Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 2 maggio 2019, n. 11582.
La massima estrapolata:
Qualora un fondo rustico di proprietà di un ente pubblico venga aggiudicato in esito ad asta pubblica, condizionatamente al mancato esercizio del diritto di prelazione agraria da parte dell’affittuario coltivatore diretto e, successivamente, a seguito dell’esercizio di tale prelazione, venga trasferito a detto affittuario, la controversia con la quale l’aggiudicatario chieda il riconoscimento della propria qualità di acquirente e contesti i presupposti di quella prelazione, ancorchè promossa sotto il profilo della illegittimità dei provvedimenti con cui l’ente pubblico ha disposto l’indicato successivo trasferimento, spetta alla cognizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità, atteso che investe posizioni di diritto soggettivo che discendono da rapporti di natura privatistica e che non sono suscettibili di degradazione o di affievolimento per effetto dei suddetti provvedimenti
Ordinanza 2 maggio 2019, n. 11582
Data udienza 9 ottobre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Primo Presidente f.f.
Dott. MANNA Antonio – Presidente di sez.
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. BISOGNI Giacinto – rel. Consigliere
Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere
Dott. DORONZO Adriana – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 18687-2017 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), in proprio e nella qualita’ di legale rappresentante della omonima ditta individuale (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
COMUNE DI CLUSONE;
– intimato –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 980/2016 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA – SEZIONE DISTACCATA di BRESCIA;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/10/2018 dal Consigliere Dott. GIACINTO BISOGNI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale DEL CORE Sergio, il quale conclude per la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario.
RILEVATO
che:
1. Il sig. (OMISSIS), affittuario del fondo denominato “(OMISSIS)”, di proprieta’ del Comune di Clusone e sito nel territorio del Comune di (OMISSIS), ha impugnato davanti al T.A.R. Lombardia la Det. comunale 1 luglio 2016, n. 110 con la quale il Comune di Clusone aveva definitivamente aggiudicato la proprieta’ del predetto fondo al sig. (OMISSIS), unico partecipante all’asta pubblica concernente l’alienazione del fondo. (OMISSIS) ha contestato tale aggiudicazione rilevando che lo stesso bando di gara per la cessione mediante asta pubblica dava atto dell’insistenza, sul fondo oggetto della gara, del contratto di affitto di cui era titolare e della sua scadenza al 24 novembre 2016, contratto che legittimava l’affittuario a far valere, prima dell’assegnazione definitiva, il diritto di prelazione agraria secondo i tempi e i modi previsti dalla L. n. 590 del 1965. Di conseguenza il Comune, con la Det. 9 aprile 2016, n. 52 aveva aggiudicato l'(OMISSIS) al sig. (OMISSIS) per l’importo complessivo di 320.000 Euro, fatta salva la facolta’ per gli aventi diritto (affittuario e/o confinanti) di esercitare il diritto di prelazione ai sensi delle L. n. 590 del 1965 e L. n. 817 del 1971. Sia il confinante del fondo, il sig. (OMISSIS), che l’affittuario (OMISSIS) avevano manifestato la loro volonta’ di far valere il diritto di prelazione e il Comune con nota del 23 maggio 2016 aveva comunicato al sig. (OMISSIS) e al suo difensore che il sig. (OMISSIS) aveva fatto valere tempestivamente il suo diritto di prelazione e aveva espresso il convincimento che l’affittuario era pertanto nelle condizioni per poter acquisire il bene. Tuttavia con successiva Det. 1 luglio 2016 il Comune di Clusone aveva aggiudicato definitivamente il fondo (OMISSIS) al sig. (OMISSIS) nonostante il precedente riconoscimento del diritto del sig. (OMISSIS) ad esercitare il suo diritto di prelazione.
2. Nel giudizio cosi’ proposto davanti al T.A.R. della Lombardia si e’ costituito il sig. (OMISSIS) che ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione dell’A.G.A.
3. Con ordinanza n. 645/2016 il T.A.R., provvedendo su richiesta di pronuncia cautelare e pur ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario circa l’accertamento della corretta applicazione della L. n. 590 del 1965, articolo 8 ha affermato che il Comune di Clusone non aveva condotto una adeguata istruttoria, ai fini dell’accertamento della sussistenza o meno del diritto di prelazione in favore del sig. (OMISSIS), sul tipo di attivita’ da questi svolta sul fondo in contestazione, e ha pertanto rimesso alla valutazione del Comune il riesame dell’istanza del sig. (OMISSIS), sospendendo gli effetti dell’atto impugnato. Con successiva ordinanza n. 8/2017 il T.A.R. ha confermato la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato ritenendo che, per un verso, il bando di gara appare introdurre, con un rinvio recettizio-statico, il riconoscimento del diritto di prelazione e, per altro verso, che il ricorrente sig. (OMISSIS) puo’ essere riconosciuto come imprenditore agricolo che coltiva il fondo compatibilmente con le caratteristiche di un terreno destinato a pascolo.
4. (OMISSIS) ha proposto appello cautelare al Consiglio di Stato avverso quest’ultima pronuncia del T.A.R. contestando nuovamente la giurisdizione dell’A.G.A. a decidere della controversia e il presupposto della richiesta sospensione. Il Consiglio di Stato con ordinanza cautelare del maggio 2017 ha confermato la tutela cautelare.
5. Il sig. (OMISSIS) ha quindi proposto ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi dell’articolo 41 c.p.c. chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario o in subordine di quello amministrativo. Ha rilevato il ricorrente che il (OMISSIS) nel suo ricorso al T.A.R. prospetta una posizione di diritto soggettivo di cui chiede il riconoscimento sia pure al fine di ottenere l’annullamento dell’aggiudicazione del fondo (OMISSIS) e degli atti presupposti e consequenziali emessi dal Comune di Clusone. Pertanto deve ritenersi che il petitum sostanziale sia il riconoscimento del diritto di prelazione in qualita’ di affittuario del fondo oggetto della pubblica gara. Il ricorrente richiama la giurisprudenza delle Sezioni Unite e della giurisdizione amministrativa che concordemente ritiene che l’azione intentata da chi vanti una posizione di diritto soggettivo pieno, non ricadente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e’ integralmente devoluta al giudice ordinario anche quando venga formalmente richiesto l’annullamento di atti amministrativi intesi a negare la sussistenza del medesimo diritto. Ne’ secondo il ricorrente l’ipotesi sollevata – non condivisibilmente – dal T.A.R. di un riconoscimento da parte del Comune su base volontaria e praeter legem di un diritto di prelazione potrebbe comunque far venir meno la qualificazione di tale diritto come diritto soggettivo e non come interesse legittimo.
6. Propone controricorso il sig. (OMISSIS) che contesta il fondamento della richiesta affermazione della giurisdizione dell’A.G.O. in quanto il petitum sostanziale del ricorso davanti al T.A.R. e’ la declaratoria di illegittimita’ degli atti del Comune di Clusone per violazione della lex specialis di gara oltre che dei piu’ basilari principi di buon andamento ed imparzialita’ della p.a.
7. Le conclusioni della Procura Generale presso la Corte di Cassazione, illustrate con requisitoria scritta del 3 maggio 2018 a firma dell’Avvocato Generale (OMISSIS) e del Sostituto Procuratore Generale Sergio Del Core, sono a favore della dichiarazione di giurisdizione del giudice ordinario e richiamano la giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass. civ. S.U. nn. 3163/1981, 4923/1988, 6493/2012) secondo cui la prelazione legale si configura come un diritto soggettivo potestativo, non suscettibile di essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi e, pertanto, ne consegue che, se la P.A. bandisce l’asta pubblica per l’alienazione di un bene, (specificamente di un fondo agricolo), in relazione al quale esistano titolari del diritto di prelazione, (affittuari e coltivatori del fondo), che non partecipino all’asta, ma in favore dei quali il bene venga trasferito allo stesso prezzo dell’aggiudicazione, la controversia promossa dal soggetto destinatario della proposta di aggiudicazione contro l’Amministrazione ed i prelazionari, benche’ introdotta da soggetto titolare di un mero interesse legittimo in quanto non aggiudicatario definitivo, e prospettata sotto il profilo dell’illegittimita’ dei provvedimenti con cui l’ente pubblico ha disposto il successivo trasferimento del bene, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, siccome l’azione esercitata tende a contestare il legittimo esercizio del diritto di prelazione del quale i convenuti sono titolari, nonche’ il diritto di proprieta’ dagli stessi acquistato sul bene.
8. Le parti hanno depositato memorie difensive.
RITENUTO
che:
9. La giurisprudenza univoca di queste Sezioni Unite e’ nel senso indicato dalla requisitoria della Procura Generale. Da ultima la sentenza n. 21450 del 30 agosto 2018 ha richiamato la citata giurisprudenza, e in particolare la sentenza n. 3163 del 14 maggio 1981, secondo cui “qualora un fondo rustico di proprieta’ di un ente pubblico venga aggiudicato in esito ad asta pubblica, condizionatamente al mancato esercizio del diritto di prelazione agraria da parte dello affittuario coltivatore diretto, e, successivamente, a seguito dell’esercizio di tale prelazione, venga trasferito a detto affittuario, la controversia, con la quale l’aggiudicatario chieda il riconoscimento della propria qualita’ di acquirente e contesti i presupposti di quella prelazione, ancorche’ promossa sotto il profilo della illegittimita’ dei provvedimenti con cui l’ente pubblico ha disposto l’indicato successivo trasferimento, spetta alla cognizione del giudice ordinario, e non a quella del giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimita’, atteso che investe posizioni di diritto soggettivo – cioe’ il diritto di proprieta’ e la relativa titolarita’ che discendono da rapporti di natura privatistica e che non sono suscettibili di degradazione od affievolimento per effetto dei suddetti provvedimenti”.
10. Ne’ puo’ avere alcuna rilevanza la circostanza per cui le pronunce citate nella recente sentenza n. 21450/18 sono state emesse relativamente a controversie nelle quali hanno agito gli aggiudicatari nei confronti degli enti pubblici e di coloro a cui era stato riconosciuto il diritto a esercitare il diritto di prelazione. Si tratta infatti di situazioni equivalenti in cui viene in rilievo, sotto profili speculari, l’idoneita’ di un diritto soggettivo a prevalere sul legittimo interesse dell’aggiudicatario a vedere perfezionato in suo favore il trasferimento del bene oggetto della pubblica gara. Sicche’ in entrambe le ipotesi quello che sostanzia il petitum e’ proprio il riconoscimento o meno del diritto soggettivo all’esercizio della prelazione.
11. Va pertanto dichiarata giurisdizione del giudice ordinario cui le parti vanno rimesse anche per la decisione sulle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario cui rimette le parti riservando la decisione sulle spese del presente giudizio al giudice del merito.
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