Sussiste la giurisdizione della Corte di conti per danno erariale quando il soggetto privato dispone in modo diverso da quello preventivato la somma erogata in suo favore

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 14 settembre 2020, n. 19086.

La massima estrapolata:

Sussiste la giurisdizione della Corte di conti per danno erariale quando il soggetto privato dispone in modo diverso da quello preventivato la somma erogata in suo favore, frustrando così lo scopo perseguito dalla pubblica amministrazione.

Ordinanza 14 settembre 2020, n. 19086

Data udienza 21 luglio 2020

Tag/parola chiave: Danno erariale – Somme erogate usate in modo diverso da quello preventivato – Presidente di una Onlus – Assistenza dei disabili – Convenzione con la Ausl – Condanna al pagamento di somme che aveva distratto dalle finalità istituzionali – Giurisdizione contabile

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Primo Presidente f.f.

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere

Dott. LAMORGESE Antonio P. – Consigliere

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso iscritto al N. R.G. 6132/2019 proposto da:
(OMISSIS), rappresentato e difeso dagli Avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS), elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato presso il proprio Ufficio in Roma, (OMISSIS);
– controricorrente –
per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana n. 205/A/2018, depositata il 3 ottobre 2018.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21 luglio 2020 dal Consigliere Dr. Alberto Giusti;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Capasso Lucio, che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilita’ del proposto ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. – La Procura regionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana conveniva in giudizio di responsabilita’ amministrativa (OMISSIS), gia’ presidente dell’Associazione italiana assistenza agli spastici – (OMISSIS) di (OMISSIS), organizzazione non lucrativa di utilita’ sociale (Onlus) costituita per svolgere prestazioni assistenziali in favore di persone con disabilita’, convenzionata con l’AUSL (OMISSIS) (oggi ASP di (OMISSIS)), chiedendo che venisse condannato al pagamento di somme che egli aveva distratto consapevolmente dalle finalita’ istituzionali dell’Associazione, cagionando un danno erariale pari a Euro 578.804,43.
Piu’ in dettaglio, la Procura contestava al (OMISSIS): rimborsi chilometrici non dovuti per gli spostamenti dallo stesso effettuati quasi quotidianamente per recarsi dalla propria abitazione ubicata a Modica alla sede dell'(OMISSIS) di (OMISSIS); spese per alberghi e ristoranti; spese per parcelle di avvocati senza la benche’ minima correlazione con le funzioni dell’Associazione; spese per incarico professionale esterno affidato al proprio figlio (OMISSIS).
2. – Con sentenza n. 629/2017 del 13 ottobre 2017, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana accoglieva integralmente la domanda della Procura, condannando il (OMISSIS) al pagamento delle somme contestate in favore dell’ASP di (OMISSIS), amministrazione ritenuta effettivamente danneggiata; cio’ sul rilievo che l'(OMISSIS) di (OMISSIS) vive quasi esclusivamente dei contributi corrisposti dall’ASP di (OMISSIS) (e prima dall’AUSL (OMISSIS)) in base a convenzioni con le quali l’Onlus si obbliga a rendere prestazioni a disabili, con contenuto e nella misura indicati nelle convenzioni stesse.
3. – La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale di appello per la Regione Siciliana, con sentenza n. 205/A/2018 resa pubblica mediante deposito in segreteria il 3 ottobre 2018, ha accolto parzialmente il gravame del (OMISSIS), avendo accertato la prescrizione di alcune poste di danno, e lo ha condannato al pagamento della somma di Euro 274.911,41, oltre accessori, in favore dell’ASP di (OMISSIS).
3.1. – Per quanto qui ancora rileva, la Corte dei conti ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’appellante, osservando:
– che tra l'(OMISSIS) e l’ASP di (OMISSIS) sussiste un rapporto di rilevanza pubblicistica derivante dallo svolgimento, da parte dell’Associazione, di attivita’ di interesse generale, in luogo e per conto dell’Azienda sanitaria provinciale;
che si e’ di fronte ad un rapporto convenzionale in virtu’ del quale il privato, dotato dei mezzi e delle strutture, deve erogare prestazioni sanitarie in luogo della struttura sanitaria pubblica, obbligandosi a rispettare standard e livelli qualitativi imposti dalla struttura pubblica;
che e’ configurabile il danno erariale per la cattiva gestione di risorse pubbliche da parte di un soggetto privato inserito, in virtu’ di apposita convenzione, nella realizzazione di programmi di rilevanza pubblicistica;
che i costi fissati in convenzione come budget annuale che l’ASP avrebbe dovuto erogare alla Onlus sono costi previsionali per tetti di spesa, e l'(OMISSIS) avrebbe dovuto reinvestire nelle sue strutture o offrendo servizi aggiuntivi le somme ricevute, mentre queste sono state destinate ad altre finalita’, tutt’altro che solidaristiche.
4. – Per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, (OMISSIS) ha proposto ricorso, con atto notificato il 14 febbraio 2019, sulla base di un motivo.
Il Procuratore Generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso.
5. – Il ricorso e’ stato avviato alla trattazione camerale ex articolo 380-bis.1 c.p.c..
Il pubblico ministero presso la Corte di cassazione ha depositato in data 26 febbraio 2020 conclusioni scritte, con le quali ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile, sul rilievo della non riconducibilita’ delle denunciate violazioni asseritamente compiute dalla Corte dei conti nell’ambito del difetto di giurisdizione.
Il ricorrente ha depositato due memorie illustrative: la prima, in prossimita’ della camera di consiglio del 17 marzo 2020, nella quale il ricorso era stato inizialmente fissato; la seconda, in prossimita’ della camera di consiglio del 21 luglio 2020.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con l’unico motivo il ricorrente denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei conti. Premesso che il rapporto tra l’Azienda sanitaria pubblica e l'(OMISSIS) di (OMISSIS) e’ un rapporto contrattuale sinallagmatico, il ricorrente deduce che l’Azienda sanitaria non ha mai contestato alcun inadempimento e che neppure la Procura contabile ha addebitato all’Associazione, e per essa al suo presidente, l’omessa prestazione dell’assistenza cui si era contrattualmente obbligata e per la quale aveva ricevuto i corrispettivi contrattualmente convenuti. Poiche’ la contestazione riguarda l’impiego asseritamente improprio di somme che provenivano dall’Azienda sanitaria come corrispettivo delle prestazioni di riabilitazione, e poiche’ tali somme non dovevano essere restituite all’Azienda (trattandosi di avanzo di gestione, ossia di somme che erano entrate a far parte del patrimonio dell’Associazione), soggetto danneggiato – si sostiene – sarebbe, non l’Azienda sanitaria, ma, al piu’, l'(OMISSIS) (come ha ritenuto la Procura regionale quando ha chiesto alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti di condannare (OMISSIS) al pagamento in favore dell’Associazione di una somma di denaro per il danno ad essa cagionato), che tuttavia e’ un’associazione di diritto privato e, non essendo un soggetto pubblico, non avrebbe subito un danno erariale. Il ricorrente osserva, a sostegno delle conclusioni di difetto di giurisdizione, che il “contributo pubblico” costituisce la retribuzione di una prestazione che dal momento dell’erogazione (che si effettua previo accertamento della correttezza della prestazione) entrerebbe definitivamente a far parte del patrimonio dell’associazione privata. Conclusivamente, il ricorrente – dopo avere sottolineato che il soggetto indicato come danneggiato dalla Procura regionale, l'(OMISSIS), non e’ un soggetto pubblico, e quindi il danno da esso subito non puo’ essere considerato un danno erariale – si chiede se sia “ammissibile che la giurisdizione venga radicata con una decisione autonoma del giudice che, sostituendosi alla parte attrice, in violazione del principio della domanda e del principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, indica un diverso soggetto (non privato ma pubblico) come soggetto danneggiato, cosi’ da qualificare il danno come danno erariale”.
2. – Il motivo e’ infondato e, in parte, inammissibile.
3. – Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte regolatrice (Cass., Sez. Un., 18 giugno 2019, n. 16336; Cass., Sez. Un., 30 agosto 2019, n. 21871; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7838; Cass., Sez. Un., 16 luglio 2020, n. 15195), in tema di azione di responsabilita’ per danno erariale, sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l’attribuzione della controversia alla giurisdizione della Corte dei conti, allorche’ un ente privato esterno all’amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attivita’ o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo della P.A., mentre e’ irrilevante il titolo in base al quale la gestione e’ svolta, che puo’ consistere in un rapporto di concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge.
In particolare, la giurisdizione della Corte dei conti sul danno erariale e’ configurabile allorche’ il soggetto privato, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato, abbia frustrato lo scopo perseguito dall’amministrazione, distogliendo le risorse conseguite dalle finalita’ cui erano preordinate: ai fini del radicamento di quella giurisdizione speciale, risulta dunque decisiva la natura del danno conseguente alla mancata realizzazione degli scopi conseguiti con la contribuzione, non avendo rilevanza ne’ la qualita’ del soggetto che gestisce il denaro pubblico, il quale ben puo’ essere un soggetto di diritto privato destinatario della contribuzione, ne’ il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro e’ svolta (Cass., Sez. Un., 22 novembre 2019, n. 30526).
4. – Nella specie, sussiste il rapporto di servizio tra l'(OMISSIS) e la P.A., giacche’ l'(OMISSIS), attraverso la stipula e il rinnovo nel tempo di convenzioni con l’Azienda sanitaria, e’ stata incaricata di svolgere, in luogo e per conto di quest’ultima, un’attivita’ di interesse generale, consistente in prestazioni sanitarie a favore di soggetti disabili, utilizzando somme provenienti dall’ente pubblico come corrispettivo delle prestazioni di riabilitazione: in tal modo, l’Associazione si e’ inserita nella realizzazione di un programma di rilevanza pubblicistica e si e’ assoggettata alle direttive e al controllo dell’Azienda sanitaria, con l’obbligo di reinvestire l’avanzo di gestione derivante da risparmi di spesa negli scopi solidaristici dell’Associazione, ovverosia nell’offerta di prestazioni alle persone portatrici di handicap.
E costituisce un’ipotesi di danno erariale l’utilizzo, da parte dell’Associazione (e, per essa, del suo presidente), delle risorse pubbliche provenienti dall’Azienda sanitaria, non per la realizzazione di attivita’ istituzionali e per impieghi coerenti con le finalita’ di solidarieta’ e assistenza cui esse erano dirette, ma per scopi appropriativi nell’interesse del presidente dell’Associazione (attraverso il rimborso di spese – per rimborsi chilometrici, per ristorazione ed hotel e per parcelle di avvocati – assolutamente personali o il conferimento di incarichi professionali a un familiare dello stesso).
4.1. – Nella memoria illustrativa depositata in prossimita’ della camera di consiglio, la difesa del ricorrente contesta che “il presidente di un organismo totalmente privato” possa “soggiacere alla giurisdizione del giudice contabile”, sostenendo al riguardo che il presidente, essendo un organo dell’associazione, e non della Azienda sanitaria, non sarebbe legato da un rapporto di servizio con quest’ultima, ma lo sarebbe, semmai, l'(OMISSIS).
Il rilievo difensivo e’ privo di fondamento. La responsabilita’ erariale attinge (anche) coloro che con l’associazione di diritto privato abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione delle risorse dal fine pubblico cui erano destinate; e cio’ in quanto il rapporto di servizio va considerato non solo in relazione agli effetti che il comportamento degli organi dell’associazione procura sul patrimonio dell’associazione interessata, fruitrice dei fondi pubblici, ma anche in relazione alla condotta dei soggetti che impersonano detti organi, i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato, provochino la frustrazione dello scopo perseguito dall’Amministrazione (Cass., Sez. Un., 9 gennaio 2013, n. 295; Cass., Sez. Un., 25 gennaio 2013, n. 1774; Cass., Sez. Un., 31 luglio 2017, n. 18991).
Correttamente, pertanto, la Corte dei conti ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione, in fattispecie nella quale (come risulta dalla pag. 34 della sentenza impugnata) “il (OMISSIS), abusando della sua disponibilita’ gestionale legata alla carica ricoperta, ha indiscriminatamente utilizzato il conto corrente dell’associazione per il rimborso di spese assolutamente personali”, cosi’ appropriandosi di pubbliche risorse di cui aveva la disponibilita’ per ragioni del suo ufficio.
5. – La difesa del ricorrente prospetta altresi’, e ribadisce nella memoria, che la Corte dei conti, in presenza di una richiesta di condanna azionata dalla Procura regionale contabile a favore dell'(OMISSIS), avrebbe illegittimamente modificato l’identita’ del soggetto danneggiato, individuandolo in un ente pubblico, l’ASP di (OMISSIS); e sostiene che una modificazione del genere sarebbe sindacabile dal giudice della giurisdizione, perche’, altrimenti, si finirebbe con l’ammettere che la Corte dei conti possa “appropriarsi” di una giurisdizione non sua, cambiando l’identita’ del danneggiato (non il privato indicato dalla Procura regionale, ma l’ente pubblico).
Tale profilo di doglianza e’ inammissibile, perche’ non attiene alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile.
Infatti – una volta assodato che la natura contrattuale del rapporto tra l’ASP di (OMISSIS) e l'(OMISSIS), di cui il ricorrente era presidente, non esclude la configurabilita’ del rapporto di servizio e non fa venir meno il carattere erariale del danno, e dunque non sottrae la controversia alla giurisdizione del giudice contabile – la condanna a favore dell’ASP, anziche’ dell'(OMISSIS), indicata nell’atto di citazione della Procura regionale come soggetto danneggiato, costituisce, al piu’, un error in procedendo, sotto il profilo del difetto di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in quanto tale interno ai limiti della giurisdizione e, pertanto, non deducibile in sede di ricorso per cassazione contro la sentenza resa dal giudice speciale ai sensi dell’articolo 111 Cost., comma 8, (Cass., Sez. Un., 4 ottobre 2012, n. 16849; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848).
Il che – come ha osservato esattamente il pubblico ministero presso questa Corte nelle sue conclusioni scritte – rende ultroneo indugiare nello stabilire se il giudice contabile potesse o non individuare il soggetto danneggiato senza immutare la condotta addebitata al danneggiante e ravvisare il soggetto che ha subito il danno erariale direttamente nell’Amministrazione (nella specie, l’ASP di (OMISSIS)) nel cui apparato organizzativo si inserisce funzionalmente il soggetto privato (l'(OMISSIS)) del quale il danneggiante costituiva il legale rappresentante.
6. – Il ricorso e’ rigettato.
Non vi e’ luogo a pronuncia sulle spese, stante la posizione di parte solo in senso formale del Procuratore generale della Corte dei conti.
Il Procuratore generale, infatti, cosi’ come non puo’ sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non puo’ essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombenti risultino i suoi contraddittori.
7. – Poiche’ il ricorso e’ stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed e’ rigettato, sussistono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, che ha aggiunto l’articolo 13, comma 1-quater del testo unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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