Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 5 aprile 2017, n. 1577

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6213 del 2016, proposto da:

De. Im. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ad. Ro. C.F. (omissis), Pa. Ro. C.F. (omissis), An. Ro. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale (…);

contro

Mu. Gi., Mu. Vi., Ra. An., in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. De. C.F. (omissis), Al. Ma. C.F. (omissis), Ma. Ce. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via (…);

nei confronti di

Comune di (omissis) non costituito in giudizio;

Soprintendenza Per i Beni Ambientali Aas di Ss e Nu, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI, SEZIONE II, n. 286/2016, resa tra le parti, concernente concessione per l’esecuzione di opere di costruzione di un albergo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Mu. Gi. e di Mu. Vi. e di Ra. An. e di Soprintendenza per i Beni Ambientali Aas di Ss e Nu e di Ministero Per i Beni e Le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2017 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati A. Ro., G. De., avvocato dello Stato B. Fi.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Sardegna gli odierni appellati invocano l’annullamento della concessione per la esecuzione di opere n. 124/2005 emessa in favore della De. Im. s.r.l. in data 4 novembre 2005 e trasmessa ai ricorrenti con nota del 4 ottobre 2006, prot. 7348 ricevuta il successivo 12.10.2006 a seguito di istanza di accesso 25.8.2006 prot. 6372.

2. Il primo giudice, respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso e di inammissibilità del ricorso per nullità della notifica e per la mancata impugnazione del presupposto nulla osta paesaggistico, accoglieva la domanda proposta, ritenendo la concessione edilizia impugnata illegittima in quanto rilasciata in base a un’autorizzazione paesaggistica divenuta inefficace per il decorso del termine quinquennale prescritto dall’art. 16, ultimo comma, del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357.

3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello De. Im. a.r.l., lamentandone l’erroneità, in quanto l’autorizzazione comunale sarebbe autonoma e la sua efficacia non sarebbe immediata a prescindere dall’esercizio del controllo da parte della Soprintendenza, mentre non potrebbe sostenersi che il termine di cui all’art. 16, r.d. n. 1357/1940 non sia applicabile senza considerare il detto potere di annullamento. L’autonomia dei due procedimenti non comporterebbe l’immediata efficacia dell’atto autorizzatorio. Pertanto, poiché l’autorizzazione ambientale comunale interveniva in data 30 maggio 2000, mentre il provvedimento di nulla osta era rilasciato il 18 aprile 2011, la concessione edilizia emessa il 4 novembre 2005 sarebbe tempestiva.

4. Costituitisi in giudizio gli originari ricorrenti eccepiscono il difetto di interesse all’appello per essere scaduto il termine di validità della concessione edilizia in data 3 novembre 2008, non risultando le opere oggetto del titolo edilizio mai completate. Nel merito gli appellati invocano la conferma della sentenza impugnata ed in subordine ripropongono il secondo motivo del ricorso di primo grado, non esaminato dal TAR.

5. Nelle successive difese l’appellante sostiene la permanenza del proprio interesse per la decisione, atteso che una pronuncia ora per allora comporterebbe il diritto alla proroga e comunque la legittima aspettativa al rinnovo dei titoli autorizzatori. Inoltre, insistono nelle proprie conclusioni, argomentando, altresì, sull’infondatezza del motivo riproposto dagli appellati.

6. L’appello è infondato e non può essere accolto. In ragione di ciò può prescindersi dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse spiegata dagli odierni appellati.

7. La disciplina alla quale fare riferimento per la soluzione dell’odierna controversia è quella contenuta nell’art. 16, R.D. n. 1357/1940, agli artt. 151 e 161, d.lgs. 490/1999, nonché nella legge della regione Sardegna, 12 agosto 1998, n. 28. In particolare, quest’ultima rileva solo in quanto ha disposto la delega a favore dei Comuni del potere di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. A sua volta l’art. 151 d.lgs. 490/1999, stabilisce che l’autorizzazione rilasciata dalla Regione, rectius dal Comune, deve essere comunicata alla Soprintendenza, che può in ogni caso annullare, con provvedimento motivato, l’autorizzazione. Infine, il citato art. 161 prescrive che: “Con decreto del Presidente della Repubblica, adottato a norma dell’articolo 17, comma 1 della legge 23 agosto 1988, n. 400 è emanato il regolamento per l’attuazione delle disposizioni di questo Titolo.

Fino all’emanazione del regolamento previsto al comma 1 restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni del regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357”. Nella fattispecie rileva, quindi, l’art. 16 del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, secondo il quale l’autorizzazione paesaggistica “vale per un periodo di cinque anni, trascorso il quale, l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione”.

Pertanto, deve rilevarsi che il nulla osta paesistico, quale previsto dall’art. 7 della legge n. 1497 del 1939 (trasfuso prima nell’art. 151 del d.lgs. n. 490 del 1999 ed ora nell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 – Codice dei beni culturali), inizialmente spettante allo Stato, è stato dapprima delegato e successivamente trasferito alle Regioni (Cons. St., Sez. VI, 09-10-2014, n. 5020). Il procedimento che si svolge dinanzi alla Soprintendenza ha natura di procedimento di riesame di legittimità (Cons. Stato Sez. VI Sent., 25-11-2008, n. 5771; Cons. Stato Sez. VI Sent., 03-03-2007, n. 1019). Ed, infatti, quest”ultima non può svolgere una valutazione di merito dell’intervento edilizio in questione, già ampiamente valutato (e poi approvato) dall’ufficio tecnico dell’ente locale, e ciò perché tale riesame implicherebbe un’attività di amministrazione attiva che porterebbe ad escludere il potere dell’ente titolare della delega, in contrasto con il D.P.R n. 616/1977 (di cui ora all’art. 151 del T.U. n. 490/1999). Non si è, quindi, dinanzi ad un unico procedimento complesso, tanto che l’autorizzazione paesaggistica è priva di efficacia sino all’esercizio del potere della Soprintendenza. Si tratta, invece, di due distinti procedimenti, che hanno diversa natura giuridica ed infatti, l’amministrazione dei beni culturali è obbligata a comunicare al destinatario dell’autorizzazione l’avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesistica ex art. 82 del D.P.R. n. 616/1977 (oggi art. 151 del D.Lgs. n. 490/1999), allo scopo di consentire a quest’ultimo di avvalersi concretamente degli strumenti di partecipazione e di accesso previsti dalla legge n. 241/1990. Infatti, si tratta di una fase procedimentale di secondo grado e di competenza di un organo diverso rispetto a quello che ha rilasciato l’autorizzazione (Cons. Stato Sez. VI, 06-07-2006, n. 7138).

Tanto premesso per giurisprudenza costante di questo Consiglio (Cons. Stato Sez. VI, 31-01-2007, n. 371) oltre che della Cassazione (Cass. pen. Sez. III Sent., 28-06-2007, n. 32200; Cass. pen. Sez. III, 16-06-2005, n. 29495), dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi il termine di validità quinquennale dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 16 R.D. 3 giugno 1940, n. 1357 (Regolamento per l’applicazione della L. 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali), tuttora applicabile in base al disposto dell’art. 158 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, decorre dalla data di rilascio dell’autorizzazione medesima. Ai sensi dell’art. 16 r.d. 3 giugno 1940 n. 1357, la cessazione di efficacia del nullaosta previsto dall’art. 7 l. 29 giugno 1939 n. 1497 in tema di esecuzione dei lavori edilizi nelle zone sottoposte a vincolo paesistico si produce automaticamente per il solo fatto obiettivo del decorso del quinquennio senza realizzazione dell’opera, in quanto la “ratio” della disposizione è di consentire all’amministrazione di compiere nuovi accertamenti e valutazioni, una volta che sia decorso tale periodo, al fine di stabilire se l’opera risulti incompatibile con gli interessi pubblici in tema di bellezze naturali che si intendono salvaguardare; pertanto, l’effetto preclusivo di cui all’art. 16 cit. si realizza in ogni caso di mancata esecuzione dei progettati lavori, quale che sia l’atto conclusivo del procedimento al quale il nullaosta stesso afferisce (Cons. Stato Sez. VI, 08-07-1998, n. 1033).

La “ratio” della disposizione, infatti, è di consentire all’amministrazione di compiere nuovi accertamenti e valutazioni, una volta che sia decorso tale periodo, al fine di stabilire se l’opera risulti incompatibile con gli interessi pubblici in tema di bellezze naturali che si intendono salvaguardare; pertanto, l’effetto preclusivo di cui all’art. 16 cit. si realizza in ogni caso di mancata esecuzione dei progettati lavori (Cons. Stato Sez. VI, 08-07-1998, n. 1033).

7.1. Da ciò deriva che la diversa interpretazione offerta dall’appellante nel gravame in esame della sopra indicata disciplina non può essere condivisa e che, come correttamente affermato dal primo giudice, il termine di efficacia dell’autorizzazione paesaggistica comunale deve essere fatto decorrere dal 30 maggio 2000 (data della sua emissione); e non dal 18 aprile 2001 (data dell’esito negativo del controllo della Soprintendenza), poiché il primo è un provvedimento autonomo che spiega effetti immediati a far tempo dalla sua adozione. Pertanto, la concessione edilizia risulta rilasciata a favore dell’appellante il 4 novembre 2005 oltre il termine di efficacia quinquennale del nulla osta paesistico, in violazione dell’art. 16 del r.d. n. 1357/1940 cit..

8. L’appello, quindi, si rivela infondato e deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Devono, invece essere compensate tra l’appellante ed il Ministero per i beni e le attività culturali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna De. Im. S.r.l. al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge in favore di Mu. Gi., Mu. Vi., Ra. An..

Compensa le spese tra De. Im. S.r.l. ed il Ministero per i Beni e le Attività Culturali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore

Carlo Schilardi – Consigliere

Giuseppe Castiglia –