Occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 13 maggio 2019, n. 3070.

La massima estrapolata:

L’occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell’usucapione, atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell’ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, tenendo anche presente che l’apprensione materiale del bene da parte della Pubblica amministrazione, al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante, non può essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini de quibus.

Sentenza 13 maggio 2019, n. 3070

Data udienza 9 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sull’appello n. 411 del 2015, proposto dal signor Gi. Ba. To., rappresentato e difeso dagli avvocati Fe. Pa. e Ro. Vi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fi. Mo. in Roma, via (…);
contro
Il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Pi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Se. in Roma, via (…);
l’Iacp – Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ge. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. To. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno Sezione Prima, n. 1247/2014, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e dell’I.a.c.p. – Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Salerno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2019 il pres. Luigi Maruotti e uditi per le parti l’avvocato Daniele Granara, su delega degli avvocati Feliciano Palmieri e Roberto Vita, l’avvocato Pugliano, su delega dichiarata dell’avvocato Gennaro Marino, e l’avvocato Sara Di Cunzolo, su delega dichiarata dell’avvocato Fabio Piccininno;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso n. 225 del 2012 (proposto al TAR per la Campania, Sezione staccata di Salerno), l’appellante:
– ha lamentato che un suo terreno, esteso 2.554 mq e sito nel territorio del Comune di (omissis), è stato occupato dal medesimo Comune e dall’Istituto autonomo per le case popolari di Salerno, per la realizzazione di opere di edilizia residenziale pubblica;
– ha richiamato i principi enunciati da questa Sezione (con le sentenze n. 5830 del 2007 e n. 6124 del 2007) sull’ambito di applicazione dell’art. 43 del testo unico sugli espropri (rilevanti anche in sede di interpretazione dell’art. 42 bis del medesimo testo unico) ed ha chiesto la condanna delle Amministrazioni al risarcimento del danno, ‘fintantoché non verrà sanata la situazione ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R.. 327 del 2001’.
2. Il TAR, con la sentenza n. 1243 del 2014, ha respinto il ricorso, in accoglimento della ‘sollevata eccezione di usucapionè, formulata dall’Istituto autonomo per le case popolari, a seguito del suo prolungato possesso ventennale dell’area, risalente al 31 dicembre 1989 (data di scadenza della occupazione legittima, disposta con l’ordinanza sindacale del 25 novembre 1983).
3. Con l’appello in esame, l’interessato ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto.
Dopo aver ricostruito i fatti accaduti in sede amministrativa, l’appellante ha contestato sotto vari profili l’accoglimento da parte del TAR dell’eccezione di usucapione.
In particolare, egli:
– ha evidenziato le varie iniziative, anche giudiziarie presso il Tribunale di (omissis), volte ad ottenere tutela in presenza dell’illecita occupazione del suo terreno (richiamando il suo atto di citazione, notificato in data 2 marzo 1989);
– ha richiamato i principi desumibili dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, da cui si desume che l’Amministrazione non può aver usucapito il suo terreno;
– ha dedotto che “la decorrenza dei termini per l’usucapione di beni illecitamente occupato dall’Amministrazione entra in vigore solo dopo la promulgazione del d.P.R. n. 327 del 2001”;
– ha chiesto che sia rilevata la sua perdurante proprietà del bene in questione, ha sottolineato (a p. 11) che con l’atto di citazione risalente al 1989 non ha chiesto la restituzione del bene sol perché ‘all’epoca operava l’accessione invertita ovvero l’occupazione acquisitiva, per cui si riteneva possibile solo il risarcimento del danno e non la restituzione del bene, ed ha chiesto che le Amministrazioni appellate siano condannate al risarcimento dei danni, “fintantoché non verrà sanata la situazione ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001”.
4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di (omissis) e l’Istituto autonomo delle case popolari della Provincia di Salerno, i quali hanno chiesto che sia confermata la sentenza appellata.
L’Istituto ha anche eccepito l’irricevibilità dell’appello, perché notificatogli in data 19 dicembre 2014, dopo la scadenza del termine ‘lungò, dimezzato a tre mesi ai sensi dell’art. 119 del c.p.a., decorrente dalla data del 10 luglio 2014, di deposito della sentenza appellata.
5. Ritiene la Sezione che vada respinta l’eccezione di tardività dell’appello, formulata dall’Istituto appellato.
L’art. 119 del c.p.a., al comma 1, lettera f), ha previsto la riduzione alla metà dei termini processuali, tra cui quello per l’impugnazione della sentenza del TAR, quando si tratti di controversie relative ai “provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità e i provvedimenti di espropriazione delle invenzioni adottati ai sensi del codice della proprietà industriale”.
Per la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. IV, 24 ottobre 2017, n. 4888; Sez. IV, 30 dicembre 2016, n. 5551; Sez. IV, 7 aprile 2014, n. 1605), tale disposizione – nel riferirsi unicamente ai ‘provvedimenti’- non si applica anche quando sia proposta la domanda di condanna al risarcimento per danni o comunque si chieda la tutela del diritto di proprietà, in presenza di una occupazione sine titulo.
6 Ciò premesso, ritiene il Collegio che l’appello risulta fondato e va accolto.
Va richiamata la costante giurisprudenza di questo Consiglio, secondo la quale:
a) “la condotta illecita tenuta dell’Amministrazione pubblica con l’occupazione abusiva di terreno altrui, quale che sia stata la sua forma di manifestazione, non può comportare l’acquisizione del bene, medesimo giacché essa configura un illecito permanente ex art. 2043 cod. civ.; d’altro canto la cessazione dell’illecito da essa commesso si verifica soltanto nelle ipotesi” considerate rilevanti dall’ordinamento (Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3009; sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4106);
b) “l’occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell’usucapione, atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell’ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, tenendo anche presente che l’apprensione materiale del bene da parte della Pubblica amministrazione, al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante, non può essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini de quibus” (Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 1° agosto 2017, n. 3838);
c) solo dalla data di entrata in vigore del testo unico dell’espropriazione (30 giugno 2003) è configurabile – in presenza di tutti i relativi presupposti – il possesso ad usucapionem di un terreno occupato sine titulo in pendenza di un procedimento espropriativo, perché solo l’art. 43 (e poi l’art. 42 bis) del medesimo t.u. 8 giugno 2001, n. 327, ha imposto l’eliminazione della prassi della ‘occupazione acquisitivà, e dunque solo da questo momento l’ordinamento ha individuato, ex art. 2935 c.c., il “giorno in cui il diritto può essere fatto valere” (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2);
d) invero, posto che l’interruzione dell’usucapione può aversi solo con la perdita ultrannuale del possesso ovvero con la proposizione di apposita domanda giudiziale e che, sino all’entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, per la prassi giurisprudenziale “risultava radicalmente preclusa, da parte del destinatario dell’occupazione preordinata all’esproprio, l’azione di restitutio in integrum, qualificando l’occupazione acquisitiva più che un mero fatto illecito, una vera e propria “fattispecie ablatoria seppur atipica”, allora “a tutto concedere (alla stregua dell’art. 2935 c.c. – secondo cui la prescrizione decorre “dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”) il dies a quo di un possibile possesso utile a fini di usucapione non potrebbe che individuarsi a partire dall’entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327″ (Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 3 luglio 2014, n. 3346; 26 agosto 2015, n. 3988; 1° settembre 2015, n. 4096; 30 novembre 2015, n. 5414; 28 gennaio 2016, n. 329, nonché, Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2);
e) l’ablazione autoritativa del diritto di proprietà non può esservi al di fuori di una legittima procedura espropriativa o del procedimento previsto dal citato art. 42 bis (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 20 aprile 2018, n. 2396).
7. Ciò considerato, il Collegio osserva che il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato notificato il 7 gennaio 2015 al Comune ed il 19 dicembre 2014 all’Istituto, con conseguente insussistenza della durata ventennale della occupazione da tenere al riguardo in considerazione (essendo entrato in vigore il 30 giugno 2003 il richiamato d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).
Pertanto, in assenza di forme legali di acquisizione della proprietà in capo al Comune, il Collegio non può che constatare e dichiarare il perdurante diritto di proprietà dell’appellante sul terreno de quo.
8. In ragione dell’accoglimento di tale assorbente censura, e potendosi quindi prescindere dall’esame delle ulteriori deduzioni dell’appellante sulla inconfigurabilità dell’usucapione, si deve passare all’esame delle domande formulate in primo grado e riproposte con l’atto d’appello.
9. Al riguardo, va rimarcato come con l’atto d’appello l’interessato:
– ha chiesto che sia rilevata la sua perdurante proprietà del bene in questione, richiamando (a p. 8) la giurisprudenza della CEDU formatasi in materia di occupazione sine titulo, per la quale l’Amministrazione può diventare proprietaria dell’area solo con l’emanazione di un atto formale di natura ablatoria, previsto dalla legge (p. 8);
– ha sottolineato (a p. 11) che con l’atto di citazione innanzi al Tribunale di (omissis), risalente al 1989, non aveva chiesto la restituzione del bene sol perché ‘all’epoca operava l’accessione invertita ovvero l’occupazione acquisitiva, per cui si riteneva possibile solo il risarcimento del danno e non la restituzione del bene;
– ha chiesto (a p. 13) che le Amministrazioni appellate siano condannate al risarcimento dei danni, “fintantoché non verrà sanata la situazione ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001”, per il quale – nel caso di mancata emanazione del decreto di acquisizione – va disposta la restituzione del terreno, con risarcimento del danno derivato dalla occupazione sine titulo.
10. Va richiamata dunque la giurisprudenza di questa Sezione, per la quale, quando vi è stata una patologia del procedimento espropriativo, l’interessato può proporre le domande risarcitorie, fermo restando il potere dell’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri (Sez. IV, 10 febbraio 2014, n. 611; Sez. IV, 30 settembre 2013 n. 4868; Sez. IV, 29 agosto 2012, n. 4650; Sez. IV, 20 luglio 2011, n. 4408).
11. In considerazione del principio affermato dall’art. 34 del c.p.a. (per il quale la sentenza di cognizione può conformare l’azione amministrativa, anche con la nomina di un commissario ad acta), ritiene il Collegio che le domande riproposte in appello risultano fondate e vanno accolte, nei sensi precisati qui di seguito.
Il Comune di (omissis), infatti, non ha né emanato il provvedimento previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, né ha restituito l’area alla ricorrente, né ha risarcito i danni cagionati, sicché non ha adeguato la situazione di fatto a quella di diritto.
Il Collegio dunque dispone che entro il termine di novanta giorni, decorrente dal deposito della presente sentenza, il Comune emani un formale e motivato provvedimento col quale:
a) si preveda o di esercitare il potere di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001(attivando il relativo procedimento con l’avvio del relativo procedimento, fissando un termine di trenta giorni per le osservazioni degli interessati – anche delle società cooperative che hanno dato attuazione del p.e.e.p. – ed emanando l’atto finale entro i successivi sessanta giorni) o di restituire l’immobile (previa demolizione di quanto costruito);
b) si specifichi se gli importi spettanti all’appellante (a titolo di indennizzo, nel caso di emanazione dell’atto di acquisizione, o a titolo di risarcimento del danno) nei rapporti interni debbano gravare sul bilancio del Comune, oppure se essi debbano essere posti a carico delle cooperative che hanno realizzato le opere (ovvero, di conseguenza, a carico dei soci delle cooperative).
Dopo il decorso di tale termine, il Comune dovrà comunque quantificare le somme spettanti agli interessati, o a titolo di risarcimento o a titolo di indennità, per il caso di emanazione del provvedimento di acquisizione.
11. La Sezione inoltre dispone che:
– i termini sopra fissati potranno essere prorogati, ad istanza di parte, nel caso di comprovate ragioni;
– per il caso in cui sia emesso l’atto di acquisizione, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo i criteri fissati dall’art. 42 bis, e in attuazione delle statuizioni rese da questa Sezione con la sentenza n. 611 del 2014, salvo il potere del giudice civile di verificare se l’indennizzo è stato quantificato congruamente (cfr. Sez. Un., 21 febbraio 2019, n. 5201; 27 dicembre 2018, n. 33539; 12 giugno 2018, n. 15343; 29 ottobre 2015, n. 22096; Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1438);
– per il caso di proposizione di un ulteriore ricorso per mancata esecuzione, oltre alle altre misure previste dalla legge, sarà valutata la possibilità di emanare una penalità di mora, ai sensi dell’art. 114 del codice del processo amministrativo;
– copia della presente sentenza, a cura della Segreteria, va trasmessa alla procura della Corte dei Conti ed all’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Salerno;
– il Prefetto – anche tramite un suo delegato – verificherà con i poteri tipici del commissario ad acta se il Comune abbia o meno attivato e concluso il procedimento previsto dall’art. 42 bis, ovvero disposto la restituzione dell’area;
– nel caso di inerzia, il commissario ad acta in via sostitutiva eserciterà tutti i poteri spettanti al Comune di (omissis), dandone notizia alla procura della Corte dei Conti, al Ministro per l’interno, a questa Sezione ed alla autorità giudiziaria;
– sin da ora, si determina in euro ottomila (salva motivata istanza di integrazione) il compenso spettante al commissario (per il caso in cui si sostituirà al Comune se ancora inerte), il quale se del caso segnalerà a questa Sezione ed alla procura della Corte dei Conti di aver cominciato a svolgere le proprie funzioni sostitutive, affinché siano prese nelle relative sedi le misure consequenziali.
7. Per le ragioni che precedono, il ricorso va accolto e vanno disposte le misure attuative sopra indicate.
La condanna al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio – liquidate in euro duemila, oltre agli accessori di legge – segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta accoglie l’appello e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado n. 225 del 2012 e dispone le misure indicate in motivazione.
Dispone che copia della presente sentenza, a cura della Segreteria, vada trasmessa alla procura della Corte dei Conti ed all’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Salerno.
Condanna il Comune di (omissis) al pagamento di euro 2.000 (duemila) per spese di giudizio, oltre agli accessori di legge, nonché alle restituzione dei contributi unificati effettivamente versati nel corso del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2019, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere

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