Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 12 luglio 2019, n. 18827
Massima estrapolata:
Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, quale giudice amministrativo in unico grado, ha la giurisdizione sulle controversie relative all’impugnazione del provvedimento dell’amministrazione regionale che abbia determinato il canone di concessione per le grandi derivazioni di acque pubbliche, ai sensi dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riserva alle regioni ampia discrezionalità in relazione al territorio di competenza, pure in mancanza del decreto interministeriale previsto dal comma 3 del citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, al quale spetta di determinare i “criteri generali” cui le regioni devono attenersi.
Ordinanza 12 luglio 2019, n. 18827
Data udienza 18 dicembre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f.
Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di sez.
Dott. GRECO Antonio – Consigliere
Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere
Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – rel. Consigliere
Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 15569-2017 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
REGIONE UMBRIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 80/2017 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/04/2017;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/12/2018 dal Consigliere ANTONIETTA SCRIMA;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. SORRENTINO Federico, il quale conclude per l’accoglimento del ricorso.
FATTI DI CAUSA
Con la Delib. 20 luglio 2015, n. 877, la Giunta regionale dell’Umbria stabili’: a) di avviare le procedure relative alla rideterminazione, a decorrere dal 1 gennaio 2016, in Euro 31,02 dell’importo del canone unitario, comprensivo dell’addizionale regionale, per le grandi derivazioni, come definite dal Testo Unico n. 1775 del 1933, articolo 6 e succ. modif., di acque pubbliche ad uso idroelettrico/forza motrice, b) di incaricare il Servizio regionale “Risorse idriche e rischio idraulico” perche’ provvedesse a comunicare ai diretti interessati l’avvio del procedimento e c) di procedere all’approvazione della rideterminazione dei canoni trascorsi 30 giorni dalla pubblicazione della medesima Delib. nel Bollettino ufficiale della Regione.
Con la successiva Delib. 22 settembre 2015, n. 1067, la Giunta regionale dell’Umbria dispose l’incremento del canone nella misura gia’ prevista nella Delib. n. 877 del 2015, richiamando quanto rappresentato in tale precedente atto in relazione alle ragioni e alla misura dell’incremento.
(OMISSIS) S.p.a., con ricorso nei confronti della Regione Umbria, chiese al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche l’annullamento delle predette delibere.
Si costitui’ la Regione Umbria eccependo il difetto di legittimazione della ricorrente e contestando le censure proposte ex adverso.
Con sentenza n. 80/17, depositata il 19 aprile 2017, il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche dichiaro’ il difetto di giurisdizione in favore del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Roma e compenso’ le spese.
Avverso tale sentenza (OMISSIS) S.p.a. ha proposto ricorso per cassazione basato su un unico motivo e illustrato da memoria.
La Regione Umbria ha resistito con controricorso.
Il ricorso per cassazione e’ stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’articolo 380-bis.1. c.p.c..
Il P.G. ha depositato le sue conclusioni scritte.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con l’unico motivo, rubricato “(articolo 360 c.p.c., n. 1; in subordine, articolo 360 c.p.c., n. 3) Erronea declaratoria del difetto di giurisdizione e violazione del t. u. n. 1775 del 1933, articolo 143 sulla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche; sussistenza della giurisdizione del Tribunale regionale delle acque pubbliche”, si lamenta l’erroneita’ della sentenza impugnata, sostenendosi che la controversia sia devoluta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Deduce al riguardo la ricorrente che, in materia di canoni concessori, non sarebbe configurabile una “giurisdizione esclusiva” del giudice ordinario, valendo anche nella materia in parola la distinzione secondo cui la giurisdizione del giudice ordinario concerne la tutela dei diritti soggettivi mentre quella del giudice amministrativo concerne la tutela degli interessi legittimi, i quali si configurano quando nel giudizio si controverta sull’esercizio di poteri discrezionali-valutativi dell’amministrazione nella determinazione dei canoni; assume che tale distinzione e’ valida anche in tema di concessioni di derivazione idraulica o idroelettrica, in quanto la giurisdizione in materia di canoni dei Tribunali Regionali delle Acque concerne la tutela dei diritti soggettivi mentre quella del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in primo grado concerne la tutela degli interessi legittimi.
Rappresenta la (OMISSIS) S.p.a. di aver impugnato le deliberazioni della Giunta regionale che avevano disposto un incremento dei canoni per le grandi derivazioni idroelettriche e con le quali la Giunta regionale aveva esercitato un proprio potere unilaterale, del tutto discrezionale, di revisione della misura del canone, sicche’ la ricorrente aveva dedotto la violazione del suo interesse legittimo, in conseguenza del cattivo esercizio del potere, e, pertanto, sarebbe erronea l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, secondo cui la controversia avrebbe avuto ad oggetto un diritto soggettivo, relativo alla quantificazione del canone.
1.1. Il motivo e’ fondato.
1.2. Come sostenuto anche dal P.G. nelle sue conclusioni scritte, ai fini dell’individuazione del criterio di riparto di giurisdizione – tra il giudice ordinario specializzato (Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche), Regio Decreto n. 1775 del 1933, ex articolo 140 e il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (quale giudice amministrativo in unico grado), stesso Regio Decreto n. 1775 del 1933, ex articolo 143 – nel caso, come nella specie, di controversia concernente la determinazione dell’importo del canone per le concessioni di grande derivazione di acque pubbliche, occorre esaminare le seguenti questioni, aventi carattere dirimente:
a) se l’atto adottato dall’autorita’ amministrativa, di carattere generale, scaturisca da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa, senza cioe’ alcun margine di apprezzamento discrezionale quale espressione dell’esercizio di un potere amministrativo (nel qual caso il destinatario del provvedimento riveste una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo), evidenziandosi che, ove ricorra tale ipotesi, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario specializzato (Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche) (Cass., sez. un., 30/07/2007, n. 16804);
b) se, nella diversa ipotesi in cui l’atto adottato dall’autorita’ amministrativa sia espressione dell’esercizio di un potere amministrativo, la controversia abbia (o non) per oggetto soltanto l’impugnazione dell’atto amministrativo, con una impugnativa quindi “in via principale” diretta ad ottenere una pronuncia avente efficacia di giudicato, evidenziandosi che, ove ricorra tale ipotesi, la giurisdizione appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (quale giudice amministrativo in unico grado) (Cass., sez. un., 30/07/2007, n. 16798).
1.2.1. Va pure osservato che, come affermato dalla sentenza appena richiamata, in materia di giurisdizione del TSAP, non ha inciso il Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 33, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7 e risultante a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004.
1.3. Si e’ gia’ posto in rilievo, nella parte della presente ordinanza relativa ai “fatti di causa”, che la controversia all’esame e’ stata instaurata innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche con ricorso notificato dalla (OMISSIS) S.p.a. avverso le deliberazioni della Giunta regionale dell’Umbria n. 877/2015 e n. 1067/2015, con le quali, rispettivamente, e’ stato dato avvio – con comunicazione agli interessati – al procedimento per la rideterminazione dell’importo del canone unitario per le concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche ad uso idroelettrico e, quindi, e’ stato approvato l’aumento del canone, a decorrere dal 1 gennaio 2016.
1.4. Nei motivi del ricorso proposto avanti al TSAP, la (OMISSIS) S.p.a. ha dedotto l’illegittimita’ delle delibere della Regione emanate sulla base del Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 6 e della Legge Regionale Umbria 23 dicembre 2004, n. 33, per eccesso di potere e irragionevolezza (“in mancanza del decreto ministeriale cui e’ demandata la fissazione dei criteri per la determinazione dei canoni ai sensi del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 154, comma 3, e del Decreto Legge n. 83 del 2012, articolo 37, comma 2, conv. in L. n. 34 del 2012. In via subordinata la ricorrente rilevava che, ove si fosse ammesso un margine d’intervento regionale anche nell’attuale fase transitoria, fino all’emanazione del decreto ministeriale, la Regione non avrebbe potuto intervenire in termini cosi’ pesanti, raddoppiando la misura del canone precedente”, v. sintesi del primo motivo del ricorso introduttivo dinanzi al TSAP operata dalla societa’ ricorrente nel ricorso proposto in questa sede), anche sotto il profilo dell’illegittimita’ costituzionale e del contrasto con la legislazione statale, oltre che con i principi di gradualita’, ragionevolezza e coerenza, con il principio di affidamento e di stabilita’ dei rapporti in corso, ed infine per asserite violazioni procedimentali (L. 7 agosto 1990, n. 241, ex articoli 3, 7 e 8) (con riferimento ai motivi di ricorso proposti in quella sede, v. anche la sentenza impugnata).
1.5. Va rilevato che il richiamato Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 154 conferisce all’autorita’ preposta alla determinazione del canone (denominato “tariffa del servizio idrico integrato”) criteri non specifici ma implicanti valutazioni ampiamente discrezionali (dovendosi tenere conto: “della qualita’ della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entita’ dei costi di gestione delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonche’ di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga””) (v. comma 1 della norma richiamata).
Lo stesso decreto interministeriale (previsto dal Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 154, comma 3), puo’ prevedere solo “criteri generali” per la determinazione della tariffa, lasciando all’autorita’ preposta (le Regioni) ampio margine valutativo in relazione al territorio di competenza (“Al fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di concessione per l’utenza di acqua pubblica, tenendo conto dei costi ambientali e dei costi della risorsa e prevedendo altresi’ riduzioni del canone nell’ipotesi in cui il concessionario attui un riuso delle acque reimpiegando le acque risultanti a valle del processo produttivo o di una parte dello stesso o, ancora, restituisca le acque di scarico con le medesime caratteristiche qualitative di quelle prelevate. L’aggiornamento dei canoni ha cadenza triennale da parte delle regioni.”).
1.6. Non viene in rilievo, anche tenuto conto del solo dato normativo emergente dalle gia’ richiamate norme, un’ipotesi di carenza assoluta di potere da parte della Regione nell’adozione degli atti impugnati (v. Corte Cost. n. 158 del 2016 sulla affermata competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia, nel rispetto del principio di leale collaborazione cui e’ ispirato il Decreto Legge n. 83 del 2012, articolo 37, comma 7, conv. in L. n. 34 del 2012).
1.7. Inoltre, va evidenziato che i provvedimenti impugnati non presentano le caratteristiche di provvedimenti “individuali” (incidenti sulla posizione giuridica di un singolo interessato), conservando, invece, contrariamente a quanto ritenuto dal TSAP, il carattere di atti generali ed astratti, in quanto rivolti ad una ampia platea di interessati (tutti i concessionari di grandi derivazioni di acque pubbliche ad uso idroelettrico), ancorche’, in via di ipotesi, “facilmente” individuabili nell’ambito del territorio della Regione Umbria (come pure ritenuto dal TSAP nella sentenza impugnata, che tra i destinatari include pure, come la (OMISSIS), i “gestori di fatto”).
1.8. Alla luce delle considerazioni che precedono, a fronte di atti amministrativi a carattere generale e adottati nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale, cui, pertanto, corrisponde per i singoli interessati una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo, non puo’ condividersi la sentenza impugnata nella parte in cui il TSAP ha rilevato d’ufficio il proprio difetto di giurisdizione, “venendo sottoposta al suo esame una controversia relativa a diritto soggettivo della ricorrente (la legittima determinazione del quantum dovuto a titolo di canone), appartenente alla giurisdizione (del)… Tribunale Regionale delle acque pubbliche di Roma (ai sensi del Testo Unico n. 1775 del 1933, articolo 149) quale giudice ordinario” (v. sentenza impugnata, p. 9).
1.9. Deve, infatti, escludersi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario specializzato sotto il profilo evidenziato al § 1.2., lettera a), poiche’ l’atto amministrativo impugnato non scaturisce da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa.
1.10. Quanto al profilo evidenziato al § 1.2., lettera b), come pure sostenuto dal P.G. nelle sue conclusioni scritte, va posto in rilievo che la controversia all’esame ha per oggetto soltanto l’impugnazione dell’atto amministrativo di carattere generale, con una impugnativa, quindi, “in via principale” diretta ad ottenere una pronuncia avente efficacia di giudicato.
Ed invero, con il ricorso al TSAP, la (OMISSIS) S.p.a. ha proposto, come gia’ osservato, una domanda di annullamento delle Delib. giunta regionale dell’Umbria n. 877 del 2015 e Delib. n. 1067 del 2015, con le quali e’ stato approvato l’aumento del canone per le concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche ad uso idroelettrico, a decorrere dal 1 gennaio 2016.
Tale ricorso, proposto nel 2015, non ha per oggetto l’accertamento negativo di un debito della societa’ ricorrente (peraltro non ancora venuto ad esistenza all’epoca, stante la decorrenza della Delib. 1 gennaio 2016) e, pertanto, non risulta volto a difendersi da una concreta pretesa di carattere patrimoniale avanzata nei confronti della (OMISSIS) S.p.a. per il pagamento del canone in questione (rispetto alla quale sarebbe configurabile una posizione di diritto soggettivo), bensi’ riguarda, come piu’ volte ribadito, l’esercizio del potere amministrativo di determinazione dei canoni (nei cui confronti la posizione soggettiva della societa’ ricorrente non puo’ che essere di interesse legittimo), asseritamente illegittimo con accertamento richiesto con efficacia di giudicato.
2. Tanto precisato e alla luce dei principi affermati da queste Sezioni Unite con la sentenza n. 30/07/2007, n. 16798 (secondo cui “Il Tribunale Regionale delle Acque, quale giudice ordinario specializzato, non ha cognizione nelle controversie relative alla debenza dei canoni di concessione di derivazione di acque in cui le parti chiedano un accertamento pregiudiziale, con efficacia di giudicato, circa la illegittimita’ dei provvedimenti dell’autorita’ amministrativa che hanno aumentato i canoni stessi, ma puo’ compiere un accertamento incidentale sulla illegittimita’ degli atti ed eventualmente disapplicarli. Cio’ purche’ l’impugnazione riguardi tanto la richiesta di pagamento del canone nella nuova maggior misura, quanto l’atto amministrativo di carattere generale su cui la richiesta e’ basata, ma non anche quando venga impugnato unicamente l’atto generale, nel qual caso sussiste la giurisdizione di legittimita’ del Tribunale superiore delle acque pubbliche, senza che vi osti il Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 33 non avendo tale normativa inciso sulla giurisdizione del T.S.A.P.”), il ricorso va accolto e va dichiarata la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (quale giudice amministrativo in unico grado); la sentenza impugnata va cassata e la causa va rinviata, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
3. Stante l’accoglimento del ricorso, va dato atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; dichiara la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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