Con l’ordinanza n. 113 del 2 gennaio 2026, la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite Civili, ha sancito un principio fondamentale in tema di rapporti tra giurisdizioni, confermando l’insindacabilità delle scelte del Consiglio di Stato in merito alla proposizione di questioni di legittimità costituzionale.
Il caso traeva origine dal ricorso per cassazione proposto avverso una decisione del Consiglio di Stato, con la quale si censurava il concreto esercizio del potere di quest’ultimo di sollevare questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale. In particolare, i ricorrenti lamentavano un vizio di eccesso di potere giurisdizionale, ritenendo che il Consiglio di Stato avesse esercitato tale potere in modo improprio o, al contrario, non lo avesse esercitato affatto pur ricorrendone i presupposti.
La Corte di Cassazione, richiamando gli articoli 111, comma 8, della Costituzione e 362, comma 1, del codice di procedura civile, ha ribadito i confini del proprio sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato. Tale sindacato è limitato esclusivamente ai motivi attinenti alla giurisdizione, ovvero alla verifica che il giudice amministrativo non abbia travalicato i limiti esterni della propria competenza.
In quest’ottica, la Suprema Corte ha chiarito che il potere di sollevare questione di legittimità costituzionale rientra pienamente nell’alveo dell’esercizio della funzione giurisdizionale propria del Consiglio di Stato. La scelta di rimettere o meno una norma al vaglio della Consulta attiene al merito della decisione e alla valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione nel caso concreto. Di conseguenza, tale valutazione è sottratta al controllo di legittimità della Corte di Cassazione.
Secondo la Cassazione, l’esercizio di tale potere non può mai configurare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale, in quanto non si tratta di una questione di “giurisdizione” in senso stretto, bensì di una scelta endoprocessuale rimessa alla discrezionalità del giudice investito della causa. Ammettere un sindacato su questo punto equivarrebbe a consentire alla Cassazione di sovrapporsi indebitamente al Consiglio di Stato nel giudizio di merito, violando il principio di riparto delle giurisdizioni.
In conclusione, l’ordinanza n. 113/2026 della Corte di Cassazione ribadisce che il Consiglio di Stato è l’unico giudice competente a valutare la necessità di sollevare una questione di legittimità costituzionale nell’ambito dei giudizi di sua competenza. Le sue scelte in materia sono insindacabili dinanzi alla Cassazione, poiché non integrano un vizio di giurisdizione ai sensi della Costituzione e della legge.
Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|2 gennaio 2026| n. 113.
Cassazione: insindacabile scelta Consiglio Stato su Consulta
Massima: È inammissibile il ricorso per cassazione avverso una decisione del Consiglio di Stato con cui si censuri il concreto esercizio del potere di sollevare questione di legittimità costituzionale, non potendo l’esercizio di tale potere integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalla Corte di cassazione alla stregua degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362, comma 1, c.p.c.
Ordinanza|2 gennaio 2026| n. 113. Cassazione: insindacabile scelta Consiglio Stato su Consulta
Integrale
Tag/parola chiave: Impugnazioni civili – Ricorso per Cassazione – Giurisdizioni speciali – Consiglio di stato – Decisione -Sindacato incidentale di costituzionalità – Esercizio – Ricorso ex art. 362 c.p.c. – Ammissibilità – Esclusione.
Impugnazioni civili – Ricorso per Cassazione – Giurisdizioni speciali – Consiglio di stato – Decisione -Sindacato incidentale di costituzionalità – Esercizio – Ricorso ex art. 362 c.p.c. – Ammissibilità – Esclusione.
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILE
Composta da:
Dott. MANNA Antonio – Presidente
Dott. DE STEFANO Franco – Presidente di Sezione
Dott. MANCINO Rossana – Consigliere
Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere
Dott. ABETE Luigi – Consigliere
Dott. IANNELLO Emilio – Consigliere
Dott. FUOCHI TINARELLI Giuseppe – Consigliere
Dott. SCARPA Antonio – Consigliere
Dott. VELLA Paola – Consigliere Rel.
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 14438/2024 R.G. proposto da:
ISTITUTO SA.CH. Srl, rappresentato e difeso dall’avvocato VI.DI.
Ricorrente
contro
AZIENDA SANITARIA LOCALE – ASL LE., rappresentato e difeso dall’avvocato PI.PI.
Controricorrente
contro
REGIONE PUGLIA, rappresentato e difeso dall’avvocato Pa.Sc. unitamente all’avvocato IS.FO.
Controricorrente
contro
AZIENDA SANITARIA LOCALE – ASL BRINDISI, rappresentato e difeso dall’avvocato BA.CA. unitamente all’avvocato GA.GA.
Controricorrente
contro
ST.DI. Srl, rappresentato e difeso dall’avvocato GI.PE.
Controricorrente
contro
ASSOCIAZIONE NAZIONALE DI DIAGNOSTICA PER IMMAGINI PER L’AREA RADIOLOGICA – AN., STUDIO RADIOLOGICO DR. Os., STUDIO RADIOLOGICO DI La. Srl, STUDIO DI DIAGNOSTICA PER IMMAGINI Me. Srl, STUDIO RADIOLOGICO CI.DI. Srl, CENTRO DI RADIODIAGNOSTICA ED ECOGRAFIA Ma. Srl, CENTRO SANITARIO PO. Srl, Is. Srl, rappresentati e difesi dall’avvocato FR.NA.
Controricorrenti
contro
MINISTERO DELLA SALUTE, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO
Controricorrente
nonché contro
RA.SU. Snc DI Gh. MG E C, STUDIO RADIOLOGICO ASSOCIATO Ca. DOTT.
Intimati
avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 10663/2023 depositata il 11/12/2023;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere PAOLA VELLA.
Cassazione: insindacabile scelta Consiglio Stato su Consulta
FATTI DI CAUSA
1. – Nel 2018 l’Istituto SA.CH. Srl (di seguito ISC), titolare di strutture specialistiche accreditate e convenzionate con le AA.SS.LL. di LE. e Brindisi per attività di diagnostica strumentale con RMN “grandi macchine”, ha adito il T.A.R. Puglia-sede di Bari chiedendo: i) la nullità, per violazione ed elusione di giudicato, ex art. 21-septies, L. n. 241/90, e/o l’annullamento, per violazione del D.Lgs. n. 502/92, della DGR Puglia n. 321 del 31.03.2018 (“Linee guida al regime autorizzativo delle apparecchiature RMN con valori di campo statico di induzione magnetica non superiore a 0,5 Tesla. Criteri interpretativi ed applicativi”) e di ogni atto presupposto e/o consequenziale; ii) l’accertamento delle condizioni ex lege per l’acquisto ed erogazione di prestazioni di RMN con macchine a basso campo (potenza non superiore a 0,5 Tesla) – cd. “dedicate”, “open”, “segmentarie” o “di nuova generazione” – sui distretti corporei del rachide cervicale e lombare, con e senza oneri a carico del SSR; iii) la condanna della Regione Puglia al risarcimento del danno subito e subendo.
In sostanza, oggetto di contestazione era la DGR n. 321/2018 -asseritamente adottata per dar seguito alla sentenza n. 3140 del 2017, con cui il Consiglio di Stato, a fronte di RMN “grandi macchine” con valore di campo statico di induzione magnetica superiore a 0,5 Tesla (applicabili a tutto il corpo e soggette ad autorizzazione regionale) e RMN “settoriali” con valore di campo statico di induzione magnetica uguale o inferiore a 0,5 Tesla (applicabili solo agli arti e non soggette ad autorizzazione regionale), aveva ritenuto che le RMN “open”, aventi anch’esse valore di campo statico di induzione magnetica uguale o inferiore a 0,5 Tesla, se non “previamente autorizzate dalla Regione anche ad effettuare prestazioni sull’apparato muscolo-scheletrico, non possono allo stato della normativa vigente eseguire esami sulla colonna con oneri a carico del Servizio Sanitario Nazionale, nemmeno sui limitati tratti cervicale e lombare” – in quanto non conforme al quadro normativo, nazionale e regionale in tema di autorizzazione e/o accreditamento delle strutture sanitarie, per aver consentito, nelle more della rideterminazione del fabbisogno specifico per il rilascio del titolo di autorizzazione o di accreditamento, la prosecuzione dell’erogazione di prestazioni radiodiagnostiche con macchine “a basso campo” (RMN “open di nuova generazione”), che da anni venivano erogate anche su distretti corporei diversi dagli arti, quali il rachide cervicale e lombare, per conto e a carico del Servizio Sanitario Regionale, stabilendo che “in fase di prima applicazione” il fabbisogno dovesse ritenersi corrispondente al numero di RMN già installate e in uso presso strutture autorizzate o accreditate per l’attività di diagnostica per immagini senza utilizzo di grandi macchine (come poi ribadito nell’art. 49, comma 3, L.R. 52/2019), in attesa di un atto ricognitivo dell’esistente, poi effettuato con D.D. n. 131/2019, che ha incluso nell’elenco A) le macchine RMN a basso campo accreditabili, perché installate alla data stabilita presso strutture accreditate per la radiologia tradizionale, e l’elenco B), relativo alle RMN autorizzabili in regime privatistico (senza oneri per il SSR), demandando ancora a successivi atti regionali l’effettivo rilascio dei titoli necessari.
1.1. – Nel corso del giudizio di primo grado la Regione ha segnalato che il Ministero della Salute, colmando un vuoto normativo legato al mancato aggiornamento del D.P.R. n. 542/1994 all’evoluzione tecnologica, ha adottato il DM 14 gennaio 2021 (“Determinazioni degli standard di sicurezza e impiego per le apparecchiature di risonanza magnetica e individuazione di altre tipologie di apparecchiature a risonanza magnetica settoriali, non soggette ad autorizzazione”) che, nell’ambito dell’attività specialistica di diagnostica per immagini, ha previsto due tipi di apparecchiature: A) quelle soggette ad autorizzazione all’esercizio; B) quelle soggette a semplice comunicazione di avvenuta installazione (CAI), così consentendo l’installazione delle apparecchiature a risonanza magnetica settoriali di nuova generazione senza necessità di autorizzazione e di valutazione del fabbisogno regionale.
1.2. – Il T.A.R. ha respinto il ricorso, ritenendo legittimi i provvedimenti impugnati perché non comportanti la diretta autorizzazione o l’accreditamento massivo delle strutture ivi elencate, ma richiedenti espressamente “l’adozione di ulteriori specifici provvedimenti autorizzativi e di accreditamento (…) nel rispetto della legge regionale n. 9 del 2017”.
1.3. – Nelle more del giudizio di appello, promosso da ISC, la Regione Puglia ha dato attuazione al DM 14 gennaio 2021 con il RR n. 9/2022 (“Fabbisogno prestazioni per il rilascio della verifica di compatibilità e per il rilascio dell’accreditamento istituzionale per strutture che erogano prestazioni di specialistica in regime ambulatoriale TC e RMN. Abrogazione dell’art. 1, comma 1, C, lett. c) del R.R. n. 3/2006”), il cui art. 2 (“Classificazione delle RMN”) ha stabilito che: “1. L’apparecchiatura di Risonanza Magnetica (RMN) è classificata settoriale ai sensi del Decreto del Ministero della Salute del 14 gennaio 2021, quindi installabile senza preventiva autorizzazione, in presenza di entrambe le condizioni di seguita indicate: a) campo magnetico non superiore a 0,5 tesla; b) magnete non superconduttore. Le RMN settoriali sono autorizzate ad eseguire esami diagnostici per lo studio delle grandi e piccole articolazioni degli arti (spalla, gomito, polso, mano, anca, ginocchio, caviglia e piede) e per i segmenti relativi al rachide cervicale, al rachide dorsale e al rachide lombare nell’ambito dello studio della biomeccanica vertebrale (in clino e in ortostasi), con esclusione del corpo intero, del rachide in toto e dei settori d’organo” (questi ultimi sottoponibili solo a RMN “grandi macchine”, con valore di campo statico di induzione magnetica superiore a 0,5 Tesla, soggette ad autorizzazione regionale in virtù dell’art. 5, D.P.R. n. 542 del 1994 nel rispetto del fabbisogno di cui al R.R. 3/2006). È così venuta meno la terza species delle RMN “open di nuova generazione” – il cui regime autorizzativo o di accreditamento era stato definito con l’impugnata DGR 321/2018, alla luce dei principi espressi dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3140/2017 – ora attratte nel genus delle RMN settoriali e non più soggette ad autorizzazione all’esercizio, ma soltanto a “comunicazione di avvenuta installazione”. La Regione Puglia ha poi adottato la DGR n. 1470 del 28.10.2022, che, dando attuazione ai DM e RR sopra citati, ha revocato l’impugnata DGR 321/2018 e interrotto le istruttorie relative al procedimento di autorizzazione all’esercizio e accreditamento delle RMN cd. “dedicate”.
1.4. – Con sentenza n. 1066/2023 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’improcedibile l’appello per il venir meno dell’interesse di ISC, che non aveva impugnato con motivi aggiunti né il DM 14 gennaio 2021 – nonostante questo avesse “sancito che le macchine di che trattasi non sono soggette ad autorizzazione (e quindi neppure ad accreditamento)”, a conferma di “una tesi opposta a quella sostenuta dalla ricorrente e di cui dunque quest’ultima avrebbe avuto ragione di dolersi estendendo l’impugnativa al regolamento sopravvenuto e al suo atto attuativo regionale” (RR n. 9 del 12.8.2022) – né la DGR n. 1470/2022, che aveva consequenzialmente revocato l’atto oggetto di impugnazione.
Ha altresì respinto l’istanza di disapplicazione del DM cit. per contrasto con il D.Lgs. n. 502/92, art. 8-ter, comma 1 lett. b), sul rilievo che “può darsi disapplicazione laddove la fonte regolamentare, contrastante con la norma primaria, sia il presupposto dell’atto amministrativo applicativo della cui legittimità si discute”, mentre “nel caso di specie: i) questa relazione di presupposizione non sussiste, poiché la DGR del 2018 non solo non ha fatto applicazione del DM del 2021, ma lo ha preceduto temporalmente; ii) la disapplicazione presupporrebbe, inoltre, l’efficacia dell’atto applicativo, che in questo caso non sussiste essendo la DGR del 2018 stata revocata; iii) infine, pur a fronte dell’ipotetica disapplicazione della DGR del 2018 rimarrebbe efficace il Regolamento Regionale n. 9 del 12 agosto 2022, anche questo non impugnato e applicativo del DM del 2021”.
Circa l’azione di accertamento della illegittimità a fini risarcitori, ex art. 34, comma 3, c.p.a., ha osservato che “l’interesse all’azione caducatoria non può dirsi cessato”, ma “non è stato esercitato attraverso la rituale proposizione di motivi aggiunti avverso l’atto sopravvenuto, confermativo di quello oggetto del ricorso introduttivo”, trattandosi non già di un rimedio “residuale” – da percorrere qualora quello di tipo impugnatorio non sia esperibile o non possa garantire un’efficacia equipollente – bensì di azione esperibile a condizione di non entrare in conflitto con la regola del consolidamento degli atti non tempestivamente impugnati.
1.5. – ISC ha impugnato la decisione con ricorso affidato a quattro motivi, denuncianti eccesso di potere giurisdizionale.
1.6. – Hanno resistito con controricorso il Ministero della salute, la Regione Puglia, le Aziende Sanitarie Locali di LE. e Brindisi, lo ST.DI. Srl, nonché l’Associazione Nazionale di Diagnostica per Immagini per l’Area Radiologica (AN.) insieme ad altri studi radiologici (Studio radiologico dr. Os., Studio radiologico di La. Srl, Studio di diagnostica per immagini Me. Srl, Studio radiologico CI.DI. Srl, Centro di radiodiagnostica ed ecografia Ma. Srl, Centro Sanitario PO. Srl, Is. Srl) intervenuti ad opponendum nel giudizio di primo grado.
1.7. – La trattazione è stata fissata in adunanza camerale.
La ricorrente ha depositato memoria, chiedendo la trattazione della causa in pubblica udienza sulla seguente questione di diritto, ritenuta di particolare rilevanza: “accertamento dei limiti e condizioni fissati ex lege per l’acquisto ed erogazione di prestazioni di RMN con macchine a basso campo c.d. dedicate, open, segmentare, e/o di nuova generazione sui distretti corporei del rachide cervicale e lombare, con e senza oneri a carico del SSR Pugliese”.
Hanno depositato memorie anche la Regione Puglia e l’ASL di Brindisi.
1.8. – Il pubblico ministero ha depositato memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c. concludendo per la declaratoria di inammissibilità del ricorso.
1.9. – La Corte si è riservata di depositare la decisione nel termine si sessanta giorni di cui all’art. 380-bis.1. cpv. c.p.c.
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RAGIONI DELLA DECISIONE
2. – Preliminarmente, va disattesa l’istanza di fissazione dell’udienza pubblica, poiché ai sensi dell’art. 375, comma 2, n. 4-quater, c.p.c. (come riformulato dal D.Lgs. n. 149/2022) la Corte di cassazione, anche a Sezioni Unite, pronuncia in pubblica udienza solo nei casi di ricorso per revocazione ex art. 391-quater c.p.c. e in quelli di particolare rilevanza della questione di diritto, mentre delibera con ordinanza resa all’esito della camera di consiglio ex art. 380-bis.1 c.p.c., “in ogni altro caso in cui non pronuncia in pubblica udienza”.
Il nuovo assetto organizzativo del processo in cassazione delinea un rapporto regola-eccezione in base al quale i ricorsi sono “normalmente” destinati ad essere definiti nelle forme di cui all’art. 380-bis.1 c.p.c., ossia all’esito di adunanza camerale, salvo che ricorrano le condizioni indicate nel primo comma dell’art. 375 c.p.c., la cui applicabilità, quanto all’ipotesi riferibile all’esercizio del potere nomofilattico, richiede che la questione di diritto sulla quale la Corte è chiamata a pronunciare si presenti di particolare rilevanza, da escludersi non solo nell’ipotesi in cui essa non sia nuova, perché già risolta, ma anche qualora il principio di diritto che la Corte è chiamata ad enunciare sia solo apparentemente connotato da novità, perché conseguenza della mera estensione di principi già affermati, sia pure in relazione a fattispecie concrete connotate da diversità rispetto a quelle già vagliate (in termini, e multis, Cass. Sez. U., n. 17048/2024; conf., da ultimo, n. 33573/2025).
Nel caso in esame, la sussistenza di tale presupposto è esclusa dai consolidati principi giurisprudenziali applicabili, che si vanno ad illustrare.
2.1. – Con il primo motivo (“Violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera di discrezionalità riservata dall’art. 117 co 3 Cost. al legislatore statale e regionale, mediante creazione di una norma ad hoc non prevista da alcuna norma giuridica”) viene denunciato eccesso di potere giurisdizionale, poiché l’affermazione del Consiglio di Stato per cui le macchine RMN in questione, non essendo più soggette ad autorizzazione regionale (giusta DM 14 gennaio 2021), non sarebbero soggette nemmeno ad accreditamento, non sarebbe inquadrabile in una attività esegetica confinata nell’alveo delle interpretazioni possibili lasciate aperte dalla cornice normativa di riferimento, ma integrerebbe la creazione di una nuova norma, del tutto eccentrica rispetto all’impianto fondamentale del D.Lgs. n. 502/92, artt. 8, 8-bis, 8-ter e 8-quater (norma interposta ex art. 117, comma 3, Cost. in materia di tutela della salute), che il giudice amministrativo avrebbe derogato e/o disapplicato, così invadendo la sfera riservata al legislatore, stante l’autonomia tra i procedimenti di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio (ove rileva la corretta distribuzione sul territorio) e quelli di accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie (ove rileva il fabbisogno di assistenza programmato per garantire l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza), sancita dalla Corte Cost. con sent. n. 32 del 2023 (resa incidentalmente proprio tra ISC e Regione Puglia in tema di rapporti tra autorizzazione all’esercizio e accreditamento di macchine RMN). E ciò anche in considerazione dell’art. 163, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 101/2020, di attuazione della Dir. EURATOM sulla radioprotezione, per cui le regioni provvedono affinché “solo strutture in possesso di autorizzazione sanitaria regionale e dei requisiti stabiliti” (qui il D.Lgs. n. 502/92) “intraprendano pratiche mediche comportanti esposizioni a radiazioni ionizzanti”.
2.2. – Con il secondo mezzo (“Violazione dei limiti esterni della giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di discrezionalità riservata alla PA, mediante creazione di una norma ad hoc non prevista dalla norma secondaria richiamata in sentenza (D.M. Salute del 2021), né prevista da altra norma applicabile al caso concreto”) si assume che il Consiglio di Stato, nel creare la nuova norma per cui la non soggezione ad autorizzazione comporta anche non soggezione all’accreditamento, avrebbe prodotto una regola non voluta né enunciata dalla P.A. nella normativa regolamentare (DM 14 gennaio 2021) e nel Regolamento Regionale n. 9 del 12.8.2022.
In sostanza, secondo il ricorrente, con la DGR 1470/2022 la Regione, a seguito del DM del 2021, si sarebbe limitata a revocare la DGR 321/2018, lesiva dei suoi interessi, ripristinando il regime preesistente, che, secondo la propugnata “interpretazione teleologica e sistematica” comporterebbe “che le macchine in questione siano tuttora soggette ad autorizzazione e accreditamento previa verifica regionale di compatibilità nell’ambito della Regione Puglia”, ai sensi dell’art. 49, comma 3, L.R. n. 52/2019 e del RR n. 9/2022 (che prevederebbe per le RMN a basso campo open solo la presentazione della CAI, in aderenza al DM del 2021, come condizione per l’avvio in regime privatistico della relativa attività, ma senza nulla dire in merito al regime di accreditamento conseguentemente applicabile).
2.3. – Con il terzo motivo viene sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 7, 8 e 9 della L. n. 537/1993, recante la delegificazione del procedimento di autorizzazione delle macchine RMN, in esecuzione della quale il D.P.R. n. 542/94 (“Regolamento recante norme per la semplificazione del procedimento di autorizzazione all’uso diagnostico di apparecchiature a risonanza magnetica nucleare sul territorio nazionale”) ha demandato l’individuazione delle apparecchiature di RMN non soggette ad autorizzazione e la fissazione dei relativi standards di sicurezza e impiego al Ministero della sanità, che lo ha attuato proprio con il DM Salute del 2021 nel quale sono state individuate le macchine RMN non soggette ad autorizzazione, previa verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione.
Tale q.l.c. sarebbe rilevante (perché il G.A. ha ritenuto dirimente il regolamento ministeriale, e la declaratoria di incostituzionalità della norma che autorizza il DM lo priverebbe di base legale con effetto retroattivo) e non manifestamente infondata (in quanto la norma sospettata di incostituzionalità autorizzerebbe la delegificazione di una materia riservata alla legge statale di principio e alla legge regionale di dettaglio, ponendosi, altresì, in contrasto con l’art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/92, norma interposta ex art. 117, comma 3 Cost. che non ammetterebbe alcuna semplificazione del procedimento in questione, con conseguente violazione anche degli artt. 117 comma 6, 3, 32 e 41 comma 3, Cost.). L’invocata declaratoria di incostituzionalità escluderebbe l’individuazione mediante regolamento di macchine RMN non soggette a preventiva autorizzazione.
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2.4. – Con il quarto mezzo (“Violazione dei limiti esterni della giurisdizione, eccesso di potere giurisdizionale e diniego assoluto di giurisdizione. Violazione del diritto di difesa e degli artt. 3, 24, 111, 117 Cost.”) si censura l’arretramento della giurisdizione del G.A. rispetto al DM del 2021, sull’assunto che si verta in tema di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, n. 5 c.p.a. – avendo ISC dedotto la “nullità di provvedimenti regionali adottati in violazione ed elusione di giudicato” e trattandosi “di affidamento e concessione di servizio pubblico” – con conseguente possibilità di disporre la disapplicazione del DM cit., a prescindere dalla sua tempestiva impugnazione, stante il perdurante interesse di ISC alla tutela costitutiva e risarcitoria.
3. – Il ricorso è inammissibile in ogni sua articolazione, poiché non ricorrono i vizi di eccesso di potere giurisdizionale denunziati con i primi due motivi (per invasione della sfera riservata al legislatore e alla P.A.) e con il quarto (per “arretramento” della giurisdizione), con la conseguenza che anche la questione di legittimità costituzionale sollevata nel terzo esula dall’ambito del sindacato rimesso a questa Corte dall’art. 111, comma 8, Cost., in relazione agli artt. 362 comma 1, c.p.c. e 110 c.p.a.
In linea generale, le censure sottendono una lettura dei “motivi inerenti alla giurisdizione” esorbitante dai confini tracciati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 6 del 2018 e recepiti dalla successiva giurisprudenza di legittimità (ex plurimis, Cass. Sez. U., n. 7926/2019, n. 8311/2019, n. 13243/2019, n. 29082/2019, n. 6460/2020, n. 7839/2020, n. 19175/2020, n. 18259/2021, n. 8588/2022), per cui l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile dinanzi alle Sezioni unite della Cassazione si riferisce alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che sussistono quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cd. invasione o sconfinamento), ovvero quando la neghi, sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cd. arretramento) – nonché nelle ipotesi di difetto relativo di giurisdizione – ossia quando il giudice abbia violato i cd. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negando la cognizione sull’erroneo presupposto dell’appartenenza della giurisdizione ad altro giudice – restando invece esclusi dall’alveo del controllo sul rispetto della giurisdizione i casi di sentenze “abnormi” o “anomale”, ovvero di “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento (come invece si ammetteva prima della citata pronuncia del Giudice delle leggi), nei quali può eventualmente profilarsi un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione; e ciò anche nell’ipotesi in cui la decisione del Consiglio di Stato risulti in contrasto con il diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte di giustizia UE, non integrando un simile contrasto, per quanto qualificato, un “motivo inerente alla giurisdizione” (cfr. Corte giust., sent. 21 dicembre 2021, in C-497/20, Randstad Italia Spa contro Umana Spa e altri; conf. ex aliis Cass. Sez. U., n. 25503/2022, n. 34483/2023, n. 33573/2025).
3.1. – In particolare, quanto al primo motivo, mette conto rammentare che l’eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell’ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce una evenienza estrema e al contempo marginale nell’esperienza del diritto, che è nella legge ma anche nell’applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici; ragion per cui, se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l’eventuale errore dallo stesso commesso non potrà trasmodare in eccesso di potere sindacabile dalle Sezioni Unite. L’interpretazione delle norme di diritto costituisce, infatti, il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Pertanto, non si è davanti ad una violazione dei limiti esterni della giurisdizione tutte le volte in cui il giudice speciale od ordinario individui una regula iuris facendo uso dei poteri di rinvenimento della norma applicabile attraverso la consueta attività di interpretazione anche analogica del quadro delle norme (così, tra le più recenti, Cass. Sez. U., n. 8800 del 2024; conf. Cass. Sez. U., n. 33343/2025, che ha escluso la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale anche quando l’attività interpretativa sia stata ricavata non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio disvelata dal loro coordinamento).
Pertanto, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore si configura solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, così venendo ad esercitare un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non anche quando egli si mantenga nei limiti dell’attività di interpretazione – sia pure estensiva o analogica – di norme di legge o regolamentari (così Cass. Sez. U., n. 23421/2025, che ha dichiarato inammissibile il ricorso ex art. 111, comma 8, Cost., avverso una sentenza del Consiglio di Stato che, confermando la legittimità della disciplina regionale rilevante nella fattispecie concreta, aveva escluso che la stessa invadesse la sfera legislativa costituzionalmente riservata allo Stato).
Ed è stato anche precisato che l’ammissibilità del sindacato delle Sezioni unite non è nemmeno in rapporto con la gravità o intensità dell’eventuale errore di interpretazione, poiché ogni vizio del giudizio ermeneutico non investe i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio, e dunque i cd. limiti interni della giurisdizione amministrativa (Cass. Sez. U., nn. 33343/2025, 3772/2025, 26469/2025, 34499/2024, 18722/2024, 18235/2023, 36899/2021), generando, al più, un vizio di violazione di legge, che esula dal sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, che si tratti di errores in iudicando o in procedendo (Cass., Sez. U, nn. 28550/2023, 18539/2023).
Nel caso in esame, l’affermazione del Consiglio di Stato censurata dal ricorrente – per cui il venir meno della necessità di autorizzazione per le macchine RMN in questione, in forza del DM Salute del 14 gennaio 2021, escluderebbe anche la necessità di accreditamento delle strutture sanitarie che le utilizzano – non solo non configura l’indebita creazione di una norma applicata alla fattispecie concreta, ma non integra nemmeno un’attività ermeneutica volta alla decisione nel merito della causa, poiché si inserisce incidentalmente nel percorso motivazionale diretto a rilevare, più a monte, l’improcedibilità dell’appello, a causa della mancata impugnazione del predetto DM (cui la Regione ha dato attuazione con il RR n. 9/2022) e della DGR n. 1470/2022 che ha revocato la delibera regionale originariamente impugnata. Un esito decisorio che potrebbe semmai integrare un error in procedendo, e dunque un cattivo esercizio della giurisdizione, pacificamente sottratto al sindacato di questa Corte.
3.2. – Le considerazioni svolte valgono anche per il secondo mezzo.
Non è dato ravvisare, infatti, quella denunziata “creazione di una norma ad hoc” altrimenti inesistente e non voluta dall’amministrazione, essendosi come detto di fronte ad una mera pronuncia di improcedibilità dell’appello, fondata – a torto o a ragione non rileva in questa sede – sulla mancata impugnazione di atti regolamentari e amministrativi sopravvenuti in corso di causa, e non già di un sindacato del giudice amministrativo sulle scelte di merito della pubblica amministrazione, e tantomeno di una decisione volta a sostituirsi alla volontà dell’amministrazione, come richiede il vizio denunciato (v. per tutte Cass. Sez. U., n. 18559/2024).
Del resto, nel trascurare la portata della pronuncia di improcedibilità, è lo stesso ricorrente a dichiarare di contrapporre a quella del Consiglio di Stato una propria “interpretazione teleologica e sistematica” delle norme in vigore, tale da comporterebbe la persistente necessità del titolo autorizzatorio e di accreditamento per le macchine RMN in questione.
3.3. – Per analoghe ragioni non sussiste l’eccesso di potere giurisdizionale “per arretramento” della giurisdizione denunziato col quarto motivo, con riguardo al rigetto dell’istanza di disapplicazione del DM del 2021 (in quanto atto sopravvenuto non impugnato) in una controversia asseritamente rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in relazione (se non altro) alla domanda di accertamento della illegittimità a fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
L’ipotesi di cd. “arretramento” si configura solo “allorquando il giudice speciale deneghi la propria giurisdizione sulla base dell’erroneo presupposto che la materia, astrattamente considerata, non possa formare oggetto della funzione giurisdizionale, mentre non si prospetta in caso di negazione in concreto di tutela, determinata dall’errata interpretazione di norme sostanziali o processuali, dal momento che, in tale ipotesi, la censura non investe la sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio” (Cass. Sez. U., n. 30605/2024).
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Nel caso in esame il Consiglio di Stato non ha escluso in astratto la competenza giurisdizionale sull’istanza di disapplicazione, ma l’ha respinta in concreto, in quanto l’atto regolamentare (DM) non era presupposto dell’atto amministrativo impugnato (DGR), che anzi lo precedeva e non era più efficace, per essere stato revocato, e comunque sarebbe rimasto efficace il RR applicativo del DM, anch’esso non impugnato.
4. – Una volta chiarito che i tre motivi di ricorso appena esaminati non pongono questioni afferenti i limiti esterni della giurisdizione, diventa altrettanto evidente l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale veicolata col terzo motivo.
4.1. – Per consolidato insegnamento di questa Corte, l’eccezione di legittimità costituzionale di una norma non costituisce propriamente un motivo di ricorso, e quindi, pur potendo essere proposta per la prima volta in sede di legittimità, in guisa di sollecitazione alla sua valutazione ufficiosa, non può tuttavia essere fine a sé stessa, ma deve pur sempre essere rilevante agli effetti della decisione della causa – nel senso che questa non possa essere definita indipendentemente dalla risoluzione della relativa questione – in modo da avere portata strumentale rispetto alla soluzione, censurata con il ricorso per cassazione, di una questione sostanziale o processuale trattata nel processo (tra le più recenti, Cass. Sez. 3, 21/03/2025 n. 7629).
4.2. – In particolare, il requisito della rilevanza, segnato dal nesso di pregiudizialità che correla il giudizio incidentale innanzi alla Corte costituzionale a quello principale di merito, implica necessariamente che la questione di legittimità costituzionale abbia nel procedimento a quo un’incidenza attuale e non meramente eventuale (da ultimo, Cass. Sez. U., 20/05/2025 n. 13376). Il postulato della pregiudizialità della questione richiede infatti che questa si concreti solo quando il dubbio di contrasto con la Costituzione investa una norma dalla cui applicazione, ai fini della definizione del giudizio dinanzi a lui pendente, il giudice a quo dimostri di non poter prescindere (Corte cost., n. 160 del 2023).
4.3. – Ma soprattutto, la valutazione che ciascuna “autorità giurisdizionale” è chiamata a fare, su eccezione di una delle parti o di ufficio, in ordine alla rilevanza ed alla non manifesta infondatezza di questioni di legittimità costituzionale, non può che rimanere confinata entro i limiti interni della rispettiva giurisdizione, e non rientra, perciò, nell’ambito del controllo che l’art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione (cfr. Cass. Sez. U., n. 11547/2022).
E infatti, per consolidato orientamento di questa Corte, è inammissibile il ricorso per cassazione avverso una decisione del Consiglio di Stato con cui si censuri il concreto esercizio del potere di sollevare questione di legittimità costituzionale, non potendo l’esercizio di tale potere integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalla Corte di cassazione alla stregua degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362, comma 1, c.p.c. (ex multis Cass. Sez. U., n. 7929/2013, n. 20168/2018, n. 11547/2022, n. 28470/2022, n. 23532/2023, n. 15409/2024, n. 28522/2025, n. 33573/2025).
4.4. – Nel caso in esame, la questione di legittimità costituzionale illustrata dal ricorrente è inammissibile anche per manifesta irrilevanza, avendo ad oggetto una norma in materia di delegificazione, l’art. 2, commi 7, 8 e 9, della L. n. 537/1993, che non risulta appartenere al thema decidendum del giudizio amministrativo. Rilievo, questo, che si aggiunge alla più radicale constatazione che la sollecitazione del ricorrente, in quanto non parametrata su norme declinatorie della giurisdizione, esula dall’ambito del sindacato previsto dall’art. 111, comma 8, Cost.
5. – Resta assorbita, in quanto pertinente al merito dell’esercizio della potestà giurisdizionale amministrativa, l’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dai controricorrenti Aziende sanitarie Locali di LE. e Brindisi e ST.DI. Srl, con riguardo alla sopravvenuta revoca dell’autorizzazione e dell’accreditamento rilasciati in favore di ISC, che renderebbe in tesi impossibile il conseguimento del bene della vita (l’assegnazione di ulteriori quote di fabbisogno prestazionale in tesi distratta verso le RMN open di nuova generazione) da parte della ricorrente, non potendo la stessa più erogare, in assenza di accreditamento, prestazioni in nome e per conto del SSN.
6. – Alla declaratoria di inammissibilità del ricorso segue la condanna alle spese, liquidate in dispositivo, con la precisazione che nei confronti del Ministero controricorrente vige, in quanto amministrazione dello Stato, il sistema della prenotazione a debito, per cui la condanna alla rifusione delle spese vive dev’essere limitata al rimborso delle spese prenotate a debito (cfr. ex aliis Cass. n. 5028/2000, n. 1058/2019).
7. – Sussistono i presupposti processuali per il cd. raddoppio del contributo unificato a carico del ricorrente, ove dovuto, ai sensi del dell’art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art.1, comma 17, L. 24 dicembre 2012, n. 228.
8. – Dato atto della richiesta di oscuramento dei dati personali, si provvede in conformità, come da dispositivo.
P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dei controricorrenti, delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida per compensi in Euro 6.600,00 a favore di Regione Puglia e ASL Brindisi, in Euro 5.100,00 ciascuno a favore di ASL LE., ST.DI. Srl, Associazione Nazionale di Diagnostica per Immagini per l’area Radiologica – AN. più altri (Studio Radiologico Dr. Os., Studio Radiologico di La. Srl, Studio di Diagnostica per Immagini Me. Srl, Studio Radiologico CI.DI. Srl, Centro di Radiodiagnostica ed Ecografia Ma. Srl, Centro Sanitario PO. Srl, Is. Srl) e Ministero della salute, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli accessori di legge e agli esborsi, liquidati per il Ministero in misura corrispondente alle spese prenotate a debito, e per i restanti controricorrenti in Euro 200,00.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Dispone che, in caso di utilizzazione del presente provvedimento in qualsiasi forma, sia omessa l’indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi di AN. – ASSOCIAZIONE NAZIONALE DI DIAGNOSTICA PER IMMAGINI PER L’AREA RADIOLOGICA, CENTRO SANITARIO PO. Srl, STUDIO RADIOLOGICO DI La. Srl, CENTRO DI RADIODIAGNOSTICA ED ECOGRAFIA Ma. Srl, STUDIO DI DIAGNOSTICA PER IMMAGINI Me. Srl, STUDIO RADIOLOGICO DOTT. Os. Srl, STUDIO RADIOLOGICO CI.DI. Srl, Is. SA.GI. Srl ivi riportati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 16 dicembre 2025.
Depositato in Cancelleria il 2 gennaio 2026.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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