Osservazioni proposte dagli interessati in sede di iter formativo dello strumento pianificatorio

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Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 20 giugno 2019, n. 4225.

La massima estrapolata:

In caso di accoglimento delle osservazioni proposte dagli interessati in sede di iter formativo dello strumento pianificatorio, tali soggetti non assumono la veste di contraddittori necessari in sede processuale; infatti in sede di impugnazione di atti di pianificazione territoriale, per la natura generale di tali atti, non sussistono controinteressati, nemmeno riguardo a soggetti nominativamente indicati negli atti impugnati.

Sentenza 20 giugno 2019, n. 4225

Data udienza 7 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8476 del 2010, proposto dai signori Sa. Vi. e Fr. Vi., entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato Al. Va., elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avv. G. Bonaccio, in Roma, via (…);
contro
– il Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ni. Ma. e Ma. Is., elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Ro. Re. in Roma, via (…);
– la Provincia di Pesaro – Urbino, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per le Marche, n. 1213 del 7 giugno 2010, resa inter partes, concernente l’approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di (omissis).
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2019 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per gli appellanti, l’avv. Gi. Sa. su delega dell’avv. Al. Va.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 442 del 2009, proposto innanzi al T.a.r. per le Marche, i signori Sauro e Fr. Vi. avevano chiesto quanto segue:
a) l’annullamento della Delibera del Consiglio comunale di Fano n. 34 del 19 febbraio 2009, avente ad oggetto “Approvazione del Piano Regolatore Generale”, nella parte in cui prevede la creazione di un nuovo comparto edificatorio con indice di fabbricabilità territoriale di 0,2 mq/mq. nonché, ove necessario, delle Delibere del Consiglio comunale di Fano n. 232 del 29 settembre 2007 e n. 337 del 19 dicembre 2006 rispettivamente di adozione ed adozione definitiva del Piano Regolatore Generale;
b) il risarcimento del danno consequenziale.
2. A sostegno della proposta impugnativa i ricorrenti, nel quadro di un unico complesso motivo di ricorso, lamentavano il carattere illogico ed immotivato della scelta urbanistica di una strada di collegamento a ridosso delle loro proprietà, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate da enti, partiti e soggetti privati.
3. Costituitasi l’Amministrazione comunale al fine di resistere, il Tribunale adì to ha così deciso il gravame al suo esame:
– ha dichiarato inammissibile il ricorso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati;
– ha compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:
– vanno qualificati come controinteressati formali e sostanziali “i soggetti privati che hanno presentato le osservazioni che sono state poi recepite nel p.r.g.” i cui interessi verrebbero lesi in caso di accoglimento del ricorso;
– i nominativi di costoro erano desumibili da atti che gli stessi ricorrenti hanno allegato al ricorso.
5. Avverso tale pronuncia i signori Vi. hanno interposto appello, notificato il 20 settembre 2010 e depositato in pari data, lamentando, attraverso tre motivi di gravame (pagine 6 – 23) ai quali ha fatto seguito la reiterazione della domanda risarcitoria, quanto di seguito sintetizzato:
I) il Tribunale non avrebbe considerato che non sussistono posizioni di controinteressati avendo il piano regolatore generale natura di atto generale anche nel caso di accoglimento di osservazioni, come da preciso orientamento di questo Consiglio, tanto più che i privati presentatori non hanno un interesse diretto e contrario a quello dei ricorrenti;
II) nel reiterare le censure sollevate con il ricorso instaurativo della lite, si evidenzia che l’accoglimento delle osservazioni, peraltro contraddittorie, non sarebbe suffragata da necessaria motivazione nonché da adeguata istruttoria risultando tale scelta illogica e addirittura sviata, oltre che, per lo stravolgimento che deriva all’originario disegno urbanistico, tale da determinare l’obbligo di ripubblicazione del piano per consentire il contraddittorio con i proprietari incisi, obbligo nel caso di specie derivante sia dalla previsione di una strada di collegamento che taglia in due l’area d’interesse sia dalla eliminazione di una zona a verde, non lontana dal mare, e la sua trasformazione in area edificabile.
6. Con ordinanza n. 5173 del 10 novembre 2010, il Collegio ha respinto la domanda di sospensione dell’esecutività dell’impugnata sentenza “Considerato che, allo stato, a prescindere da ogni valutazione in ordine alla apparente fondatezza ad una sommaria delibazione, della richiesta cautelare rispetto alla sentenza – declaratoria della inammissibilità per mancata notifica a eventuali contro interessati – difetta il requisito del pregiudizio grave e irreparabile in assenza di presentazione e adozione di atti attuativi”.
7. In data 18 novembre 2010, il Comune appellato si è costituito con memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, evidenziando che il ricorso sarebbe da dichiarare altrimenti inammissibile perché non suffragato da alcuna posizione d’interesse ed impingente in scelte di merito urbanistico e comunque sarebbe infondato nel merito non comportando l’accoglimento delle predette osservazioni un tale stravolgimento dell’impianto pianificatorio da richiedere la riattivazione dell’iter formativo.
8. In data 1° aprile 2019, parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.
9. Il ricorso, discusso alla pubblica udienza del 15 marzo 2018, merita accoglimento nei limiti e nei sensi di cui alla motivazione che segue.
9.1. E’ fondato il primo motivo d’appello, col quale si avversa la statuizione in rito relativa alla dichiarata inammissibilità del gravame per omessa instaurazione del contraddittorio nei riguardi dei soggetti privati che avevano presentato le osservazioni poi accolte dall’organo consiliare.
La declaratoria d’inammissibilità del ricorso non può essere confermata in questa sede, in quanto, secondo consolidato orientamento di questo Consiglio (sentenza sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3571), dal quale non vi è motivo di discostarsi, anche in caso di accoglimento delle osservazioni proposte dagli interessati in sede di iter formativo dello strumento pianificatorio, tali soggetti non assumono la veste di contradditori necessari in sede processuale. Infatti, per la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in sede di impugnazione di atti di pianificazione territoriale, per la natura generale di tali atti, non sussistono controinteressati, nemmeno riguardo a soggetti nominativamente indicati negli atti impugnati (Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2018, n. 2164; Ad. plen., 21 luglio 1997, n. 14; Ad. plen., 8 maggio 1996, n. 2; sez. VI, 3 marzo 2004, n. 1052; sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7813). Sicché non sussiste il vizio di contraddittorio affermato dal primo giudice.
9.2. Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso instaurativo della lite per difetto d’interesse a ricorrere, eccezione riproposta in questa sede dalla parte appellata.
L’eccezione non coglie nel segno, avuto riguardo alla portata potenzialmente lesiva delle previsioni contenute nel nuovo strumento pianificatorio. Osservano infatti gli appellanti che “La proprietà dei Vitali è stata praticamente tagliata a metà con la previsione della strada di collegamento” e questo senz’altro consolida la posizione d’interesse.
Già in sede di ricorso introduttivo della lite i ricorrenti avevano rappresentato che “Con la delibera di adozione definitiva del Piano del 29/09/2007 n. 232 la zona è stata totalmente stravolta e snaturata con la previsione di un nuovo comparto denominato ST.4_P25, poi confermato con la delibera di approvazione definitiva qui gravata, caratterizzato da un’area residenziale con indice di edificabilità di 0,2 mq/mq e una strada di collegamento a ridosso delle proprietà dell’attuale ricorrente, che vengono “tagliate” in due parti, in modo illogico ed irragionevole” (cfr. pagina 7 del ricorso). L’incidenza della nuova disciplina urbanistica si ricava agevolmente dagli atti di causa ed in particolare dalla tav. 05 dove è ben rappresentata sia la “viabilità veicolare di progetto” sia il comparto ST4_P25.
9.3. Venuto meno l’effetto preclusivo della disamina nel merito delle deduzioni sollevate in prime cure e rilevata l’infondatezza dell’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto d’interesse, occorre trascorrere alla disamina del secondo motivo d’appello, col quale si ripropongono le censure con le quali si lamenta l’illegittimità dell’iter procedimentale che ha condotto all’approvazione del piano regolatore generale sia per difetto di contraddittorio sia per omessa ripubblicazione dello stesso dopo l’accoglimento dei contributi offerti in sede di contraddittorio endoprocedimentale. Parte appellante ha evidenziato al riguardo che le “osservazioni, che attentamente lette non miravano alla realizzazione della strada parallela a Via di Villa Giulia, ma esclusivamente ad un raccordo tra la suddetta Via e via S. D’Acquisto, pervenute da enti, partiti e soggetti privati che hanno comportato l’approvazione delle proposte avanzate e dell’emendamento nr. 236 nella seduta del 20/09/2007”.
Osserva il Collegio che, in disparte ogni considerazione afferente alla portata contenutistica delle osservazioni proposte a confronto con il tenore delle rinnovate scelte urbanistiche, ciò che assume dirimente rilievo ai fini della soluzione della controversia è la circostanza, valorizzata con il ricorso originario, che sono stati esclusi dal contraddittorio i proprietari delle aree interessate da questa modifica in peius della disciplina urbanistica. Peraltro, la contestata scelta urbanistica risulta suffragata proprio dalla ritenuta opportunità di recepire le osservazioni proposte, cosicché la prima non può non dirsi esattamente correlata alle seconde. La modifica apportata all’assetto urbanistico scolpito dal piano adottato è di particolare incidenza in quanto contempla non solo un nuovo asse viario, ma anche un nuovo comparto edificatorio di ben 14.000 mq, in sostituzione di un’area agricola che, per la sua vicinanza al mare, poteva ben considerarsi anche di interesse paesaggistico.
Si deve quindi ritenere che, nella specie, occorreva procedere a ripubblicazione del Piano, sulla base del consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui va affermata la necessità di tale adempimento ogni volta in cui, pur non essendovi stravolgimento dello strumento adottato, l’accoglimento delle osservazioni incida con effetto lesivo sulla proprietà di terzi, ai quali pertanto deve essere assicurato il contraddittorio (sentenza sez. IV, 14 marzo 2018, n. 1614; id., 20 dicembre 2000, n. 6178; id., 26 settembre 2001, n. 5038; id., 4 marzo 2002, n. 1197; id., 5 settembre 2003, n. 4977).
9.4. In conclusione, l’appello, per la parte impugnatoria, si palesa fondato perché, assorbita la questione relativa al difetto di motivazione, in caso di impugnativa di atti urbanistici non ricorrono controinteressati. Il piano, dopo il recepimento delle osservazioni, andava inoltre ripubblicato per consentire il contraddittorio con i proprietari incisi
10. Va invece disattesa la domanda risarcitoria, riproposta in questa sede, in quanto il danno non è stato provato e comunque, come osservato in sede cautelare, alla formazione del piano non ha fatto seguito l’adozione di atti attuativi in grado di concretamente vulnerare le posizioni giuridiche sottese al ricorso originario.
11. L’assoluta particolarità della vicenda costituisce eccezionale motivo per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 8476/2010), così decide:
– accoglie l’appello, limitatamente all’azione impugnatoria esercitata in prime cure e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accoglie, entro tali limiti, il ricorso di primo grado e pertanto annulla la deliberazione del Consiglio comunale di Fano n. 34 del 19 febbraio 2009 mentre respinge la domanda di risarcimento del danno.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere

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