Un abuso commesso su un bene sottoposto a vincolo di inedificabilità

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Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 13 ottobre 2020, n. 6192.

Un abuso commesso su un bene sottoposto a vincolo di inedificabilità, sia esso di natura relativa o assoluta, non può essere condonato quando ricorrono, contemporaneamente le seguenti condizioni: a) l’imposizione del vincolo di inedificabilità prima della esecuzione delle opere; b) la realizzazione delle stesse in assenza o difformità dal titolo edilizio; c) la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è cioè consentita la sanatoria dei soli abusi formali).

Sentenza 13 ottobre 2020, n. 6192

Data udienza 24 settembre 2020

Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Bene sottoposto a vincolo di inedificabilità relativa o assoluta – Condono – Non è ammesso – Ipotesi

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6623 del 2017, proposto da:
AT. PU., CO. MA., rappresentati e difesi dagli avvocati Be. Gr., Gi. Gr., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A Pl. s.r.l. in Roma, via (…);
contro
COMUNE DI (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Bo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna n. 137 del 2017;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 il Cons. Dario Simeoli;
Nessuno è presente per le parti essendo presentata istanza congiunta di passaggio in decisione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Ritenuto che il giudizio può essere definito con sentenza emessa ai sensi dell’art. 74 c.p.a.;
Rilevato in fatto che:
– i signori Pu. At.e Ma. Co. sono proprietari di un fabbricato di civile abitazione costruito nel 1972 senza titolo edilizio;
– il 27 novembre 1985, in relazione al predetto immobile, i proprietari presentavano una domanda di condono ai sensi della legge n. 47 del 1985;
– l’istanza veniva respinta nel 1988 dall’Amministrazione comunale, rilevando quale ragione ostativa un preesistente vincolo di inedificabilità ;
– gli odierni appellanti impugnavano dinanzi al T.a.r. Emilia-Romagna il provvedimento comunale di diniego e il ricorso veniva rigettato dal giudice di prime cure con sentenza n. 183 del 1997;
– con sentenza n. 6226 del 6 dicembre 2007, il Consiglio di Stato riformava la sentenza di primo grado accertando che i vincoli opposti dal Comune non potevano ostacolare il condono, sia perché introdotti successivamente alla costruzione che si chiedeva di sanare, sia perché aventi natura “conformativa” e non di inedificabilità ;
– i proprietari agivano in giudizio per ottenere dal Comune di (omissis) il risarcimento dei danni patiti a causa dell’illegittimo diniego di condono: le perdite subite dai ricorrenti venivano calcolate in Euro 60.500,00, pari a vent’anni (dal 1988, data del diniego di condono, al 2008) di valore locativo per Euro 4.100 annui, ed Euro 39.750,00 per i maggiori costi per la ristrutturazione del fabbricato, deterioratosi a causa dell’impossibilità di eseguire interventi manutentori per tutto il periodo in cui il diniego di condono aveva mantenuto i suoi effetti;
– il presente giudizio di appello ha ad oggetto l’impugnazione della sentenza n. 137 del 2017, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna ha respinto la domanda risarcitoria;
– secondo gli appellanti la sentenza di primo grado sarebbe erronea in quanto:
i) nella fattispecie di cui si discute, il danno sofferto dai proprietari sarebbe senz’altro ingiusto in quanto la spettanza del bene della vita da loro preteso (il condono) sarebbe dimostrato dai fatti e non solo da un giudizio prognostico;
ii) l’annullamento retroattivo del precedente atto di diniego, il condono richiesto dai ricorrenti si sarebbe perfezionato in forma tacita per effetto del decorso di 24 mesi dal giorno in cui (era il 26 settembre 1987) i coniugi Pu. avevano completato la loro pratica di condono (cfr. art. 35 L. n. 47/1985);
iii) in ogni caso, avendo in data 14 agosto 2009 il Comune di (omissis) (in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6226 del 2007) rilasciato la concessione in sanatoria, nessun dubbio potrebbe sollevarsi sul fatto che il Comune abbia negato ai ricorrenti una utilità a loro certamente spettante;
iv) non sarebbe poi possibile negare una condotta quanto meno superficiale e negligente, e quindi la colpa del Comune di (omissis), il quale si sarebbe trovata ad agire in un quadro di fatto e diritto del tutto chiaro; al fine di dimostrare un presunto errore scusabile del Comune, non varrebbe richiamare la circostanza che il T.a.r. nel giudizio di primo grado aveva ritenuto legittimo il diniego di condono;
v) il danno di cui si chiede il risarcimento dipenderebbe causalmente dal diniego di sanatoria ingiustamente opposto ai ricorrenti: difatti, se il Comune avesse fatto un uso corretto del suo potere abilitativo, i proprietari avrebbero ottenuto il titolo fin dagli anni ’80, e invece fino al rilascio della concessione in sanatoria (avvenuto nel 2009) gli stessi non avrebbero potuto disporre e godere del diritto di proprietà sull’immobile oggetto di condono; dal 1988, anno del diniego di condono, l’edificio per oltre vent’anni non avrebbe potuto essere oggetto di ordinari interventi manutentori e si sarebbe gravemente ammalorato; i ricorrenti non vi avrebbero potuto risiedere, né avrebbero potuto darlo in locazione o venderlo a terzi;
– su queste basi, in via istruttoria, reiterano la richiesta di una consulenza tecnica d’ufficio, tesa a quantificare i danni subiti dai ricorrenti a causa dell’illegittimo diniego di condono edilizio, nonché ? ove necessario ? l’ammissione della prova per testi da assumere ex art. 63, comma 3, c.p.a.;
– il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio insistendo per il rigetto del gravame;
Ritenuto in diritto che:
– gli appellanti lamentano il danno di natura patrimoniale sofferto a causa del ritardo illegittimo (accertato con sentenza passata in giudicato) con cui l’Amministrazione comunale ha rilasciato (soltanto nell’agosto 2009) il condono edilizio di cui all’istanza risalente al 1988;
– l’assunto dei proprietari dell’immobile costruito abusivamente è di non avere potuto, né abitare, né dare in locazione a terzi il fabbricato ingiustamente sottratto a sanatoria edilizia;
– su queste basi, gli interessati allegano un pregiudizio concretantesi nella “perdita del valore locativo dell’immobile e in relazione ai costi da sostenere per ristrutturare il fabbricato, deterioratosi a causa dell’impossibilità di eseguire interventi manutentori”, quantificati in Euro 60.500,00, pari a venti anni di valore locativo e in Euro 39.750,00 per i maggiori costi sopportati per effettuare la ristrutturazione del fabbricato;
– va rimarcato che gli articoli 1218, 1223 e 2043 del codice civile distinguono in modo chiaro tra il danno ingiusto – ossia la lesione giuridica (nel caso in esame, la violazione dell’interesse a vedersi legittimamente e tempestivamente scrutinata l’istanza di condono) – e il danno risarcibile, soltanto eventuale;
– un limite strutturale del sistema di responsabilità civile afferisce proprio all’oggetto del risarcimento, che non può consistere se non nella perdita ? cagionata dalla lesione della situazione giuridica soggettiva ? concretamente subita; anche in tema di responsabilità contrattuale, l’inadempimento o l’inesatto adempimento dell’obbligazione contrattuale, pur costituendo di per sé un illecito, non obbliga l’inadempiente al risarcimento se in concreto non ne è derivato alcun danno;
– in definitiva, l’illegittimità del provvedimento non equivale all’illiceità della condotta dell’Amministrazione autrice del provvedimento, giacché le risultanze del giudizio risarcitorio sono strettamente commisurate alla verifica della consistenza effettiva dell’interesse materiale che si assume leso;
– nell’illecito provvedimentale, soltanto se i vizi accertati hanno determinato la privazione di un’utilità concreta che il diritto assicurava, o ne hanno pregiudicato l’acquisizione, può dirsi che il provvedimento è lesivo dell’interesse materiale;
– non è quindi possibile, da parte di chi invoca la riparazione del danno, il mero utilizzo di formule standardizzate occorrendo, invece, l’allegazione e la prova di concrete circostanze comprovanti il pregiudizio subito (secondo la regola di giudizio di cui all’art. 63 c.p.a.);
– su queste basi, la sentenza di primo grado va confermata;
– la “spettanza” della sanatoria edilizia ? accertata in sede di tutela annullatoria ? non comporta automaticamente che il ritardato conseguimento del titolo edilizio abbia, avuto riguardo alle circostanze del caso concreto, ingenerato un danno patrimoniale che va invece dimostrato;
– in primo luogo, è rimasto sfornito di prova il danno da mancata locazione dell’immobile costruito abusivamente: il signor Pu. ha infatti risieduto in via (omissis), dal 29 novembre 1995 al 16 dicembre 2008, come risulta, sia dalle risultanze anagrafiche, sia dal fatto che la stessa parte appellante ha dichiarato l’inagibilità dell’immobile solo alla fine del 2008;
– la necessità da parte degli appellanti di godere direttamente dell’immobile appare logicamente incompatibile con l’asserito pregiudizio da lucro cessante;
– va peraltro rimarcato che, secondo la giurisprudenza civile, il carattere abusivo dell’immobile o la mancanza di certificazione di abitabilità non importa nullità del contratto locatizio, non incidendo i detti vizi sulla liceità dell’oggetto del contratto ex art. 1346 c.c. (che riguarda la prestazione) o della causa del contratto ex art. 1343 c.c. (che attiene al contrasto con l’ordine pubblico), né potendo operare la nullità ex art. 40 della l. n. 47 del 1985 (che riguarda solo vicende negoziali con effetti reali): ne consegue l’obbligo del conduttore di pagare il canone anche con riferimento alla locazione di un immobile avente i caratteri suddetti;
– vero è che le risultanze anagrafiche rivestono un valore presuntivo circa il luogo di residenza effettiva e possono essere superate da prova contraria, suscettibile di apprezzamento riservato alla valutazione del giudice di merito;
– tuttavia, l’affermazione dei proprietari di essersi trasferiti in Via (omissis) in Bologna fin dagli anni ’80 perché le condizioni della casa di (omissis) non avrebbero consentito di abitarvi, non è stata accompagnata da elementi documentali idonei a superare la predetta presunzione di residenza e a dimostrare l’avvenuto trasferimento in altro luogo della residenza effettiva;
– nè tali elementi di riscontro documentale, a parere del Collegio, potrebbero essere surrogati con carattere di verosimiglianza e credibilità dalla prova testimoniale allorquando si tratti di provare circostanze oramai risalenti nel tempo a fronte della facilità di fornire una prova documentale della disponibilità di altro immobile nel predetto, risalente, periodo temporale (contratto di locazione, pratica di mutamento della residenza, ricevute di pagamento al proprietario, risultanze bancarie, e così via);
– anche il danno da deterioramento dell’immobile ? che si sarebbe ingenerato a causa dell’impossibilità di eseguire interventi di manutenzione per tutto il periodo in cui il diniego di condono ha mantenuto i suoi effetti ? è rimasto sfornito di prova;
– è noto che, in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione;
– tuttavia non è preclusa in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, purché ciò avvenga nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell’art. 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985;
– peraltro, nel caso di specie, la maggior parte degli interventi descritti nella perizia di parte appellante, sono qualificabili come opere di manutenzione ordinaria (sostituzione manto di copertura, struttura portante da ripristinare e riverniciare, sistemazione canalette pozzetti caditorie completamente intasata e deteriorate, impianto di riscaldamento, elettrico, idrico sanitario da adeguare) ossia opere ben deducibili come oggetto di una domanda ai sensi dell’art. 35 citato;
– va pure sottolineato che le condizioni manutentive e strutturali della casa all’epoca dei fatti non si evincono con chiarezza dalla documentazione fotografica prodotta dalla parte appellante;
– sotto altro profilo, i costi ipotizzati per le opere di ristrutturazione non sono mai stati sostenuti dagli appellanti: questi ultimi, in data 25 novembre 2013, hanno richiesto il permesso di costruire per eseguire gli interventi di ristrutturazione sull’immobile oggetto della presente causa (nonostante, come si è visto, la concessione edilizia in sanatoria fosse stata rilasciata dal Comune in data 14 agosto 2009), ottenendo successivamente la proroga dell’inizio lavori in data 12 marzo 2015; sennonché tali lavori non sono mai stati realizzati in quanto l’immobile è stato alienato nello stato in cui si trovava in data 12 novembre 2015;
– neppure è stato dimostrato che la vendita dell’immobile non ristrutturato abbia determinato un danno da minore realizzo;
– da ultimo, va precisato che il giudicato amministrativo ha espressamente escluso che “nella specie si sia formato il silenzio-assenso per il quale l’art. 35 della l. n. 47 del 1985 richiede, oltre il decorso del termine di 24 mesi, che la domanda di condono sia completa di tutta la documentazione, compresa la denunzia di accatastamento”;
– l’appello va dunque integralmente respinto;
– le spese di lite possono compensarsi in considerazione del carattere risalente della controversia;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
– respinge l’appello n. 6623 del 2017, come in epigrafe proposto;
– compensa le spese di lite del secondo grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
Davide Ponte – Consigliere
Giovanni Orsini – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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