Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 4 marzo 2019, n. 1477.

La massima estrapolata:

Le sanzioni pecuniarie in materia urbanistica edilizia e paesaggistica si estinguono decorsi cinque anni dalla loro irrogazione, tenuto conto che il momento in cui il termine quinquennale di prescrizione comincia a decorrere è quello dell’irrogazione della sanzione. Al contrario, le sanzioni di diversa natura, quelle cioè che tendono al ripristino della legalità oggettivamente violata (in particolare quelle demolitorie, ripristinatorie o di acquisizione del patrimonio), una volta comminate, non sono soggette al principio della prescrizione e dunque, anche se non eseguite, non si estinguono per effetto del decorso del tempo.

Sentenza 4 marzo 2019, n. 1477

Data udienza 29 gennaio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3141 del 2013, proposto da
Comune di (omissis), in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Di Me., domiciliato presso la Cons. di Stato Segreteria in Roma, piazza (…);
contro
Ri. Co., rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. Pa., domiciliato presso la Cons. Di Stato Segreteria in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Sesta n. 03949/2012, resa tra le parti, concernente autorizzazione in sanatoria – pagamento indennità paesistica
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ri. Co.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 29 gennaio 2019 il Cons. Oreste Mario Caputo e uditi per le parti gli avvocati An. Pa. per delega dell’avv. Pa. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È appellata la sentenza Tar Campania-Napoli, Sezione Sesta n. 3949 del 4.07.12, d’accoglimento del ricorso proposto dalla sig.ra Co. Ri. avverso la sanzione di euro 229.823,23 di cui alla nota 16140 del 29.06.2011, comminata dal comune di (omissis) a titolo di danno ambientale ex d.lgs. 490/90, con compensazione delle spese.
2. Nell’atto introduttivo l’appellante premette che:
– la sig.ra Co. Ri. è proprietaria di un immobile sito in (omissis), Corso (omissis), edificato in virtù della licenza edilizia n. 26 del 22 ottobre 197, rilasciata previa nulla osta della Soprintendenza ai Monumenti della Campania n. 7589 del 13.09.1971;
– tale immobile veniva locato alla Ba. An. S.c.a r.l. successivamente assorbita dalla Banca de. Mo. de. Pa. di Si. con contratto reg.to ad (omissis) il 25.10.2000;
– la Banca avendo necessità di lavori di adeguamento alle sue esigenze, aprendo gli uffici nel piano seminterrato della costruzione, richiedeva l’applicazione della sanzione pecuniaria ex.art. 12 L.47/85 onde sanare l’illecito edilizio e paesistico e conseguire quindi il certificato di agibilità urbanistica, della quale, per patto intercorso tra le parti si sarebbe fatto carico del pagamento la Ba. An.;
– con autorizzazione prot. 990 del 18.05.2001 il comune di (omissis) rilasciava l’autorizzazione in sanatoria richiesta;
– con determinazione n. 460 del 14.12.2001 comminava nei confronti della sig.ra Co. Ri. la sanzione della somma di euro 229.823,23 per indennità paesistica ex art. 164 D.Lgs. 490/99 relativa all’autorizzazione in sanatoria n. 990 del 18.05.2001;
– avverso tale determinazione la sig.ra Co. Ri. proponeva il ricorso in data 1.03.2002 alla Commissione Tributaria Provinciale la quale, con pronuncia n. 447 del 20.06.2003 denegava la propria giurisdizione;
– con nota 16140 del 29.06.2011, notificata il successivo 1 luglio 2011, il comune di (omissis) richiedeva alla sig.ra Co. Ri. il pagamento della somma di euro 229.823,23 per indennità paesistica ex art. 164 D.Lgs. 490/99 relativa all’autorizzazione in sanatoria n. 990 del 18.05.2001;
– ingiunto il pagamento alla Banca Mo. de. Pa. di Si. questa proponeva ricorso al giudice ordinario ex L.689/81 che lo respingeva con sentenza del 15.07.2012;
– la stessa Banca proponeva ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso “la determinazione dell’indennità risarcitoria ai senso dell’art. 164 D.lgs. 490 del 1999 e dell’art 12 L. 47/85 per sanzione amministrativa”. Con decreto del Capo dello Stato del 3.10.2014 su conforme parere del Consiglio di Stato n. 937/14 reso nell’adunanza del 13.11.13. il ricorso è stato rigettato;
– il pagamento è stato ingiunto anche alla sig.ra Conte con il provvedimento impugnato la quale con il ricorso RG 5671/2011 notificato il 14.10.2011 la sig.ra si rivolgeva al Tar Campania;
– Il Tar con sentenza n. 3949/2012 accoglieva il ricorso dichiarando prescritta la sanzione e per l’effetto annullava la nota n. 16140/2011.
3. Appella la sentenza il comune di (omissis). Resiste la sig.ra Co. Ri..
4. Con il primo motivo di appello il comune di (omissis) lamenta l’erroneità della sentenza del Tar che ha annullato la nota 16140 del 29.06.2011 impugnata dalla sig.ra Co. senza rilevare come l’atto costituisce in realtà mero atto di esecuzione della determinazione n. 460 del 14.12.2001, divenuta irrevocabile per effetto del rigetto del ricorso proposto innanzi alla Commissione Tributaria.
5. Con il secondo ed il terzo motivo di appello si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 164 d.lgs. 490/1999 (oggi art. 167 d.lgs. 24/2004) nonché degli artt. 28 L.1981, 158 comma 1 cp e 32 L.47/1985.
5.1. Il comune di (omissis) rileva come il giudice di primo grado pur avendo correttamente riconosciuto la natura di sanzione amministrativa (e non di risarcimento del danno) dell’indennità ex art. 164 del d.lgs. nr. 490 del 1999 (oggi art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004) prevista per abusi edilizi in zone soggette a vincoli paesaggistici, abbia errato nell’indentificare la cessazione dell’illecito nel momento di rilascio della sanatoria edilizia.
6. I motivi non sono fondati e, in quanto strettamente connessi, vanno esaminati congiuntamente.
7. Preliminarmente si rileva come l’assenza di una compiuta disciplina dei termini di decadenza o di prescrizione nell’ambito normativo di riferimento (DPR 380/2001, D.Lgs. 42/2004), abbia portato gli interpreti ad interrogarsi sull’applicabilità anche nello specifico settore urbanistico-edilizio e paesaggistico dell’art 28 della legge n 689/1981, laddove detta principi generali in materia di sanzioni amministrative.
7.1. Per dirimere la questione occorre distinguere l’esercizio del potere sanzionatorio dalla sanzione effettivamente irrogata.
7.2. Va precisato innanzitutto che l’abuso edilizio ha carattere permanente: l’attività di repressione degli abusi edilizi, collegata alla tutela dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo del territorio, non è soggetta al termine quinquennale di prescrizione ex art. 28 della Legge n. 689/1981, secondo cui “il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”.
Gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica hanno carattere permanente, nel senso che la situazione di illiceità posta in essere con la realizzazione di un’opera abusiva viene meno solo con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni in sanatoria, paesaggistiche o urbanistico-edilizie, oppure con il ripristino dello stato dei luoghi. Ed è appena il caso di ricordare che provvedimenti autorizzativi ad efficacia sanante delle illiceità di tale natura possono essere l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica (art. 167, commi 4 e 5, D.lgs. n. 42/2004), l’accertamento di conformità urbanistica (art. 36 D.P.R. n. 380/2001 e, ad esempio, tra le tante norme regionali, l’art. 43 L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16) o il rilascio del condono edilizio.
In materia di illeciti permanenti, il potere amministrativo di vigilanza e repressione, quanto ad accertamento dell’illecito ed applicazione della relativa sanzione, può intervenire anche decorso un rilevante lasso temporale dalla formazione dell’abuso, che è da considerare sempre attuale finché non venga rimosso o represso. La permanenza degli illeciti nella materia in questione comporta che nei relativi provvedimenti repressivi (di demolizione, ripristino, acquisizione al patrimonio oppure di sanzione pecuniaria), rileva non il tempo trascorso dall’abuso, ma la permanenza della situazione ancora contestualmente antigiuridica. Ne deriva che, vertendosi in materia di illeciti permanenti, il potere amministrativo di vigilanza e repressione (ossia l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della relativa sanzione) può essere esercitato senza limiti di tempo, potendo intervenire anche dopo il decorso di un rilevante lasso temporale dalla consumazione dell’abuso, che è da considerare sempre attuale finché rimosso o represso. In definitiva, il tempo trascorso non legittima situazioni che si configurino come illecite o illegali e, conseguentemente, il potere di ripristino dello status quo ante non è assoggettato ad alcun termine di prescrizione.
7.3. Quanto invece alla prescrizione della sanzione concretamente irrogata a seguito dell’esercizio del potere repressivo occorre distinguere in relazione alla natura della medesima.
A tale riguardo i principi generali dettati dalla l. 689/81 con riferimento alle sanzioni amministrative non s’estendono tout court alle sanzioni edilizie e paesaggistiche, che si caratterizzano per l’accentuata specialità sia in relazione alla finalità cui tendono che sul regime della responsabilità .
L’art. 28 l. 689/81 riguarda unicamente le sanzioni pecuniarie, attenendo la norma al “diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative punite con pena pecuniaria”, con specifico riferimento alle sanzioni che hanno ad oggetto la (sola) prestazione di una somma di denaro.
Quindi le sanzioni pecuniarie in materia urbanistica edilizia e paesaggistica si estinguono decorsi cinque anni dalla loro irrogazione, tenuto conto che il momento in cui il termine quinquennale di prescrizione comincia a decorrere è quello dell’irrogazione della sanzione. Al contrario, le sanzioni di diversa natura, quelle cioè che tendono al ripristino della legalità oggettivamente violata (in particolare quelle demolitorie, ripristinatorie o di acquisizione del patrimonio), una volta comminate, non sono soggette al principio della prescrizione e dunque, anche se non eseguite, non si estinguono per effetto del decorso del tempo.
8. L’esposto quadro rende necessaria l’individuazione della natura giuridica dell’indennità ex art. 167 d.lgs. 42/04.
8.1. Sulla scorta degli apporti della dogmatica, fatti propri dalla giurisprudenza, l’indennità in parola è stata qualificata come sanzione amministrativa, e non come forma (indennitaria avente natura) di risarcimento del danno.
Dal tenore letterale dell’art. 15 comma 1 r.d. n. 1497/1939 si ricava che la sanzione pecuniaria è alternativa alla sanzione della demolizione; va applicata non solo per le violazioni di carattere sostanziale, ma anche per le violazioni meramente formali che non hanno cagionato alcun danno ambientale. Ossia la norma evidenzia la funzione deterrente della sanzione che prescinde dalla sussistenza del danno all’ambiente, fungendo il danno da parametro di quantificazione alternativo al profitto conseguito: sicché il pregiudizio recato all’ambiente opera (a valle) in sede di quantum debeatur e non (a monte) di an debeatur.
8.2. A corollario discende l’applicabilità del termine di prescrizione quinquennale all’indennità ex art. 167 d.lgs. 42/04.
9. Ulteriore profilo del thema decidendi è rappresentato dall’individuazione del dies a quo di decorrenza di tale termine di prescrizione.
9.1. Il Tar ha ritenuto che il momento dell’accertamento dell’illecito dovesse identificarsi con quello del rilascio della sanatoria edilizia che determina il venir meno della permanenza dell’illecito anche in considerazione del fatto che consentire all’amministrazione di esercitare i poteri sanzionatori ai fini ambientali anche dopo il rilascio della concessione in sanatoria, si porrebbe in contraddizione logica con il rilascio del titolo a sanatoria che a sua volta presuppone la compatibilità ambientale dell’opera.
9.2. Tale conclusione non pare condivisibile.
In primo luogo, non tiene debitamente conto del fatto che il potere di irrogare l’indennità di cui all’art. 15 legge n. 1457 del 1939 è posto a presidio dell’interesse pubblico, di rango costituzionale, alla preservazione del paesaggio: interesse – va sottolineato – affatto diverso da quello all’ordinato sviluppo urbanistico-edilizio del territorio rinvenibile nella disciplina della sanatoria edilizia.
Da ciò l’esperibilità del potere anche nel caso in cui l’abuso edilizio, nell’ambito del procedimento di sanatoria edilizia, sia stato ritenuto regolarizzabile dall’autorità preposta alla tutela del vincolo e sia stata pagata l’oblazione di cui alla l. n. 47/1985: la situazione di illiceità paesaggistica viene meno solo quando sia stato assolto l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi ovvero, in alternativa, sia stata corrisposta la sanzione pecuniaria.
9.3. Appurata la sussistenza del potere sanzionatorio, il dies a quo del termine di prescrizione, come detto, decorre dal momento dell’irrogazione della sanzione, per mezzo della determinazione n. 460 del 14.12.2001.
10. Alla determinazione ha fatto seguito, quale primo atto esecutivo, la nota n. 16140 del 29.06.2011 impugnata dalla sig.ra Co. e annullata dal Tar.
10.1. La ricorrente, non contestando di fronte al Tar la fondatezza del potere sanzionatorio, ha dedotto esclusivamente l’illegittimità della pretesa patrimoniale dell’amministrazione civica, perché connessa ad un diritto al pagamento dell’importo della sanzione oramai prescritto.
10.2. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
11. La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere, Estensore
Dario Simeoli – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere

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