in via derivata, avendo comunque, fondamento anche nel rilevato contrasto dei progetti con il PUTT.
4. Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tar ha accolto in via pregiudiziale la eccezione di inammissibilità del ricorso (omettendo quindi di pronunciarsi sul merito della impugnazione) avendo premesso, sotto il profilo fattuale che:
a) la parte originaria ricorrente aveva ricondotto il proprio interesse all’annullamento degli atti impugnati alla presentazione di istanze di autorizzazione alla realizzazione sul territorio pugliese di impianti FER, ai pareri negativi sulla compatibilità ambientale resi dalla Regione su alcuni progetti di impianti FER per i quali erano in corso i relativi procedimenti e, infine, all’intenzione di presentarne altri;
b) la circolare regionale interpretativa per la prima applicazione del PPTR, disponeva che “Le norme di salvaguardia di cui all’art. 105 delle NTA del PPTR si applicano a tutti i procedimenti di rilascio delle Autorizzazioni Paesaggistiche e dei titoli abilitativi non ancora conclusi” ed inoltre che “il sopravvenuto vincolo paesaggistico è opponibile, e dunque impone la richiesta di autorizzazione paesaggistica:
a) per interventi edilizi che non siano stati ancora autorizzati nemmeno sotto il profilo edilizio;
b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto imputabile al soggetto autorizzato.
b) per interventi edilizi che siano già stati autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello paesaggistico in virtù di un precedente regime, e per i quali l’esecuzione non sia iniziata nei termini assegnati per fatto imputabile al soggetto autorizzato”;
c) contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, quindi, le istanze di autorizzazione alla realizzazione di impianti eolici restavano soggette – se non ancora definite sotto il profilo edilizio e paesaggistico – al regime di tutela introdotto dal PPTR, e non al PUTT, sebbene fossero relative al periodo 2007/2010 e il PPTR fosse ad esse successivo (era stato adottato soltanto il 2.8.2013 ed approvato il 16.2.2015).
4.1. Alla stregua di tale situazione di fatto, il T.a.r. ha evidenziato che in mancanza di allegazioni sull’esito di tali procedimenti si poteva presumere che, decorso il termine massimo di 180 giorni dalla presentazione di ciascuna delle predette istanze, entro il quale doveva concludersi, ex art. 12 del d.lg. n. 387/2003, il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, la Regione avrebbe potuto:
– aver adottato un provvedimento espresso, di assenso o di diniego;
– essere rimasta silente fino allo scadere di detto termine, (di natura perentoria, incompatibile con sospensioni o interruzioni: C.d.S. 5413/2012 Corte Costituzionale sentenze n. 364/2006, e n. 282/2009).
4.2. Nella suindicata situazione, erano quindi ipotizzabili varie eventualità, tutte contrarie alla sussistenza di un interesse concreto ed attuale in capo alla originaria parte ricorrente alla proposizione del ricorso, in quanto:
a) se il procedimento autorizzatorio si fosse concluso con il rilascio dell’autorizzazione, sarebbe stato carente l’interesse all’annullamento del PPTR perché, in tal caso, sarebbe stata ottenuta l’utilità sperata;
b) se invece, fosse sopravvenuto un diniego o il silenzio inadempimento (per inutile decorso del termine per provvedere) l’interesse sarebbe stato ravvisabile soltanto se la originaria ricorrente avesse impugnato rispettivamente il diniego o il silenzio, in quanto l’acquiescenza al diniego di autorizzazione o al silenzio formatosi sull’istanza, avrebbe estinto l’interesse a gravare il PPTR, quale presupposto rilevante nel relativo procedimento, essendo ormai precluso l’accesso all’utilità sostanziale per la quale il procedimento era stato avviato;
c) le istanze prodotte dalla originaria ricorrente dal 2007 al 2010 non superavano, quindi in nessun caso, l’eccezione di difetto di interesse sollevata dalla Regione, non risultando provato che i procedimenti con esse avviati fossero in corso e che, di conseguenza fossero ad essi applicabili i provvedimenti impugnati ovvero che avessero avuto esiti pregiudizievoli tempestivamente gravati.
4.3. La carenza di interesse al ricorso è stata affermata dal T.a.r. anche con riferimento ai pareri negativi espressi dal “Servizio Assetto del territorio” della Regione sulla compatibilità di taluni progetti di insediamento di impianti FER proposti dalla originaria ricorrente, in quanto il contestato PPTR non era l’unico parametro di riferimento in relazione al quale era stato espresso un giudizio negativo di compatibilità in tutti i pareri allegati dalla originaria ricorrente; al contrario, da essi risultava che i progetti sottoposti a verifica erano stato giudicati, rispettivamente, in contrasto con gli indirizzi di tutela o con le NTA del PUTT o interessavano aree classificate inidonee dal r.r. 24/2010 o, ancora, contrastavano con le NTA del PUG di Troia, uno dei comuni interessati all’insediamento degli impianti.
L’interesse a ricorrere non poteva pertanto, ritenersi dimostrato dal fatto che detti pareri erano motivati anche dalla incompatibilità dei progetti con il PPTR: al più tale circostanza avrebbe giovato a dimostrarne la concorrente ma non esclusiva, idoneità lesiva con la conseguenza che l’annullamento del PPTR non avrebbe comportato l’illegittimità derivata dei predetti pareri in quanto fondati, su altre, autonome motivazioni ex se sfavorevoli alla realizzazione degli impianti.
4.4. Quanto, infine, al terzo “versante” che nella prospettazione della originaria ricorrente avrebbe dimostrato l’attualità dell’interesse ad impugnare il PPTR e gli atti ad esso connessi (e cioè l’affermato proposito, di presentare altre istanze di autorizzazione alla realizzazione di impianti FER) il Tar ne ha affermato la ininfluenza, in quanto:
a) la (ipotetica) localizzazione degli stessi non era stata neppure individuata;
b) gli atti di pianificazione hanno di norma un contenuto generale ed a tale regola non si sottraeva il PPTR che, oltre a recepire vincoli puntuali eteroprodotti, dettava le norme d’uso del territorio regionale ai sensi dell’art. 135, comma 1, d.lg. 42/2004 e pertanto il soggetto che sosteneva di ricaverne un pregiudizio in via immediata avrebbe avuto l’onere, di indicare quale fosse e dove sarebbe stato localizzabile l’intervento che si assumeva essere interdetto dalle scelte di piano;
c) senonchè, detto onere non era stato assolto, di guisa che neppure tale versante, in quanto rimasto sul piano meramente assertivo, avrebbe potuto ritenersi dimostrativo di un differenziato ed attuale interesse ad impugnare gli atti.
4. La originaria parte ricorrente rimasta soccombente ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni profilo e riproponendo, nel merito, le tesi rappresentate al T.a.r. in primo grado e da questo non esaminate (ivi compresa quella volta a postulare l’asserita illegittimità ed incompatibilità della presupposta disciplina paesaggistica, di cui agli artt. 131,134,135, 143 del d.Lgs n. 42/2004 e di cui all’art. 10 della legge n. 137/2002 in relazione agli artt. 3, 41, 42, 76 e 97 della Costituzione ed all’art. 1 Prot. 1 della Cedu).
4.1. In particolare, ha in primo luogo ripercorso, anche cronologicamente, la sottesa vicenda (pag. 1-6 dell’atto di appello) ed ha fatto presente che:
a) era indubitabile il proprio interesse ad impugnare il nuovo Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia in quanto contenente vincoli alla realizzabilità degli impianti in estesi territori della Puglia (tra cui quasi tutta l’area della provincia di Foggia) e, pertanto, immediatamente lesivo della propria posizione (pagg. 7-27 dell’atto di appello) e pertanto la sentenza in rito del T.a.r. era errata ed anche intrinsecamente contraddittoria, oltre che collidente con le maggioritarie e consolidate affermazioni della giurisprudenza amministrativa;
b) nel merito (pagg. 27-56 dell’atto di appello) ha riproposto tutte le censure già prospettate in primo grado, e non esaminate dal T.a.r.;
c) ha richiesto che venisse disposta in via istruttoria una verificazione, al fine di accertare la estensione e la consistenza delle prescrizioni preclusive alla realizzazione degli impianti contenute negli avversati atti (pag. 57 dell’atto di appello);
d) ha infine ribadito la richiesta subordinata (già prospettata in primo grado con la memoria difensiva dell’8.2.2016) incentrata sull’asserita illegittimità ed incompatibilità della presupposta disciplina paesaggistica, di cui agli artt. 131,134,135, 143 del d.Lgs n. 42/2004 e di cui all’art. 10 della legge n. 137/2002 con gli artt. 3, 41, 42, 76 e 97 della Costituzione e con l’art. 1 Prot. 1 della Cedu.
5. In data 7.9.2016 il Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare si sono costituiti in giudizio depositando atto di stile ed in data 14.9.2017 hanno depositato la documentazione già prodotta nel corso del giudizio di primo grado.
6. In data 10.9.2016 la Regione Puglia ha depositato un controricorso chiedendo la reiezione dell’appello e deducendo che:
a) parte appellante non aveva documentato né chiarito la propria legittimazione: la mera intenzione di presentare progetti futuri, non meglio localizzati, era insufficiente a tale fine;
b) essa non aveva alcun interesse concreto ed attuale a censurare le prescrizioni del PPTR: i progetti presentati non erano assentibili in quanto collidenti, per più ragioni, con il Putt/P: il contrasto con le prescrizioni (anche) del PPTR integrava motivazione aggiuntiva non indispensabile per la reiezione.
6.1. Nella seconda parte del controricorso, la Regione Puglia ha sostenuto che comunque l’appello era infondato nel merito, deducendo che:
a) la dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 12 d.lg. 387/2003 e del d.m. del Ministro dello Sviluppo Economico del 10.9.2010 era stata genericamente affermata ed era insussistente ai sensi dell’art. 17 delle Linee Guida di cui al d.M predetto;
b) non rispondeva al vero che la Regione non aveva osservato i criteri a tal fine stabiliti dal d.M. 10.9.2010 (che vietavano l’interdizione di porzioni significative del territorio e la generica classificazione delle aree agricole come inidonee): ivi non era stabilita alcuna preclusione alla possibilità che la Regione individuasse aree del proprio territorio inadatte ad ospitare impianti del genere di quelli per cui è causa;
c) la tesi per cui sarebbe stato violato l’allegato 3 al d. M del 2010 era stata genericamente prospettata (tanto che non erano state neppure indicate le porzioni del PPTR che in tesi avevano inverato tale violazione);
d) non era stata violata alcuna prescrizione comunitaria: il Piano si era semplicemente limitato a raccomandare il ricorso a forme di compartecipazione tra promotori, enti pubblici, e cittadini, senza ciò imporre; né era rispondente al vero che la preclusione avrebbe riguardato la quasi totalità del territorio regionale;
e) la asserita violazione dell’art. 117 della Costituzione era stata soltanto apoditticamente affermata;
f) la asserita violazione dell’art. 6 l. 241/1990 inverata (in tesi) nella circostanza che il PPTR immotivatamente avrebbe vietato, anche su aree qualificate idonee dal r.r. 24/2010, l’insediamento di impianti eolici siccome visibili dalla aree incluse nell’elenco dei beni di interesse paesaggistico, muoveva dal fraintendimento che le Linee Guida allegate al PPTR costituissero disposizioni vincolanti e prescrittive alla stregua di quanto prevedevano le Nta del piano: tuttavia così non era, trattandosi di mere raccomandazioni.
6.Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2016 fissata per la delibazione della domanda di sospensione della esecutività dell’impugnata decisione la trattazione della controversia, sull’accordo di tutte le parti, è stata differita all’udienza di merito.
7. In data 6.9.2017 la Regione Puglia ha depositato documentazione relativa ai fatti di causa, riposante in nove Decreti Direttoriali di rilascio dell’Autorizzazione Unica per impianti di produzione da Fer in favore di numerose ditte richiedenti (per tre di esse l’istante era la ditta odierna appellante).
8. In data 18.9.2017 la Regione Puglia ha depositato una memoria, facendo presente che dalla documentazione da essa depositata emergeva che le paure paventate dall’appellante erano infondate, e che questa non aveva interesse né a proporre il ricorso di primo grado, né a coltivare l’appello: medio tempore, infatti, la Regione Puglia aveva rilasciato numerosi Decreti Direttoriali di rilascio dell’Autorizzazione Unica per impianti di produzione da Fer in favore di numerose ditte per impianti collocati sia nella provincia di Foggia che in altre province pugliesi: il ricorso, peraltro generico ed indeterminato dell’odierna appellante, era quindi sfornito di interesse; esso era anche infondato, in quanto gli impianti Fer, in quanto produttivi di rilevanti modifiche sul territorio, erano soggetti alla prescrizione di cui all’art. 143 lett. H del d.Lgs n. 42/2004, in relazione al disposto di cui all’art. 12 del d.Lgs n. 387/2013.
8. In data 28. 9.2017 la società odierna appellante ha depositato una memoria di replica, puntualizzando le proprie difese e deducendo che dalla documentazione depositata in giudizio dalla regione Puglia non poteva affatto evincersi che si versasse in una situazione di cessata materia del contendere, in quanto:
a) l’appellante aveva ricevuto positiva risposta dalla Regione Puglia per un numero di impianti assai inferiore a quelli per i quali aveva presentato la richiesta;
b) le altre pratiche erano bloccate, a cagione dei vincoli preclusivi imposti ne PTTR;
c) permaneva intatto l’interesse dell’appellante a coltivare l’impugnazione;
d) né il ricorso di primo grado, né l’appello erano generici, in quanto ivi si era fatto presente che il PTTR precludeva la realizzazione di impianti Fer in vastissime aree del territorio pugliese.
9.Alla odierna pubblica udienza del 19 ottobre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
[…segue pagina successiva]
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