Libera iniziativa economica dei costruttori

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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 28 febbraio 2019, n. 1398.

La massima estrapolata:

La libera iniziativa economica dei costruttori e il godimento delle aree devono pur sempre sottostare ai provvedimenti nei quali si concreta, legittimamente, il governo del territorio.

Sentenza 28 febbraio 2019, n. 1398

Data udienza 14 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5525 del 2017, proposto da
Pi. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ro. De Pr. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A., Sezione autonoma della Provincia di Bolzano, n. 169/2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Ro. De Pe. e Lu. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha gestito un parcheggio in (omissis) (Bolzano), piazza (omissis), di proprietà di Me. Kh., corrispondente ad un’area di circa 2000 mq di superficie, denominata “Ka. nz”.
2 – L’attività di parcheggio svolta dalla Pi. sull’area in questione è stata autorizzata dal Comune nel 1992 con il rilascio della licenza n. 483, in applicazione della legge provinciale di Bolzano 58/1988 (“Norme in materia di esercizi pubblici”), che prevede, tra i requisiti per il rilascio del titolo abilitativo, “la disponibilità e idoneità di locali e superfici” (articolo 16, comma 1, lett. d)).
3 – La destinazione urbanistica dell’area è mutata nel corso del tempo: nel 1978 era destinata a “parcheggio pubblico”; successivamente, nel 1983, fu destinata a “verde privato”, e nel 2000 a “verde pubblico”.
4 – Anche in ragione di tali circostanze sono sorte svariate controversie in ordine alla destinazione urbanistico-edilizia dell’area e alla tipologia delle opere su di essa realizzabili. In esito a dette controversie, questo Consiglio ha stabilito che tutte le opere realizzate sull’area dopo il 1983, avuto riguardo alle diverse destinazioni via via impresse all’area, non potevano considerarsi autorizzate e devono, pertanto, essere rimosse (cfr. sentenze di questa Sezione n. 3571 e n. 3633 del 2012 e n. 5208 del 2015).
5 – Sulla base di tali sentenze, il Comune, dopo aver ingiunto al proprietario dell’area di ripristinare lo stato dei luoghi (ordinanza 23 marzo 2016, n. 113), ha revocato, con ordinanza del 19 agosto 2016 n. 358, la licenza rilasciata nel 1992, con la motivazione che le intervenute statuizioni giurisdizionali sulla destinazione urbanistico-edilizia dell’area avrebbero determinato il venir meno di uno dei requisiti previsti dalla legge provinciale n. 58/1988, ossia la disponibilità e idoneità della superficie sulla quale è esercitata l’attività di parcheggio.
6 – Pi. s.r.l. ha proposto ricorso avverso quest’ultimo provvedimento di revoca della licenza (n. 358/2016), che il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige (TRGA), Sezione di Bolzano, ha respinto con la sentenza n. 169 del 2017.
Avverso tale decisione la ricorrente in primo grado ha proposto appello per i motivi di seguito esaminati.
7 – In via preliminare, giova ricordare che questa Sezione, con le decisioni n. 3571 del 2012 e n. 3633 del 2012, ha accertato definitivamente che il parcheggio realizzato sull’area non poteva ritenersi sorretto da idoneo titolo edilizio e che l’opera doveva (e deve) ritenersi illegittima e in contrasto sia con la precedente destinazione urbanistica dell’area a “verde privato” (di cui alla modifica del piano urbanistico approvata definitivamente nel 1983), sia con la nuova destinazione a “verde pubblico” di cui al piano rielaborato del 1999/2000.
7.1 – Con ordinanza n. 278 del 11 giugno 2013, il Comune di (omissis) ha ingiunto al proprietario dell’area la riduzione in pristino dello stato dei luoghi.
Il proprietario dell’area e la società appellante hanno impugnato tale provvedimento (ricorso n. 213/2013), nonché gli ulteriori atti dell’amministrazione comunale, connessi con la suddetta ordinanza di ripristino (ricorso n. 6/2014).
Tali ricorsi sono stati respinti dal T.R.G.A. con sentenza n. 197 del 2014, confermata in appello da questa Sezione, con la decisione n. 5208 del 9 giugno 2015.
7.2 – Come si evince dal chiaro tenore dell’atto, il Comune ha adottato il provvedimento di revoca della licenza oggetto del presente giudizio a seguito delle sopra citate sentenze di questo Consiglio, passate in giudicato, le quali hanno definitivamente accertato che il parcheggio non può ritenersi sorretto da idoneo titolo edilizio e che, pertanto, l’ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi è legittima.
7.3 – Alla luce delle circostanze esposte, il provvedimento impugnato appare legittimo, non potendo l’ente comunale tollerare lo svolgimento di un’attività commerciale in contrasto con la destinazione impressa all’area e le cui strutture funzionali allo svolgimento di detta attività sono abusive e devono essere demolite.
Ne consegue che l’appello non può trovare accoglimento, dovendosi confermare la sentenza impugnata.
8 – La conclusione che precede si impone a prescindere dalla qualificazione, da parte del giudice di primo grado, del provvedimento di ritiro oggetto di impugnazione come annullamento d’ufficio, anziché come revoca, come intitolato dal Comune.
Invero, contrariamente agli assunti dell’appellante, anche assumendosi che l’atto sia qualificabile come revoca (come dedotto dalla società ), questa appare comunque legittima e rispettosa dei requisiti dell’articolo 21-quinquies della legge 241/1990.
9.1 – Nell’ordine, non può essere messa in discussione la sussistenza di un preminente interesse pubblico a rendere l’utilizzo dell’area compatibile con l’accertamento giurisdizionale relativo alle caratteristiche giuridiche della stessa area e con l’accertata illegittimità delle opere ivi realizzate e funzionali all’esercizio del parcheggio.
Invero, le pronunce giurisdizionali citate hanno altresì accertato l’illegittimità delle opere funzionali all’utilizzo del parcheggio. Conseguentemente, l’amministrazione ha ritenuto di ritirare il titolo in forza del quale l’appellante svolgeva la propria attività sull’area anche attraverso tali opere, dovendo il proprietario procedere alla loro demolizione, come imposto dal giudicato.
9.2 – In secondo luogo, deve ritenersi che il suddetto interesse pubblico, posto a giustificazione dell’atto, sia prevalente rispetto al contrapposto interesse della società che gestiva il parcheggio.
A questo riguardo, giova sin da subito evidenziare come non sia ravvisabile alcun affidamento degno di tutela da parte dell’appellante, posto che l’incertezza circa la caratterizzazione dell’area risale al 1983, quando l’originaria destinazione a parcheggio era stata mutata a verde pubblico.
E’ la stessa appellante a riferire che: “il dato di fatto relativo a quella destinazione era ben noto, e non solo prevedibile, al momento dell’adozione del provvedimento autorizzativo. Nel 1992 si sapeva già da anni, segnatamente dal 1983, che l’area “Ka. nz” era destinata a “verde privato” (e si trattava, come si è detto, di una destinazione mai impugnata); nel 2000, quando la destinazione urbanistica è stata modificata in “verde pubblico”, la circostanza era tanto più conclamata”.
9.3 – Anche l’ulteriore doglianza dell’appellante che lamenta la mancata corresponsione dell’indennizzo previsto dall’articolo 21 quinquies della legge 241/1990 per il caso di revoca non risulta idonea ad inficiare la legittimità del provvedimento.
In primo luogo, come già rilevato, deve escludersi la sussistenza di un legittimo affidamento da parte della società appellante.
In ogni caso, la mancata previsione dell’indennizzo non costituisce un vizio di legittimità .
Per giurisprudenza costante, infatti, l’eventuale mancata previsione dell’indennizzo non ha efficacia viziante o invalidante dell’atto di revoca, ma legittima unicamente il privato ad azionare la relativa pretesa patrimoniale, anche davanti al giudice amministrativo (cfr. Cons. St., Sez. III, 15 novembre 2011, n. 6039; Sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1554).
10 – Risulta infine infondato anche il motivo di appello con cui si deduce l’erronea interpretazione dell’articolo 16 della legge provinciale n. 58/1988.
A tal fine, l’appellante argomenta nel senso che, anche a volersi ritenere applicabile al caso di specie l’articolo 16 della legge provinciale di Bolzano n. 58/1988, per la parte in cui condiziona il rilascio delle licenze per pubblici esercizi al riscontro della “disponibilità ” e della “idoneità ” di locali e superfici, esso non può in alcun modo essere interpretato nel senso voluto dal Comune di (omissis) e dal TRGA di Bolzano.
In particolare, si critica l’implicito rinvio, operato dall’amministrazione e dal giudice di prime cure, al rispetto della disciplina urbanistico-edilizia, assumendosi che la legge provinciale n. 58/1988, nel richiedere la dimostrazione della disponibilità e dell’idoneità dell’area, non implica affatto che l’area abbia una destinazione urbanistica specifica e conforme.
10.1 – La censura è infondata, alla luce delle considerazioni già svolte in cui si è evidenziata la necessità di rendere l’utilizzo effettivo dell’area coerente con la destinazione impressa in sede pianificatoria e con i giudicati che ciò hanno statuito.
Infatti, deve ritenersi che il presupposto di idoneità dell’area, di cui alla norma provinciale citata, non possa non comprendere anche le sue caratteristiche urbanistiche, e specificatamente la destinazione ad essa impressa dallo strumento urbanistico.
Diversamente opinando, attraverso un’autorizzazione commerciale, si giungerebbe all’inaccettabile effetto di eludere la precedente pianificazione del territorio, funzionale all’ordinato sviluppo del tessuto urbano; invece, l’esercizio di una determinata attività economica su un’area deve necessariamente tenere conto della destinazione impressa a tale area dallo strumento urbanistico (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. 417 del 2019).
Sul punto, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che: “la libera iniziativa economica dei costruttori e il godimento delle aree devono pur sempre sottostare ai provvedimenti nei quali si concreta, legittimamente, il governo del territorio (cfr. Cons. St., Sez. IV 20 luglio 2017, n. 3754; cfr. anche, IV Sez. 4 maggio 2017, n. 2026).
11 – Risulta infondata anche la censura con la quale si contesta l’omessa considerazione del fatto che quando è stata disposta la revoca della licenza, il proprietario dell’area interessata dall’attività di parcheggio aveva presentato al Comune di (omissis) un’istanza di concessione in sanatoria.
La mera presentazione dell’istanza di sanatoria (oltretutto senza alcun chiarimento circa il suo esito) non vale evidentemente a sanare l’abuso che, come già più volte sottolineato, è già stato accertato da questa Sezione con le citate sentenze passate in giudicato, e che, come già osservato, fungono da presupposto dell’atto impugnato.
12 – Infine, esulano dall’ambito del presente giudizio le contestazioni svolte dall’appellante circa la permanente destinazione a parcheggio dell’area, per altro negata dal comune, nonostante la cessazione dell’attività dell’appellante.
13 – Alla luce delle considerazioni esposte l’appello deve essere respinto, con condanna dell’appellane alla refusione delle spese di lite, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello e condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite, che si liquidano in Euro3.000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino – Presidente FF
Bernhard Lageder – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore
Stefano Toschei – Consigliere

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