Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 3 aprile 2019, n. 9279.
La massima estrapolata:
La qualità di controinteressato va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere efficace il provvedimento impugnato, e men che mai a chi ne subisca conseguenze indirette o riflesse, ma soltanto al soggetto che da esso riceva un vantaggio diretto ed immediato, ossia il lecitamente vantaggioso arricchimento della sua sfera giuridica. Tale accrescimento opera non in relazione ad esigenze processuali ma va condotto sulla scorta dell’elemento cd. sostanziale (individuazione della titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente), oppure dell’elemento c.d. formale (indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione).
Sentenza 3 aprile 2019, n. 9279
Data udienza 12 febbraio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f.
Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – rel. Consigliere
Dott. GRECO Antonio – Consigliere
Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere
Dott. BERRINO Umberto – Consigliere
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 14902/2017 proposto da:
REGIONE DEL VENETO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS), COMUNE DI ROVERE’ VERONESE, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, AGENZIA DEL DEMANIO;
– intimati –
avverso la sentenza n. 13/2017 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 31/01/2017.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/02/2019 dal Consigliere Dott. ROSA MARIA DI VIRGILIO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Diott. ZENO Immacolata, che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso, inammissibilita’ del secondo e del terzo;
udito l’Avvocato (OMISSIS).
FATTI DI CAUSA
Con istanza del 7/5/2013, (OMISSIS) e (OMISSIS) chiedevano al Genio civile regionale di Verona l’autorizzazione idraulica in sanatoria ai sensi del Regio Decreto 25 luglio 1904, n. 523, con riferimento all’intervento descritto come “ripristino del terreno circostante un vano ripostiglio autorizzato con concessione edilizia n. 40 del 21.6.1987”, dando espressamente atto del fatto che l’intervento era stato realizzato all’interno della fascia di rispetto del vicino corso d’acqua pubblica, denominato “(OMISSIS)”, a distanza inferiore a quella prescritta dal Regio Decreto n. 523 del 1904, articolo 96 lettera f), in area soggetta a vincolo idrogeologico; con nota del 17/6/2013, il Servizio forestale regionale comunicava ai sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS) che l’intervento in oggetto interessava una porzione di fabbricato posto a mt. 1,5 dall’arginatura sinistra del Vaio Pissarotta, approvato dal Comune di Rovere’ con concessione edilizia n. 40/87, precisando che in caso di mancata autorizzazione idraulica di tale fabbricato, considerate le distanze, non ne riteneva la sanabilita’, logicamente prodromica al rilascio dell’autorizzazione in sanatoria del riporto di terreno circostante lo stesso fabbricato; con nota del 22/7/2013, il Genio civile comunicava al Servizio forestale regionale che non risultava rilasciata alcuna autorizzazione idraulica; con nota del 30/7/2013, anch’essa comunicata ai sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS), il Servizio forestale esprimeva il proprio parere negativo, stante l’assenza di autorizzazione idraulica per il vano ripostiglio, anche con riferimento alla realizzazione del terrapieno oggetto della richiesta in sanatoria; si esprimeva sull’istanza anche la Commissione regionale decentrata per i lavori pubblici, ai sensi della Legge Regionale Veneto 9 agosto 1988, n. 41, articolo 3, in materia di polizia idraulica, esprimendo parere contrario al rilascio dell’autorizzazione in sanatoria; con nota del 4/3/2014, prot. 94340, veniva comunicato ai richiedenti il preavviso di rigetto dell’istanza, a cui seguivano le osservazioni dei sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS); con il decreto n. 190 del 29/4/2014 veniva rigettata l’autorizzazione idraulica in sanatoria, con la conseguente rimozione totale delle opere non autorizzate entro sei mesi; a tale decreto seguiva la comunicazione del 15/5/2014, prot. N. 212004 del Direttore della Sezione del Bacino idrografico Adige-Po.
Dichiarato il difetto di giurisdizione dal Tar adito dai sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS), il giudizio veniva dagli stessi riassunto avanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche, richiedendosi l’annullamento, previa sospensione, del Decreto 29 aprile 2014, n. 190 e la declaratoria di validita’-efficacia della DIA presentata il 7/5/2013, riproponendosi i motivi di inesistenza del corso d’acqua, dell’erronea applicazione del Regio Decreto n. 523 del 1904, di incompetenza ed illegittimita’.
La Regione Veneto si costituiva, concludendo per l’inammissibilita’ o il rigetto del ricorso.
Il Tribunale superiore, con la sentenza depositata il 7/4/2017, ha accolto il ricorso e per l’effetto ha annullato i provvedimenti impugnati, rilevando che l’inderogabile vincolo di inedificabilita’ discendente dal rispetto della distanza dei manufatti dai corsi d’acqua, introdotto con il Regio Decreto n. 523 del 1904, articolo 96, postula, attesa la sua finalita’ di assicurare il libero deflusso e la possibilita’ di effettuare la manutenzione nonche’ l’utilizzazione delle acque demaniali, la necessaria, oggettiva ed attuale presenza, ovvero la possibile ricostituzione per effetto di eventi naturali della massa d’acqua pubblica; che dalla doc. prodotta dai ricorrenti risultava come il “(OMISSIS)” avesse perso le caratteristiche per essere definito un corso d’acqua demaniale ancora fluente ne’ appariva verosimile che potesse ricostituirsi per effetto di eventi naturali, dato lo sviluppo della folta vegetazione che ricopre quello che un tempo doveva essere il percorso del corso d’acqua all’altezza del ripostiglio di cui e’ causa, da cui l’illegittimita’ dei provvedimenti impugnati.
Ricorre avverso detta pronuncia la Regione Veneto con tre motivi.
Gli intimati non svolgono difese.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Col primo motivo, la Regione si duole della violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articoli 27 e 41, articoli 101 e 102 c.p.c., articolo 111 Cost. e della nullita’ della sentenza per la violazione del principio del contraddittorio; deduce che, con riferimento al demanio idrico, spetta a se’ sola la funzione di gestione ai sensi del Decreto Legislativo n. 112 del 1998, articoli 27 e 41, mentre, come disposto dal Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 144, comma 1, tutte le acque, in quanto pubbliche ai sensi della L. 5 gennaio 1994, n. 36, appartengono al demanio dello Stato, per cui assumono la veste di controinteressati il Ministero delle Finanze-Ministero Infrastrutture-Agenzia del Demanio in tutti i contenziosi in cui si faccia questione, seppure incidentalmente, della demanialita’ o della stessa sussistenza dei corsi d’acqua, e si duole pertanto della omessa verifica d’ufficio da parte del Tribunale superiore della regolare instaurazione del contraddittorio.
La ricorrente deduce che la mancata notifica ad almeno uno dei detti controinteressati entro il termine di decadenza previsto dall’articolo 143, comma 2, TUAP ha determinato l’inammissibilita’ del ricorso, ex articoli 27 e 41 cod. proc. amm.; in subordine, che la sentenza e’ nulla per la mancata integrazione del contraddittorio, dato che nel giudizio assumono la veste di litisconsorti necessari ex articolo 102 c.p.c., i soggetti indicati, con la conseguente necessita’ di rimettere la causa al Tribunale superiore in diversa composizione, ex articolo 383 c.p.c..
Il motivo e’ infondato.
Premesso che in forza del Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 208, ai ricorsi previsti dall’articolo 143 (come nel caso) vanno applicate le norme sul procedimento amministrativo, oggi, codice del processo amministrativo, nel caso in cui nel detto Testo Unico non siano previste regole processuali specifiche, non puo’ riconoscersi in capo ai Ministeri indicati ed all’Agenzia del demanio la qualita’ di soggetti controinteressati, dato che l’autorizzazione idraulica in sanatoria e’ stata negata a ragione del mancato rispetto della distanza stabilita dalla normativa di cui al Regio Decreto n. 523 del 1904, articolo 96, lettera f), (di dieci metri dall’alveo), e quindi dell’ostacolo alla manutenzione idraulica, costituito dalle opere in oggetto; ne consegue che nel contenzioso in oggetto non si fa questione, neppure mediatamente, della demanialita’ del corso d’acqua, ne’ potrebbe ritenersi l’accertamento incidentale della sussistenza o meno del corso d’acqua pubblica, dato che l’oggetto del contenzioso non verte su alcun profilo petitorio, ma sui divieti di edificazione, informati alla ragione pubblicistica di assicurare la possibilita’ di sfruttamento delle acque demaniali ovvero di assicurare il libero deflusso delle acque che scorrono nei fiumi, torrenti, canali e scolatoi pubblici.
Sulla identificazione dei soggetti controinteressati, si richiama la pronuncia del Tribunale superiore delle acque del 5/4/2012 n. 56, secondo la quale la qualita’ di controinteressato va riconosciuta non gia’ a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere efficace il provvedimento impugnato e, men che mai, a chi ne subisca conseguenze indirette o riflesse, ma soltanto al soggetto che da esso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia il lecitamente vantaggioso arricchimento della sua sfera giuridica; e siffatto accrescimento opera non in relazione a esigenze processuali, ma va condotto sulla scorta dell’elemento c.d. “sostanziale” (individuazione della titolarita’ di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente), oppure dell’elemento c.d. “formale” (indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione).
2. Col secondo motivo, la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’articolo 2697 c.c. e articoli 115, 116 c.p.c., articolo 196 TUAP, e la nullita’ della sentenza per la mancata valutazione delle contestazioni e della documentazione prodotta.
La Regione deduce di avere contestato che il torrente fosse inattivo richiamando il verbale di sopralluogo del 24/3/2015 e la relativa documentazione fotografica, di cui la sentenza impugnata non ha tenuto in alcun modo conto, in particolare della natura torrentizia, genericamente contestata da controparte; che la sentenza ha considerato la sola documentazione di parte ricorrente mentre avrebbe dovuto quanto meno provvedere ad approfondimenti istruttori.
Sostiene che, vista la vegetazione arbustiva e la sua eta’ stimata sui 4-5 anni; vista la posizione dell’unico soggetto arboreo presente, che delimita la sezione della cd. portata formativa del torrente; visti i tempi di ritorno definiti dalla legge per individuare le aree soggette ad interventi di pulizia vegetazionale, la presenza di vegetazione, nelle forme e nello sviluppo rappresentati, e’ del tutto compatibile con la natura torrentizia, in grado di assolvere alla finalita’ di assicurare il libero deflusso sia in presenza oggettiva di acqua sia in caso di possibile ricostituzione, per effetto di eventi naturali, della massa di acqua pubblica.
3. Col terzo mezzo, la Regione si duole del vizio ex articolo 360 c.p.c., n. 5, per l’omessa valutazione della natura torrentizia del corso d’acqua, che, per fatto notorio, comporta l’assenza di acqua fluente anche per lunghi periodi e con cui e’ compatibile la presenza di vegetazione arbustiva, ed anzi l’assenza d’acqua e’ prerogativa del carattere torrentizio di molti corsi d’acqua montani.
La Regione denuncia infine la violazione e falsa applicazione del Regio Decreto n. 523 del 1904, articolo 96, in relazione al Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articoli 54, 144, al Decreto Legislativo n. 49 del 2010 di attuazione della direttiva 2007/60/CE, degli articoli 2-8-13 del PAI dei fiumi Isonzo, Tagliamento, Piave e Brenta-Bacchiglione e par.5.2 all. I-1 al PGRA delle Alpi Orientali.
La ricorrente si duole dell’omesso esame della natura torrentizia del “(OMISSIS)”, solo genericamente contestata dalla controparte, che, ove esaminata, avrebbe portato a diversa conclusione.
I due motivi, strettamente collegati, vanno esaminati congiuntamente e sono da ritenersi fondati, nei limiti e per le ragioni che si vanno ad esporre.
Premesso che questa Corte puo’ inquadrare diversamente il vizio denunciato, rispetto alla rubrica ed ai richiami operati nell’espositiva del motivo, nel caso in cui sia chiaramente individuabile il vizio fatto valere alla stregua dell’articolazione del motivo (sul principio, Cass. Sez. U. 24/7/2013, n. 17931, e, successive pronunce rese a sezione semplice, del 20/2/2014, n. 4036, del 17/12/2015, n. 25386, del 27/10/2017, n. 25557 e del 7/5/2018, n. 10862), va rilevato come, nella specie, la Regione abbia di fondo fatto valere il vizio radicale della pronuncia, idonea a determinarne la nullita’, ex articolo 360 c.p.c., n. 4 (nullita’ esplicitamente invocata anche nella rubrica del secondo motivo), per non essersi confrontata con la questione posta nel giudizio, se potesse ritenersi nel caso sussistente o meno il corso d’acqua, se l’assenza di acqua fluente per alcuni, anche lunghi, periodi e la vegetazione arbustiva nell’alveo potessero ritenersi compatibili con la natura torrentizia del “(OMISSIS)”.
Ed infatti, incontroverso il principio di diritto espresso nelle pronunce rese da queste Sezioni unite nelle sentenze del 28/9/2016, n. 19066 e del 5/7/2004, n. 12271 (secondo cui i divieti di edificazione sanciti dal Regio Decreto 25 luglio 1904, n. 523, articolo 96, sono informati alla ragione pubblicistica di assicurare la possibilita’ di sfruttamento delle acque demaniali ovvero di assicurare il libero deflusso delle acque scorrenti nei fiumi, torrenti, canali e scolatoi pubblici, da cio’ conseguendo che, quando risulta oggettivamente non sussistente una massa di acqua pubblica suscettibile di essere utilizzata ai predetti fini, deve escludersi l’operativita’ dei menzionati divieti), il Tribunale superiore delle acque pubbliche e’ pervenuto all’accoglimento del ricorso limitandosi ad osservare che dalla documentazione prodotta dai ricorrenti risultava che il “(OMISSIS)” aveva perso le condizioni per essere ritenuto un corso d’acqua fluente e che, per la folta vegetazione che ne ricopriva il greto, non era verosimile che il corso d’acqua potesse ricostituirsi per effetto di eventi naturali.
Con tali rilievi, il Tribunale superiore non ha dato alcuna specifica risposta alla questione posta dalla controversia, dato che le ragioni addotte non sfiorano in alcun modo il profilo della natura torrentizia o meno del corso d’acqua, compatibile con periodi anche considerevoli di assenza d’acqua e con lo sviluppo di vegetazione nel greto.
E, come riportato specificamente dalla ricorrente, nel giudizio i sigg. (OMISSIS) e (OMISSIS) avevano dedotto anche l’inesistenza del corso d’acqua, che la Regione aveva contestato al punto 8 del controricorso, facendo di contro valere la natura torrentizia del “(OMISSIS)”, richiamando a riguardo le considerazioni di carattere tecnico di cui al verbale di sopralluogo del 24/3/2015 e la documentazione fotografica prodotta sub doc. 3.
Di detta questione controversa tra le parti la sentenza impugnata non si e’ fatta carico, limitandosi ad apportare due argomenti, la mancanza di acqua fluente e la presenza di una folta e vegetazione in quello che doveva essere il percorso del “(OMISSIS)”, del tutto inidonei a dare conto della decisione assunta, dato che i due citati rilievi possono, in tesi, essere compatibili con il preteso carattere torrentizio del corso d’acqua.
Si deve pertanto ritenere che la sentenza impugnata e’ affetta dal vizio processuale ex articolo 360 c.p.c., n. 4, per avere reso una motivazione meramente apparente.
Ed infatti, come ritenuto, tra le ultime, nell’ordinanza del 25/9/2018, n. 22598, in seguito alla riformulazione dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5, disposta dal Decreto Legge n. 83 del 2012, articolo 54, conv., con modif., dalla L. n. 134 del 2012, non e’ piu’ deducibile quale vizio di legittimita’ il semplice difetto di sufficienza della motivazione, ma i provvedimenti giudiziari non si sottraggono all’obbligo di motivazione previsto in via generale dall’articolo 111 Cost., comma 6 e, nel processo civile, dall’articolo 132 c.p.c., comma 2, n. 4: tale obbligo e’ violato qualora la motivazione sia totalmente mancante o meramente apparente, ovvero essa risulti del tutto inidonea ad assolvere alla funzione specifica di esplicitare le ragioni della decisione (per essere afflitta da un contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili oppure perche’ perplessa ed obiettivamente incomprensibile) e, in tal caso, si concreta una nullita’ processuale deducibile in sede di legittimita’ ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 4.
3. Conclusivamente, vanno accolti il secondo ed il terzo motivo di ricorso, respinto il primo,e va cassata la pronuncia impugnata in relazione ai motivi accolti, con rinvio al Tribunale superiore delle acque pubbliche in diversa composizione, che si atterra’ a quanto sopra rilevato ed a cui si demanda anche la statuizione sulle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte, accoglie il secondo e terzo motivo del ricorso nei sensi di cui in motivazione, respinge il primo motivo, cassa la pronuncia impugnata e rinvia al Tribunale superiore delle acque pubbliche in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.
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