Sponde degli stagni e Demanio marittimo

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Consiglio di Stato, Sentenza|26 luglio 2021| n. 5537.

Sponde degli stagni e Demanio marittimo.

In virtù della consolidata giurisprudenza relativa all’interpretazione dell’articolo 28 del codice della navigazione, a mente del quale rientrano nel demanio marittimo anche «i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare», l’uso pubblico dei bacini salati o salmastri deve essere ravvisato tutte le volte che gli stessi, per la loro conformazione ed estensione, consentano l’esercizio di attività economiche del tutto simili a quelle che possono svolgersi in mare aperto, come la pesca e la molluschicultura. Pertanto, ai fini dell’accertamento della demanialità, accanto all’indispensabile elemento fisico-morfologico della comunicazione con il mare, deve essere accertato l’elemento finalistico-funzionale per il quale sia possibile estendere al bacino di acqua salmastra le stesse utilizzazioni cui può adempiere il mare, rivelando l’idoneità attuale, e non meramente potenziale e futura, del bene, secondo la sua oggettiva conformazione fisica, a servire ai pubblici usi del mare, anche se in atto non sia concretamente destinato all’uso pubblico.
Rilevato, inoltre, che gli usi pubblici del mare rappresentano una categoria in costante evoluzione, determinata dalla necessità di contemperamento tra la funzione sociale della proprietà pubblica, la destinazione economica del demanio marittimo e la vocazione naturale della fascia costiera, appartiene al demanio marittimo anche lo stagno alimentato prevalentemente dal mare, seppure solo in occasione di forti mareggiate, e con esso collegato almeno per una parte dell’anno, laddove, in assenza dei divieti connessi alla tutela della zona speciale, della zona SIC, dell’area marina protetta, nonché di quelli derivanti dalla disciplina di tutela del paesaggio, vi si potrebbero esercitare le attività di pesca, molluschicoltura, balneazione, calatafaggio di natanti sulle sponde e altre, in quanto non oggettivamente impossibili.

Sentenza|26 luglio 2021| n. 5537. Sponde degli stagni e Demanio marittimo

Data udienza 24 giugno 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Sponde degli stagni – Demanio marittimo – Territori vincolati paesisticamente – Art. 1, comma 1, lett. a), L. n. 431/1985 – Incremento volumetrico ammissibile

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8842 del 2017, proposto dalla società Ti.Am. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Mi. Ge., con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Me. – Ge. in Roma, via (…);
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Pa. e An. Se., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via (…);
nei confronti
del Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t., non costituitosi in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
della società Ca. Gi. s.r.l. a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Si. Pi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Ca. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (sezione seconda) n. 621 del 27 settembre 2017, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;
Visto l’intervento della Ca. Gi. s.r.l. a socio unico;
Vista la sentenza non definitiva n. 4341 del 6 luglio 2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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FATTO e DIRITTO

1. La società Ti.Am. S.p.a. è proprietaria di un complesso alberghiero nel Comune di (omissis) in prossimità dello stagno di No..
Nel 2010 la società presentava al Comune un progetto di adeguamento e ampliamento in virtù dell’art. 4 della legge regionale 4 ottobre 2009, n. 4.
Con nota del 27 giugno 2012 la Regione Sardegna, in sede di valutazione ambientale, faceva presente che la zona dell’area stagnale interessata risulta di proprietà del demanio marittimo.
Trattandosi di opere poste all’interno della fascia di 300 mt dalla linea di battigia in zona turistica F, “l’incremento volumetrico ammissibile dovrà essere contenuto all’interno del 10% della volumetria esistente al 31 marzo 2009”.
1.1. Deducendo la violazione di legge e l’eccesso di potere, sotto diversi profili, la società impugnava tale provvedimento insieme con gli atti presupposti, conseguenti e consequenziali.
In particolare veniva impugnata la circolare della Giunta regionale n. 16210 del 2 luglio 1986, nella parte in cui stabilisce che le sponde degli stagni, ove questi appartengano al demanio marittimo, rientrano nella categoria dei territori vincolati paesisticamente dall’art. 1, comma 1, lett. a) della legge 8 agosto 1985, n. 431 (recte: dall’art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431/1985; la disposizione è ora confluita, nell’identico testo, nella lett. a) dell’art. 142, comma 1, comma 1, del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 – codice dei beni culturali e del paesaggio).
2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il TAR:

 

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– ha respinto una eccezione di inammissibilità del ricorso;
– ha respinto una richiesta di stralcio di documentazione prodotta dalla Regione;
– ha respinto il ricorso nel merito;
– ha compensato fra le parti le spese di giudizio.
2.1. Il primo giudice ha ritenuto decisiva la sussistenza di un collegamento dello stagno con il mare, attestata dalla relazione prodotta in giudizio dall’Amministrazione regionale.
Sarebbe perciò confermato l’assunto di quest’ultima secondo cui le sponde dello stagno, appartenendo al demanio marittimo, sono assimilabili alla linea della battigia marina e quindi rilevano ai fini della individuazione della fascia di rispetto di 300 metri.
3. La società Ti.Am. ha interposto appello avverso la sentenza di primo grado articolando un unico complesso mezzo di gravame (da pagina 4 a pagina 14) scindibile in due censure.
3.1. In primo luogo, il TAR avrebbe impropriamente riferito la battigia non alla linea naturale della spiaggia marina ma alla sponda dello stagno di No. solo perché quest’ultimo sarebbe di proprietà del demanio marittimo. In realtà la battigia del mare sarebbe una linea di riferimento naturale geograficamente demarcata, diversa dalla linea demaniale propria delle sponde dei laghi, dei fiumi e degli stagni; diversamente da quanto statuito dal primo giudice e in conformità con l’uso corrente nella legislazione e nella giurisprudenza, essa esisterebbe solo lungo il mare e non potrebbe configurarsi su un bene diverso dal mare solo perché (erroneamente) ritenuto far parte del demanio marittimo. Il demanio marittimo, infatti, si fonderebbe su una nozione funzionale di demanialità, nel senso che ciò che rileverebbe sarebbe non la destinazione attuale, ma l’idoneità dell’area a svolgere la funzione pubblica dell’uso marittimo;
3.2. Non decisiva sarebbe poi l’esistenza di un collegamento dello stagno con il mare. Dalla stessa relazione depositata dalla Regione, potrebbe evincersi che il collegamento con il mare è solo saltuario. Lo stagno non sarebbe comunque idoneo agli usi pubblici del mare poiché in esso non può svolgersi alcuna attività .
4. E’ intervenuta in giudizio la società Ca. Gi. s.r.l. a socio unico.
5. La Regione autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio per resistere all’appello.
6. Le parti hanno depositato memorie in vista dell’udienza pubblica del 2 luglio 2020, all’esito della quale la causa è passata una prima volta in decisione.
7. Con sentenza n. 4341 del 6 luglio 2020 la Sezione ha:
– dichiarato inammissibile l’intervento adesivo dipendente spiegato dalla società Ca. Gi.;
– disposto una verificazione intesa ad accertare se lo stagno di No. possa ritenersi appartenere al demanio marittimo secondo i parametri indicati dalla Corte di cassazione in ragione della sua intrinseca qualità, e cioè sotto un duplice profilo:
a) quanto all’aspetto morfologico, se ci sia collegamento, e di che natura e durata, fra il corpo idrico e il mare, anche in relazione alla copertura dalle mareggiate;
b) quanto all’aspetto funzionale, se il corpo idrico abbia una destinazione attuale all’uso pubblico o comunque l’idoneità a consentire l’esercizio di attività analoghe a quelle che possono svolgersi in mare.
8. Il verificatore ha depositato la propria relazione in data 17 febbraio 2021, unitamente alla richiesta di liquidazione del compenso.
9. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica.
10. L’appello, infine, è nuovamente passato in decisione alla pubblica udienza del 24 giugno 2021.

 

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11. Preliminarmente va dato atto, in adesione alla eccezione sollevata dalla Regione, della tardività della memoria di replica della società appellante in quanto depositata l’8 giugno 2021, e quindi oltre il termine di venti giorni liberi prescritto dall’art. 73, comma 1, c.p.a..
12. Nel merito, l’appello è infondato e deve essere respinto.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
13. Secondo la consolidata giurisprudenza relativa all’interpretazione dell’art. 28 del codice della navigazione (che annovera tra i beni appartenenti al demanio marittimo anche i “i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare”), l’uso pubblico dei bacini salsi o salmastri deve essere ravvisato tutte le volte che essi, per la loro conformazione ed estensione, consentano l’esercizio di attività economiche del tutto simili a quelle che possono svolgersi in mare aperto, come la pesca e la molluschicultura (Cass. civ., sez. I, 16 febbraio1999, n. 1300).
Accanto all’indispensabile elemento fisico – morfologico della comunicazione con il mare, l’elemento qualificante della demanialità deve essere accertato e valutato in senso finalistico -funzionale in quanto, cioè, si presenti tale da estendere al bacino di acqua salmastra le stesse utilizzazioni cui può adempiere il mare, rivelando l’idoneità attuale, e non meramente potenziale e futura, del bene, secondo la sua oggettiva conformazione fisica, a servire ai pubblici usi del mare, anche se in atto non sia concretamente destinato all’uso pubblico (Cass. civ., 19 marzo 1984, n. 1863).
Quella degli “usi pubblici del mare” è tuttavia una categoria aperta, nel senso che il suo contenuto può mutare e accrescersi in relazione a molteplici e variabili potenziali utilizzazioni ed anche in relazione al riconoscimento di nuovi interessi primari, quali, ad esempio, le utilizzazioni turistico – ricreative e quella venatoria (Cass. civ., sez. II, 6 giugno 2012, n. 9118).
14. Ciò posto, nella fattispecie, la relazione di verificazione ha messo in luce, in primo luogo, che “Per gli aspetti limnologici, lo Stagno di No. si colloca in una piccola depressione litoranea ed è alimentato essenzialmente dal mare in occasione di forti mareggiate. In condizioni climatiche ordinarie lo stagno è fisicamente separato dal mare per la presenza di un ampio e stabile cordone sabbioso”.
Tuttavia, esso “non può avere una destinazione all’uso pubblico perché rappresenta un sito di elevato interesse naturalistico regolarmente censito a livello nazionale ed internazionale (Zona Protezione Speciale “(omissis)” e Sito di Importanza Comunitaria “(omissis)”) ed anche perché, non essendo ordinariamente collegato con il mare, non è idoneo a consentire l’esercizio di attività analoghe a quelle che possono svolgersi in mare.
Nell’astratta ipotesi di assenza degli anzidetti vincoli, lo Stagno di No. non sarebbe neanche idoneo ad alcun tipo di navigazione, data la sua modesta (e variabile nel corso dell’anno) profondità .

 

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Inoltre, la mancanza di una connessione idraulica stabile con il mare aperto, può rendere nei periodi più caldi dell’anno le acque stagnanti da salmastre ad ipersaline che rendono l’habitat fortemente limitante per numerose specie animali e vegetali. La fortissima selezione delle specie lo rende un habitat necessariamente paucispecifico e ne accentua la fragilità ambientale.
Si tratta quindi di acque non adatte per le attività della pesca e della balneazione e pertanto non viene, e non può essere, utilizzato produttivamente. Le sue acque possono ospitare Anguille e Mugilidi che vi penetrano in seguito alle mareggiate; durante il periodo estivo, la salinità delle acque può raggiungere valori molto elevati.
Il principale aspetto morfologico che preclude ad un collegamento idraulico stabile, naturale o antropico, dello stagno con il mare è riconducibile alla presenza del cordone sabbioso della spiaggia di (omissis) la cui ampia conformazione planimetrica costituisce storicamente un elemento di separazione fisica che viene sormontato solo in occasione di forti mareggiate, con frequenza pari mediamente, a circa due volte l’anno. Per l’analisi oggettiva della natura e durata dei fenomeni di “tracimazione” delle acque marine all’interno dello stagno di No. sono stati condotti studi specialistici di ingegneria idraulica-marittima e morfodinamica litoranea.
In sintesi, in un anno medio climatico, gli stati di mare contraddistinti da altezze d’onda significative superiori a 2,0 m hanno complessivamente (Tabella 6) una durata comunque inferiore a 55 ore/anno su un totale di 24×365=8.760 ore annue con una frequenza di accadimento di circa 2,26 giorni/anno.
Sulla base di questi parametri meteomarini sono stati simulati i fenomeni di idrodinamica e morfodinamica trasversale che in occasione delle suddette forti mareggiate, contraddistinte da un livello marino al largo superiore a 0,5 m s.l.m. e da altezze d’onda significative superiori a 2,0 m, determinano la tracimazione delle acque marine al di sopra del cordone sabbioso della spiaggia di (omissis) alimentando il retrostante stagno di No..[…]”.
Il verificatore ha quindi concluso “che lo Stagno di No. possiede i seguenti connotati:
a) si tratta di uno stagno di retro spiaggia raggiunto dal mare in caso di forti mareggiate (che possono verificarsi mediamente un paio di volte l’anno). Nel corso delle attività di Verificazione, è stato anche possibile assistere ad in fenomeno meteo-marino in cui il mare si è nettamente ricongiunto con lo stagno (21/11/2020);
b) lo stagno non è utilizzabile per uso marittimo o per usi attinenti alla navigazione (accesso, approdo, tirata in secco di natanti, operazioni attinenti alla pesca da terra, operazioni di balneazione).

 

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E’ quindi parere della sottoscritta Verificatore che per il punto a) lo Stagno di No. POSSIEDE i connotati naturali propri dei beni appartenenti al demanio marittimo, mentre per il punto b) lo Stagno di No. NON POSSIEDE i connotati naturali propri dei beni appartenenti al demanio marittimo”.
14.1. In risposta alle osservazioni della Regione Sardegna il verificatore ha peraltro confermato che ” lo stagno di Notté ri è censito nei siti Ramsar come area umida che svolge un’importante funzione ecologica per la regolazione del regime delle acque e come habitat per gli uccelli acquatici, tra i quali il fenicottero rosa, che nelle zone umide o salmastre trova le condizioni ideali per nidificare e nutrirsi […].
15. Sebbene le conclusioni della verificazione non abbiano carattere univoco, le circostanze accertate confermano la correttezza e legittimità dei provvedimenti impugnati.
In particolare risulta accertato sia il collegamento libero e diretto dello stagno con il mare, sia che le attività di pesca, balneazione etc. non sono oggettivamente impossibili, ma che le stesse sono impedite esclusivamente dalla pluralità di vincoli che caratterizzano il sito.
Particolarmente rilevante è la circostanza che lo stagno di No. sia un habitat naturale di numerose specie animali protette (tra cui i fenicotteri rosa).
Al riguardo, il verificatore ha accertato inequivocabilmente che lo stagno è “alimentato” dal mare e che proprio tale condizione lo rende particolarmente adatto alla nidificazione di questa specie che si nutre di molluschi e crostacei ivi presenti.
Va altresì ricordato che gli usi pubblici del mare rappresentano una categoria in costante evoluzione, determinata dalla necessità di contemperamento tra la funzione sociale della proprietà pubblica, la destinazione economica del demanio marittimo e la vocazione naturale della fascia costiera.
La compatibilità nonché complementarità della tutela del demanio marittimo con quella delle zone umide, proprio con riferimento alla Regione Sardegna, è stata, ancora di recente, ribadita dalla Corte costituzionale (sentenza n. 308 del 2013; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, n. 2657 del 24 aprile 2019, che ha confermato la sentenza del TAR Sardegna n. 206 del 2013).
In definitiva, risulta accertato che:
– lo stagno è alimentato prevalentemente dal mare e con esso è collegato almeno per una parte dell’anno;
– in assenza dei divieti connessi alla tutela della zona speciale, della zona SIC, dell’area marina protetta, nonché di quelli derivanti dalla disciplina di tutela del paesaggio, vi si potrebbero esercitare le attività di pesca, molluschicoltura, balneazione, calatafaggio di natanti sulle sponde, etc.
16. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo ai sensi del regolamento n. 55 del 2014.
Le spese della verificazione – che vengono liquidate con separato decreto collegiale – sono poste definitivamente a carico della parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 8842 del 2017, di cui in premessa, lo respinge.
Condanna la società Ti.Am. S.p.a. alla rifusione delle spese di giudizio in favore della Regione autonoma della Sardegna che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Pone le spese della verificazione a carico della società appellante.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto – con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere

 

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In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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