Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 13 marzo 2019, n. 7208.

La massima estrapolata:

Nella controversia instaurata per il riconoscimento dell’anzianità di servizio pregressa dai dirigenti psicologi già in rapporto di lavoro “a convenzione” con il SSN a far data dal 1980, ed inquadrati straordinariamente in ruolo ai sensi dell’art. 3 della l. n. 207 del 1985, con delibere risalenti agli anni tra il 1985-1986, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la lesione del diritto di cui chiedono tutela, ed il conseguente inadempimento della P.A., si è consumato istantaneamente all’atto dell’inquadramento, pacificamente disposto con provvedimenti adottati prima del 30 giugno 1998, che l’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, fissa quale discrimine temporale per il passaggio dalla giurisdizione amministrativa a quella ordinaria, dando rilievo al momento in cui, in concreto, la pretesa dedotta in giudizio sia divenuta azionabile.

Sentenza 13 marzo 2019, n. 7208

Data udienza 29 gennaio 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente f.f.

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di Sezione

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere

Dott. DORONZO Adriana – rel. Consigliere

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 28830/2013 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
AZIENDA U.S.L. (OMISSIS);
– intimata –
avverso la sentenza n. 4491/2013 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 19/06/2013;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/2019 dal Consigliere ADRIANA DORONZO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’Avvocato (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS).

FATTI DI CAUSA

1.- (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), dirigenti psicologi in servizio presso l’Azienda Usl (OMISSIS), chiesero al Tribunale di Roma che, in contraddittorio con l’Azienda datrice di lavoro, fosse accertato il loro diritto alla ricostruzione della carriera e alla regolarizzazione contributiva in relazione all’anzianita’ di servizio posseduta.
2.- Il Tribunale dichiaro’ il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la Corte d’appello di Roma, con sentenza pubblicata in data 19/6/2013, confermo’ tale statuizione.
2.1.- A fondamento del decisum la Corte territoriale ritenne che non fosse configurabile un comportamento illecito permanente della pubblica amministrazione, iniziato prima del 30 giugno 1998 e proseguito oltre tale data, tale da giustificare la giurisdizione del giudice ordinario, bensi’ di un illecito istantaneo perfezionatosi nel momento in cui l’obbligazione avrebbe dovuto essere adempiuta, ossia all’atto dell’inserimento dei ricorrenti nei ruoli dell’amministrazione.
3.- Contro la sentenza i ricorrenti, ad eccezione di (OMISSIS) e (OMISSIS), hanno proposto ricorso per cassazione; l’Azienda Usl (OMISSIS) non ha svolto attivita’ difensiva.
3.1.- Con ordinanza interlocutoria dell’11 ottobre 2018, n. 25301 questa Corte – sezione lavoro ha rimesso la questione al Primo presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni unite ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1, e articolo 374 c.p.c., comma 1.
Il Primo Presidente ha disposto l’assegnazione del ricorso a queste Sezioni Unite.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- La questione concerne il riparto di giurisdizione sulla domanda proposta dagli odierni ricorrenti, dirigenti psicologi gia’ in rapporto di lavoro “a convenzione” con il Servizio Sanitario Nazionale a far data dal 1980 ed inquadrati straordinariamente nel ruolo del SSN ai sensi della L. 20 maggio 1985, n. 207, articolo 3.
La domanda ha ad oggetto il riconoscimento della pregressa anzianita’ di servizio, pari alla durata dei rapporti di convenzione intrattenuti da ciascuno degli psicologi con l’Azienda sanitaria.
2.- I ricorrenti hanno dato atto che la L. n. 207 del 1985, articolo 3, esclude espressamente questo riconoscimento, nonostante lo svolgimento da parte loro, prima del formale inquadramento, di compiti e funzioni identiche a quelle poi assegnate dopo l’assunzione a tempo indeterminato.
3.- Sotto il profilo della giurisdizione hanno sottolineato che, diversamente da quanto opinato dai giudici del merito, il comportamento dell’amministrazione configurava un inadempimento che non aveva esaurito i suoi effetti al momento del loro inquadramento in ruolo, ma continuava a produrre conseguenze dannose sul rapporto, soprattutto a fini contributivi.
3.1.- I giudici del merito non avevano considerato che gli atti di inquadramento erano formalmente legittimi perche’ rispettosi del dettato della L. n. 207 del 1985, articolo 3, e che, piu’ volte posta la questione di legittimita’ costituzionale di tale norma, essa era sempre stata ritenuta dai giudici amministrativi manifestamente infondata.
3.2.- Solo per l’effetto del D.P.C.M. 8 marzo 2001, il mancato riconoscimento dell’anzianita’ pregressa era divenuta illegittimo in quanto era emersa una ingiustificata disparita’ di trattamento rispetto ad altre categorie professionali, in particolare rispetto agli ex convenzionati SUMAI, per i quali pure vi era stato, con D.P.C.M. citato, l’inquadramento straordinario, senza concorso, nel ruolo dirigenziale del Servizio sanitario nazionale con espresso riconoscimento dell’anzianita’ di servizio maturata nel periodo di convezionamento.
33.- Il D.P.C.M. era dunque intervenuto a dare al fatto materiale dell’inquadramento una diversa rilevanza giuridica ponendosi come “norma di legge, regolamento o contratto collettivo” che retroattivamente legittimava la loro pretesa, rendendola azionabile in giudizio.
4.- Il motivo e’ nella sua intera articolazione infondato.
4.1.- Come e’ stato rilevato dai ricorrenti e posto espressamente a base della causa petendi, l’inquadramento in ruolo degli psicologi e’ avvenuto in via straordinaria ai sensi della L. 20 maggio 1985, n. 207, articolo 3. La norma, che si riferisce al personale diverso da quello di cui ai precedenti articoli 1 e 2 (personale incaricato che alla data del 30 giugno 1984 ricopriva posti di organico vacanti nelle piante organiche provvisorie delle unita’ sanitarie locali), ossia al personale convenzionato non avente un rapporto correlato a posti previsti in organico, esclude espressamente per quest’ultima categoria ogni riconoscimento di anzianita’.
4.2.- E’ altresi’ incontestato che l’inquadramento in ruolo e’ stato disposto in favore di ciascuno dei ricorrenti con delibere dell’amministrazione risalenti agli anni 1985-1986 (pagg. 4 e 5 del ricorso).
4.3.- Non risulta che, dopo tale data e prima del 12/10/2010 (data di notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, secondo quanto emerge dal ricorso), vi siano stati atti dell’amministrazione, di legge, regolamentari o della contrattazione collettiva direttamente incidenti sulle posizioni soggettive dei ricorrenti, oggetto della odierna pretesa.
4.4.- Cio’ consente di affermare che, secondo la stessa prospettazione attorea, il fatto allegato dal quale sarebbe poi scaturita la lesione del diritto di cui si chiede tutela in questa sede e’ costituito unicamente dalla delibera di inquadramento che ha escluso l’anzianita’ pregressa ai sensi dell’articolo 3 L. cit.: il petitum sostanziale si fonda sull’inadempimento dell’amministrazione per non aver attribuito agli psicologi, al momento della loro immissione nei ruoli, l’anzianita’ pregressa.
5.- Ora, tale inadempimento ha una indubbia natura istantanea (cfr. su fattispecie analoghe, Cass. Sez. Un. 4/2/2007, n. 8363, in tema di atti lesivi dell’amministrazione incidenti sulla progressione in carriera; Cass. Sez. Un. 7/11/2008, n. 26786, in tema di ricostruzione della carriera degli insegnanti di educazione musicale; Cass. Sez. Un. 9/2/2009, n. 3053, in tema di domanda di risarcimento danni da illegittimita’ del trasferimento, in cui si e’ dato rilievo all’inadempimento dell’amministrazione, determinato dalla data di emanazione del provvedimento di trasferimento, integrante illecito contrattuale di natura istantanea; v. pure Cass. Sez. Un. 27/7/2011, n. 16393), sebbene i suoi effetti dannosi possano riverberarsi sull’ulteriore corso del rapporto.
5.1.- Si tratta, tuttavia, di un riflesso meramente fattuale, collegabile al protrarsi dell’inerzia non solo della parte asseritamente inadempiente ma della stessa parte adempiente che non ha tempestivamente reagito all’altrui inadempienza i, che per cio’ solo non muta la natura istantanea dell’inadempimento: permanenti possono dunque essere gli effetti ma non l’illecito, giacche’ esso si e’ consumato con un’azione puntuale e non reiterata.
Diversamente si perverrebbe all’inaccettabile conclusione di dividere la giurisdizione sulla base di elementi rimessi alla condotta delle parti, separatamente dal complesso degli atti procedimentali intervenuti (in tal senso, Cass. Sez. Un. 22/7/2014, n. 16624).
6.- Questi principi reggono anche al vaglio della giurisprudenza delle Sezioni Unite (inaugurata da Cass. Sez. Un. 1/3/2012, n. 3183, poi consacrata da Cass. Sez. Un. 23/11/2012, n. 20726, e seguita, tra le tante, da Cass. 4/3/2016, n. 4251) che, ai fini del riparto di giurisdizione, superando il diverso orientamento fondato sul principio del frazionamento (su cui, ex multis, Cass. 1/12/2009, n. 25258), ha valorizzato l’unitarieta’ sostanziale della fattispecie dedotta in giudizio nelle questioni cosiddette “a cavallo”, ossia ricadenti in parte prima e in parte dopo il 30 giugno 1998.
6.1.- Questa giurisprudenza, invero, pur sancendo che in materia di pubblico impiego privatizzato la giurisdizione del giudice ordinario e’ la regola mentre quella del giudice amministrativo e’ ipotesi eccezionale, mantiene ferma la potesta’ giurisdizionale di quest’ultimo per tutte quelle controversie concernenti questioni che, in concreto, alla data di entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, il pubblico dipendente avrebbe potuto instaurare e che aveva tempo fino al 15 settembre 2000 per instaurare. E si precisa che il “canone della “fattispecie sostanzialmente unitaria” costituisce una nozione di sintesi ricavata dalla controversia in concreto sottoposta al giudice e connotata da identita’ di petitum e causa petendi della pretesa azionata con riferimento all’intero periodo controverso, anche se “a cavallo” del 30 giugno 1998″.
6.2.- Ora, come si e’ gia’ rilevato, il petitum e la causa petendi dell’odierna controversia sono costruiti sull’asserita lesione del diritto dei ricorrenti al riconoscimento dell’anzianita’ pregressa che si e’ consumata in un momento certo e collocabile nel tempo, e precisamente nel momento del loro inquadramento straordinario nel ruolo, pacificamente avvenuto prima del 30 giugno 1998.
6.3.- Ne’ risulta intervenuto (nulla essendo stato dedotto al riguardo, salvo quanto si dira’ al punto 8) un atto, amministrativo, legislativo o contrattuale, che abbia inciso sulla situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio rendendola azionabile dopo il 30 giugno 1998.
6.4.- In conclusione, tanto la genesi quanto l’azionabilita’ del diritto ricadono interamente nel periodo precedente il 30 giugno 1998, sicche’ si e’ fuori dalle ipotesi cosiddette “a cavallo”, per le quali puo’ trovare applicazione il principio della “fattispecie sostanzialmente unitaria dal punto di vista giuridico e fattuale”.
Sussiste pertanto ratione temporis la giurisdizione del giudice amministrativo.
7. Occorre in sintesi richiamare il principio piu’ volte affermato da questa Corte (Cass. Sez. Un. 4/04/2007, n. 8363; Cass. Sez. Un., 24/3/2006, n. 6573; Cass. Sez. Un. 28/6/2006, n. 14858) secondo cui il Decreto Legislativo n. 30 marzo 2001, n. 165, articolo 69, comma 7, nel trasferire al giudice ordinario le controversie del pubblico impiego privatizzato, pone il discrimine temporale – individuato in relazione alla data del 30 giugno 1998 – tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa con riferimento al dato storico costituito dall’avverarsi delle circostanze e dei fatti materiali posti alla base della pretesa avanzata, in ordine alla cui giuridica rilevanza sia insorta controversia.
7.1.- E qualora la lesione d’un diritto sia stata prodotta da un atto (avente natura negoziale o di provvedimento amministrativo), la giurisdizione va individuata con riferimento alla data dell’atto medesimo (vedi, fra le tante: Cass. Sez. Un. 6/6/2017, n. 13981; Cass. Sez. Un. 22/3/2017, n. 7305; Cass. Sez. Un. 27/12/2011, n. 28808; Cass. Sez. Un. 27/7/2011, n. 16393; Cass. Sez. Un. 28/4/2011, n. 9446; Cass. 4/4/2007, n. 8363; Cass. Sez. Un. 28/6/2006, n. 14858; v. pure Cass. 4/12/2018, n. 31333), dovendosi escludere in ogni caso che eventi successivi al 30 giugno 1998, quali la formazione di indirizzi giurisprudenziali, l’intervento di chiarimenti interpretativi di disposizioni di legge ed i conseguenti mutamenti delle prassi applicative successive al 30 giugno 1998, possano valere a determinare la competenza del giudice ordinario per fattispecie perfezionatesi in epoca anteriore (vedi Cass. Sez. Un. 29/5/ 2007, n. 12493).
8.- Non vale a contrastare tale conclusione l’assunto dei ricorrenti, secondo cui prima del D.P.C.M. 8 marzo 2001, il diritto non era azionabile e a sostegno invocano la sentenza di queste Sezioni Unite 27/12/2011,n. 28805, in cui si e’ statuito che “qualora ai fatti gia’ verificatisi materialmente venga attribuita rilevanza da una norma di legge, regolamento o contratto collettivo, solo in un momento successivo e retroattivamente, la relativa pretesa non puo’ che nascere nella corrispondente fase del rapporto di lavoro”.
8.1.- La fattispecie in esame e’ del tutto diversa da quella decisa dal precedente richiamato, in cui si e’ dato rilievo ad una legge regionale che, successivamente all’instaurazione del rapporto di impiego, aveva riconosciuto ai dirigenti regionali proprio il diritto controverso, ossia la maggiore anzianita’ a fini retributivi, sicche’ quello doveva ritenersi il momento genetico del diritto che ne consentiva l’azionabilita’: per contro, il D.P.C.M. del 2001 non ha affatto inciso sulla posizione degli odierni ricorrenti – ne’, conseguentemente, ha potuto riqualificare diversamente i fatti costitutivi della pretesa, ne’ tanto meno ha generato il diritto, e quindi la sua giustiziabilita’ -, ma ha dettato disposizioni riguardanti altre categorie professionali (specialisti ambulatoriali, medici e altre professionalita’ sanitarie, medici della guardia medica, dell’emergenza territoriale e della medicina dei servizi in regime convenzionale), di stretta esegesi, limitate ai fini e agli effetti ivi previsti e non interpretabili in via estensiva (in tal senso, sul D.P.C.M. cit., Cass. 17/9/2015, n. 18233; Cass. 25/3/2015, n. 6014; Cass. 9/6/2009,n. 13236).
8.2.- Di questo sono consapevoli i ricorrenti i quali non chiedono l’applicazione diretta del D.P.C.M., ma sostengono che con la sua emanazione il legislatore “ha palesato l’illegittimita’ costituzionale della L. n. 207 del 1985”, sicche’ da tale momento sono venute meno le ragioni in forza delle quali in passato e’ stata ritenuta “non fondata” (rectius, manifestamente infondata) la questione di legittimita’ costituzionale dell’articolo 3 L.cit. (su cui v. Cons. St. 16/1/2015, n. 109; Cons. St. 17/10/2000, n. 5575): e’ evidente che un tale assunto difensivo trascura di considerare che, in primo luogo, la questione di legittimita’ costituzionale dell’articolo 3 L. cit., nell’ambito della quale il D.P.C.M. puo’ al piu’ assolvere la funzione di tertium comparationis, suppone risolta preliminarmente la questione della giurisdizione, in presenza della quale soltanto puo’ essere sollevata l’eccezione di legittimita’ costituzionale, e che, in secondo luogo, solo nel caso in cui essa trovi accoglimento puo’ configurarsi il diritto alla ricostruzione della carriera, allo stato escluso dalla norma vigente.
9.- In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.
Nessun provvedimento sulle spese deve essere adottato, a causa del mancato svolgimento di attivita’ di da parte della AUSL.
Ricorrono invece presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un importo pari a quello versato a titolo di contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a sezioni unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.

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