L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione nella sfera di attribuzioni riservata al legislatore

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Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|22 aprile 2021| n. 10741.

L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione nella sfera di attribuzioni riservata al legislatore ricorre solo nel caso in cui il giudice speciale abbia applicato una norma da lui creata in sostituzione della norma esistente, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete. Diverso il caso in cui il giudice si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche attraverso il ricorso all’analogia, potendo tale operazione ermeneutica dar luogo, tutt’al più, a un error in iudicando.

Ordinanza|22 aprile 2021| n. 10741

Data udienza 9 marzo 2021

Integrale

 

Tag/parola chiave: CORTE DEI CONTI – GIUDIZIO DI RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f.

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere

Dott. GRASSO Giuseppe – rel. Consigliere

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 16450/2019 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS), e solo per (OMISSIS) unitamente anche all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in (OMISSIS);
COMUNE DI POMEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;
COMUNE DI VILLA SANTA LUCIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– controricorrenti –
e contro
COMUNE DI APRILIA;
– intimato –
avverso la sentenza n. 132/2019 della CORTE DEI CONTI – SECONDA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 03/05/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 09/03/2021 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE GRASSO.

RITENUTO

che la vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, puo’ sintetizzarsi nei termini seguenti:
– (OMISSIS), all’epoca direttore dell’Ufficio del federalismo fiscale e presidente della Commissione istituita presso il Ministero dell’Economia e Finanze, ai sensi del Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 53, comma 2 e (OMISSIS), all’epoca dirigente dell’indicato Ufficio, nonche’ componente della medesima Commissione, vennero tratti a giudizio davanti alla Corte dei Conti territorialmente competente, in relazione a un danno erariale complessivamente quantificato in oltre 28 milioni di Euro procurato a sedici comuni del Lazio, derivante dal mancato riversamento da parte della s.p.a. (OMISSIS) (gia’ s.p.a. (OMISSIS)) di quanto riscosso nel periodo marzo 2007-dicembre 2009;
– secondo la Procura regionale contabile il danno di cui si discute, ove la Commissione avesse posto in essere tempestivamente le iniziative confacenti al caso, inibendo il prosieguo dell’attivita’, mediante la sospensione dell’iscrizione all’albo degli esattori della predetta societa’ e, in via definitiva, attraverso la cancellazione della medesima dal predetto albo, non sarebbe stato causato;
– la Corte territoriale, rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione, dichiaro’ prescritto il diritto al risarcimento del danno, escludendo la sussistenza di occultamento doloso dei documenti, sulla base dei quali era stata esercitata l’azione di responsabilita’;
– la Corte dei Conti, Seconda Sezione Giurisdizionale Centrale d’Appello, rigettata l’impugnazione incidentale, con la quale i chiamati in responsabilita’ avevano riproposto l’eccezione di difetto di giurisdizione, accolta quella principale della Procura regionale, disattese l’eccezione di prescrizione, disponendo il rinvio degli atti al Giudice contabile territoriale per la prosecuzione del giudizio;
ritenuto che il (OMISSIS) e il (OMISSIS) ricorrono avverso quest’ultima sentenza sulla base di tre motivi, ulteriormente illustrati da memoria, e che resistono con distinti controricorsi il Procuratore generale presso la Corte dei Conti, il Comune di Villa Santa Lucia e il Comune di Pomezia;
ritenuto che con i primi due motivi, fra loro correlati, i ricorrenti denunziano difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in relazione ai profili di cui appresso:
a) i ricorrenti avevano rapporto di servizio con il MEF, nel mentre l’ammanco era derivato dalla condotta illecita di una societa’ privata in danno di un certo numero di comuni, che dell’attivita’ di riscossione di essa si era avvalso; trattavasi, pertanto, di un danno contrattuale, autonomamente gestito dalle parti, al quale gli incolpati erano estranei, poiche’ le funzioni attribuite alla Commissione, della quale i predetti erano componenti, atteneva “all’esercizio della autotutela amministrativa negli interessi della Amministrazione Finanziaria dello Stato che ha istituito l’Albo” e, quindi, essa rispondeva solo nei confronti dello Stato; per contro gli enti autonomi territoriali, godendo di autonomia finanziaria, non erano tenuti a trasmettere al Ministero atti e contratti e nei di loro confronti non e’ consentito esercizio di potere ispettivo o di controllo;
b) la Procura regionale, a seguito di minute verifiche sull’attivita’ della Commissione, aveva finito per sindacare le scelte discrezionali di questa, dando vita a un “non consentito generalizzato controllo (…) nei confronti della Commissione e degli uffici del MEF”, esulante dalla giurisdizione della Corte dei Conti;
considerato che i primi due motivi vanno rigettati, dovendosi osservare quanto segue:
– non assume rilievo di sorta disquisire sul rapporto di servizio col MEF e non con i singoli comuni, ne’, tantomeno sulla responsabilita’ contrattuale o meno della societa’ concessionaria del servizio di riscossione nei confronti dei singoli comuni, stante che quel che si rimprovera ai due ricorrenti (“petitum” sostanziale) e’ il non essersi adoperati per impedire o lenire il danno, tenendo la doverosa condotta loro imposta dalla legge; e la giurisdizione della Corte dei Conti trova solida giustificazione normativa della L. 14 gennaio 1994, n. 20, articolo 1, comma 3, il quale dispone che: “La Corte dei conti giudica sulla responsabilita’ amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge”;
– in senso conforme queste S.U., in un caso assimilabile, hanno gia’ avuto modo di chiarire che sussiste la giurisdizione contabile sulla domanda di danno erariale proposta nei confronti di dirigenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze sulla base di un “petitum” sostanziale fondato sulla “mala gestio” (…), venendo in considerazione parametri di legittimita’ e non di mera opportunita’ o convenienza dell’agire amministrativo (S.U. n. 2157, 01/02/2021, Rv. 660308);
– non e’ condivisibile la critica diretta a censurare la configurabilita’ della responsabilita’ dei due ricorrenti, dovendo il perimetro della giurisdizione della Corte dei Conti misurarsi sulla base del “petitum” sostanziale; avendo queste S.U. piu’ volte precisato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non gia’ la prospettazione delle parti, bensi’ il “petitum” sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della “causa petendi”, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (S.U. n. 20350, 31/07/2018, Rv. 650270; nello stesso senso, ex multis, S.U. nn. 2157/2021, 784/2021, 28978/2020, 9282/2020, 33212/2018); nella specie, come si e’ visto, si rimprovera ai due ricorrenti di non avere impedito o, perlomeno, limitato il danno procurato al pubblico erario attivando i poteri loro attribuiti dalla legge;
– senza necessita’ d’esplorare il merito della questione, la prospettata violazione da parte del Procuratore della Repubblica presso la Corte dei Conti dell’area riservata alla p.a., per avere svolto una generalizzata indagine sull’attivita’ amministrativa della Commissione, non potrebbe giammai tradursi in uno straripamento di giurisdizione del giudice, sindacabile in questa sede, stante che le determinazioni del Pubblico Ministero hanno trovato concretizzazione nella domanda giudiziale, il cui vaglio di proponibilita’, ammissibilita’ e di merito e’ riservato al giudice e gli eventuali errori di quest’ultimo, sia in procedendo, che in giudicando, sono estranei al sindacato sulla giurisdizione;
ritenuto che con il terzo motivo i ricorrenti deducono eccesso di potere giurisdizionale sotto i seguenti profili:
– il Procuratore regionale aveva inammissibilmente mutato la domanda con l’atto d’appello, assumendo che l’occultamento dei documenti, dai quali aveva preso origine la chiamata in giudizio del (OMISSIS) e del (OMISSIS), non era dipeso da condotta dolosa dei due incolpati, essendo bastevole il fatto oggettivo dello stesso;
– si era avuto, di conseguenza, eccesso di potere giurisdizionale, sub specie di denegata giustizia, per violazione del diritto a un giudizio effettivo, in contrasto con gli articoli 6 e 13 Cedu, registrandosi “l’elaborazione di una risposta del tutto indipendente dall’atto giudiziario, con contenuto radicalmente stravolgente le regole relative all’esercizio del potere giurisdizionale”, non avendo la sentenza deciso sull’eccezione d’inammissibilita’ dell’appello principale, recante mutamento della domanda;
– si era avuto eccesso di potere giurisdizionale a causa dello “stravolgimento radicale delle norme che regolano la responsabilita’ amministrativa (poiche’) della L. n. 20 del 1994, articolo 1, nel prevedere la responsabilita’ amministrativa al comma 2, stabilisce che “il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni decorrenti dalla data in cui si e’ verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta””, finendo cosi’ per disapplicare la disposizione vigente, elaborando “una propria norma di legge sulla decorrenza della prescrizione da una pretesa “visibilita’””.
CONSIDERATO
che il terzo motivo non supera il vaglio d’ammissibilita’, dovendosi osservare che:
– anche a volere ammettere, per comodita’ espositiva, che il Procuratore contabile abbia mutato la domanda, da cio’ non potrebbe derivare il lamentato eccesso di potere, stante che, anche in questo caso, il vizio si tradurrebbe in un errore del giudice, non sindacabile in questa sede;
– il Giudice contabile ha reputato che l’occultamento dei documenti, la conoscenza dei quali avrebbe permesso l’esercizio dell’azione di responsabilita’, rileva non solo nel caso in cui esso sia frutto di doloso comportamento, ma anche nel caso in cui, esso sia stato causato da ragioni oggettive, procurando, comunque l’impossibilita’ per l’amministrazione di avere conoscenza del fatto dannoso e quindi di agire, ex articolo 2935 c.c.;
– trattasi di operazione ermeneutica, afferente alla portata della L. n. 20 del 1994, articolo 1, perfettamente circoscritta all’interno della giurisdizione del Giudice contabile, che non e’ ipotizzabile possa giammai tradursi nel travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione per invasione della funzione legislativa; non spetta, pertanto, a questa Corte sindacare una tale interpretazione;
– le decisioni del Consiglio di Stato (e, ovviamente, della Corte dei Conti), nel rispetto del paradigma di cui dell’articolo 111 Cost., u.c., possono essere cassate o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando il giudice amministrativo ne oltrepassi, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora il giudice eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalita’ amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non puo’ formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l’organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimita’ degli atti amministrativi (Sez. U., n. 8117, 29/03/2017, Rv. 643556);
– l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore ricorre solo allorquando il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attivita’ di produzione normativa che non gli compete; l’ipotesi non ricorre quando il giudice si sia attenuto al compito interpretativo che gli e’ proprio, ricercando la “voluntas legis” applicabile nel caso concreto, anche mediante il ricorso all’analogia, potendo tale operazione ermeneutica dare luogo, tutt’al piu’, ad un “error in iudicando” (S.U. n. 21617, 19/9/2017, conf., tra altre, Cass. Sez. U. 12/12/2012, n. 22784; 10/9/2013, n. 20698; 23/12/2014, n. 27341; 31/5/2016, n. 11380; n. 6059, 28/2/2019);
– infine, e’ utile ricordare che, a insindacabile interpretazione del riparto della giurisdizione e dei limiti del sindacato di questa Corte, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso “soluzioni intermedie”, pur limitate “ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento””, poiche’ “attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravita’ del vizio e’, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”;
considerato che le spese legali debbono seguire la soccombenza e possono liquidarsi, in favore dei Comuni controricorrenti siccome in dispositivo, tenuto conto del valore e della qualita’ della causa, nonche’ delle attivita’ espletate;
considerato che il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti ha natura di parte solo in senso formale, sicche’ e’ esclusa l’ammissibilita’ di una pronuncia sulle spese processuali in favore di costui (S.U., n. 5589/2020);
considerato che ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater (inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17) applicabile ratione temporis (essendo stato il ricorso proposto successivamente al 30 gennaio 2013), si da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso, dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti e condanna i ricorrenti al pagamento, in favore di ciascuno dei Comuni controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimita’, che liquida per ognuno in Euro 8.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, e agli accessori di legge;
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater (inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17), si da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis, se dovuto.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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