Le firme digitali di tipo CadES oppure di tipo PAdES

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Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 27 febbraio 2020, n. 1435.

La massima estrapolata:

Secondo il diritto della UE, le firme digitali di tipo CadES, oppure di tipo PAdES, sono equivalenti e devono essere riconosciute e convalidate dai paesi membri, senza eccezione alcuna.

Sentenza 27 febbraio 2020, n. 1435

Data udienza 21 novembre 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 635 del 2019, proposto dalla s.p.a. Be., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vi. Do., An. Ma. e Fe. Sg., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);
contro
La s.p.a. Gi. Be., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Di Lo. e Na. Pa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Na. Pa. in Roma, via (…);

nei confronti
del Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Bo. e Ma. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. Bo. in Treviso, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Veneto – Sez. III n. 1154/2018, resa tra le parti, concernente l’annullamento di un permesso di costruire e della presupposta nuova delimitazione del centro abitato;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della s.p.a. Gi. Be. e del Comune di (omissis), nonché l’appello incidentale da quest’ultimo proposto;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti l’avvocato Lu. Ma., su delega dichiarata dell’avvocato An. Ma., l’avvocato Al. Bo. e l’avvocato Na. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1.Con l’appello in esame, la s.p.a. Be. impugna la sentenza 10 dicembre 2018. n. 1154, con la quale il TAR per il Veneto, sez. III, in accoglimento del ricorso proposto dalla s.p.a. “Gi. Be.”, ha annullato “nei limiti dell’interesse fatto valere dalla medesima”:
– il provvedimento 10 luglio 2018, con il quale il Dirigente del Servizio edilizia civile e produttiva del Comune di (omissis) ha rilasciato il permesso per l’esecuzione di opere edilizie consistenti in “adeguamento accessi stradali ad impianto distributori carburante a seguito variazione della delimitazione del centro abitato”;
– la delibera della Giunta Comunale 12 aprile 2018, n. 101, avente ad oggetto “aggiornamento della delimitazione dei centri abitati del Comune di Bassano, ai sensi dell’art. 4 del nuovo Codice della strada”.
Oggetto della presente controversia è, in sostanza, il permesso di costruire con il quale – a seguito della modifica della delimitazione del centro abitato del Comune (ricomprendendovi anche l’immobile di via (omissis), ove è ubicato l’impianto di distribuzione carburati di Be.) – si è previsto l’adeguamento degli accessi stradali a detto impianto.
La sentenza impugnata ha, innanzi tutto, preso atto della rinuncia al ricorso presentata da due degli originari ricorrenti (la s.r.l. società Gr. ga. e la s.r.l. Bi. An.) e – rigettate le eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate sia dal Comune di Bassano sia dall’attuale appellante – ha affermato:
– se è vero che “l’aggiornamento della delimitazione del centro abitato risponde… alla necessità di adeguare la struttura territoriale del Comune alle espansioni edilizie susseguitesi negli anni”, tuttavia “nel caso di specie la modificazione del perimetro del centro abitato di Bassano non risulta correlata alla predetta esigenza, né tanto meno è giustificata dalla situazione di fatto”;
– in particolare, il tratto di via (omissis) (ove sorge l’impianto Be.) “è circondato su entrambi i lati da una vasta estensione di spazi aperti privi di qualsivoglia fabbricato e di strade o piazze o simili (né l’impianto partecipa di un raggruppamento continuo di edifici eventualmente intervallati da strade, piazze, aree di uso pubblico)”;
– ne consegue che è illegittima la delibera che dispone la nuova delimitazione del centro abitato di Bassano e, di conseguenza, è illegittimo il permesso di costruire rilasciato, “in quanto viola la distanza minima di 95 metri dagli accessi dell’impianto dall’intersezione formata dalla via (omissis) con la via (omissis), prescritta dall’art. 46 dei criteri regionali approvati con DGR n. 497/2005 per gli impianti di carburante ubicati fuori dai centri abitati”.
1.2. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) erroneità della decisione in punto di ammissibilità del ricorso; assenza di pregiudizio delle ricorrenti conseguente ai provvedimenti impugnati; difetto di motivazione; poiché – consistendo l’adeguamento in una modifica dell’accesso all’impianto da m. 10 a m. 15 – “non è dato capire quale mai potesse essere per le società ricorrenti (due delle quali hanno poi in effetti rinunciato al ricorso) e quale sia oggi per l’appellata Be. il pregiudizio derivante (dagli atti impugnati) e dunque l’interesse ad avversarli”;
b) violazione, falsa ed erronea applicazione dell’art. 3, comma 1, n. 8, d.lgs. n. 285/1992 e della nozione di “centro abitato” ivi contenuta; erronea interpretazione della circolare 29 dicembre 1997, n. 6790, del Ministero dei lavori pubblici; ciò in quanto la disposizione citata “si limita a dare una definizione di centro abitato, ma non può evidentemente essere letta nel senso di richiedere la presenza del raggruppamento minimo richiesto in quel preciso tratto di strada, dovendosi avere riguardo all’ambito territoriale nel suo complesso, in uno con la rete viaria che lo caratterizza”; in pratica, “il concetto di centro abitato nella ratio del codice della strada risponde solamente a criteri funzionali alla circolazione stradale”;
c) erronea interpretazione della finalità delle disposizioni sulla perimetrazione dei centri abitati contenute nel Codice della strada e nel relativo regolamento attuativo; erronea valutazione della documentazione prodotta in giudizio; omesso esame della documentazione inerente la cartografia relativa alla previgente perimetrazione del centro abitato; erronea ed infondata valutazione in relazione al presunto eccesso di potere; ciò in quanto “la situazione di via (omissis) (è ) del tutto mutata, essendo sorto il Centro commerciale Il Gr., posto esattamente difronte all’impianto Be., una multisala, alcuni grandi store (De.) e… dunque tale parte del territorio comunale sia stata a tutti gli effetti inglobata nell’ambito del centro abitato”.
1.3. Ha proposto appello incidentale il Comune di (omissis), proponendo i seguenti motivi:
a1) erroneità della sentenza per non avere accolto la eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività, oltre che per difetto di interesse, non avendo provato la Be. s.p.a. “l’apprezzabile calo del volume di affari che derivi dal provvedimento impugnato”;
b1) violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 4, co. 2, e 3, co. 1 n. 8 d.lgs. n. 285/1992 e della circolare del Ministro dei lavori pubblici 29 dicembre 1997, n. 6709, e art. 5 DPR n. 495/1992; difetto di motivazione; travisamento dei fatti; erroneità dei presupposti; ciò in quanto “il ragionamento svolto dal giudice di prime cure… equipara la delimitazione dei centri abitati all’aggiornamento del confine degli stessi” ed inoltre “la delimitazione ai sensi del codice della strada del centro abitato è tutt’altra cosa rispetto alla perimetrazione che i Comuni effettuano con effetti di integrazione e sostituzione del regolamento edilizio, determinando limiti all’edificazione”. Nel caso di specie, il Comune ha dato risposta “all’esigenza di adeguare la struttura territoriale del Comune all’espansione edilizia e viaria” realizzatasi nei 24 anni dalla prima delimitazione, e nella zona di via (omissis) (ubicazione del distributore) “sorgono complessi commerciali e direzionali e la viabilità è interessata da attraversamenti pedonali”;
c1) erroneità della sentenza per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria ed errata applicazione art. 5 DPR n. 495/1992; poiché la sentenza impugnata ha ritenuto che “prima vada delimitato il centro abitato, in base ai criteri dell’art. 3, commi 1 e 8, del codice della strada e successivamente sulle aree così individuate vada applicata la disciplina contenuta nel Codice della strada per le strade ricadenti all’interno del centro abitato”, mentre l’ente che recede alla delimitazione deve avere presenti le finalità della norma, di cui all’art. 5, comma 3;
d1) difetto assoluto di istruttoria; omessa valutazione della documentazione agli atti; poiché la sentenza non ha considerato quanto era cambiato nel corso di 24 anni e che emergeva dagli atti depositati dal Comune.
1.4. Si è costituita in giudizio la s.p.a. “Be.”, che ha preliminarmente eccepito la nullità del ricorso in appello del Comune di Bassano “per la mancanza della sottoscrizione del relativo atto telematico”, ed ha, inoltre, concluso per il rigetto dell’appello principale, stante la sua infondatezza.
1.5. Con ordinanza 25 febbraio 2019, n. 956, questo Consiglio di Stato ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.
Dopo l’ulteriore deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello principale di Be. s.p.a. e l’appello incidentale del Comune di (omissis) sono fondati e devono essere, pertanto, accolti.
Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dei motivi di impugnazione, con i quali la sentenza viene censurata per non avere accolto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per difetto di interesse (motivo sub lett. a) appello Be.) e per tardività (motivo sub a1 appello Comune); e ciò in quanto gli appelli sono fondati nel merito, per le ragioni di seguito esposte
2.1. Deve essere, innanzi tutto, rigettata l’eccezione di nullità dell’appello incidentale per difetto della sottoscrizione dell’atto telematico, in quanto sottoscritto con firma digitale in formato CAdES, anziché con la firma digitale in formato PAdES.
Come ha chiarito la Corte di Cassazione (Sez. Un. civ., 27 aprile 2018. n. 10266, ai principi della quale ci si riporta nella presente sede), “secondo il diritto della UE, le firme digitali di tipo CadES… oppure di tipo PAdES… sono equivalenti e devono essere riconosciute e convalidate dai paesi membri, senza eccezione alcuna”.
Né può avere rilevanza la mancanza di sottoscrizione in ciascuna pagina dell’atto (ma solo nella prima), poiché si tratterebbe, in tal caso, ferma la chiara riferibilità dell’atto al suo autore, di una mera irregolarità sanabile, e tenuto conto del raggiungimento dello scopo da parte dell’atto medesimo.
3.1. L’art. 3, comma 1, n. 8 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo Codice della strada), definisce il centro abitato come un “insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada”.
L’art. 5 del DPR 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), afferma, per quel che interessa nella presente sede:
(al comma 3) “la delimitazione del centro abitato, come definito all’articolo 3, comma 1, punto 8, del codice, è finalizzata ad individuare l’ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l’ambiente circostante, è necessaria da parte dell’utente della strada, una particolare cautela nella guida, e sono imposte particolari norme di comportamento. La delimitazione del centro abitato individua pertanto i limiti territoriali di applicazione delle diverse discipline previste dal codice e dal presente regolamento all’interno ed all’esterno del centro abitato”;
(al comma 6) “la delimitazione del centro abitato è aggiornata periodicamente in relazione alle variazioni delle condizioni in base alle quali si è provveduto alle delimitazioni stesse”.
Questo Consiglio di Stato (sez. V, 27 gennaio 2014, n. 403) ha già avuto modo di affermare che:
“l’individuazione del’centro abitatò o dei ‘centri abitatà nella ratio del Codice della Strada risponde a criteri funzionali all’applicazione delle diverse discipline previste dal codice della strada e dal regolamento all’interno ed all’esterno del centro abitato, con i conseguenziali limiti territoriali di competenza e di responsabilità tra il comune e gli altri enti proprietari di strade”;
essa “non può, quindi, essere determinata da finalità diverse, quale in ipotesi il conseguimento del minore aggravio possibile degli oneri di manutenzione delle strade, né rispondere ad esigenze di natura urbanistica (non coincide infatti con la ripartizione urbanistica di una città in centro storico, zone residenziali, periferia) o coincidere con la ripartizione amministrativa della città in municipi”;
“ugualmente è irrilevante che il Comune si sviluppi in maniera disordinata, articolandosi in agglomerati di case sparse lungo le arterie principali, atteso che il concetto di centro abitato nella ratio del Codice della Strada risponde solamente a criteri funzionali alla circolazione stradale”;
“significativo in tal senso è il comma 4 dell’art. 4 del Regolamento del Codice della Strada (“Nel caso in cui l’intervallo tra due contigui insediamenti abitativi, aventi ciascuno le caratteristiche di centro abitato, risulti, anche in relazione all’andamento planoaltimetrico della strada, insufficiente per un duplice cambiamento di comportamento da parte dell’utente della strada, si provvede alla delimitazione di un unico centro abitato, individuando ciascun insediamento abitativo con il segnale di località . Nel caso in cui i due insediamenti ricadano nell’ambito di comuni diversi si provvede a delimitazioni separate, anche se contigue, apponendo sulla stessa sezione stradale il segnale di fine del primo centro abitato e di inizio del successivo centro abitato”);
“in conclusione deve ritenersi, che la delimitazione del centro abitato o dei centri abitati risponde ai soli criteri fissati dal Codice della strada ed è funzionale solamente alla circolazione; essa tuttavia comporta, sempre e per effetto automatico, il passaggio delle strade ai diversi enti territoriali secondo i criteri su esposti, non assumendo rilevanza l’effettiva articolazione dello sviluppo edilizio in più centri abitati da un punto di vista topografico”.
Alle suesposte considerazioni, che si intendono ribadite nella presente sede, occorre aggiungere come il presupposto della esistenza di un “raggruppamento continuo….costituito da non meno di venticinque fabbricati”, perché possa definirsi un centro abitato, non richiede che i medesimi siano disposti senza soluzioni di continuità tra loro, ben potendo essi essere intervallati sia da strade, piazze e simili, sia da “giardini” o aree incolte di dimensioni modeste, per come valutate dall’Amministrazione.
Il concetto di “continuità “, cui l’art. 3, comma 1, n. 8 del Codice della Strada non richiede, dunque, che il raggruppamento costituisca un agglomerato unitario, ma – poiché la definizione è destinata solo alla migliore regolazione della circolazione stradale e non certo a fini urbanistico-edilizi – deve essere inteso come una caratteristica del raggruppamento tale da farlo identificare, ai fini della ottimale gestione della circolazione, come un insieme unitariamente considerabile.
In questo senso, dunque, il concetto di continuità assume non già una valenza “fisica” (continuità intesa come “contiguità ” fisica), quanto una valenza funzionale.
E la valutazione ai fini della delimitazione costituisce esplicazione del potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione, sindacabile in sede di legittimità solo per eccesso di potere per illogicità .
3.2. Alla luce di quanto esposto, devono essere accolti sia il secondo e terzo motivo di appello della società Be. (sub lett. b) e c), sia il secondo motivo dell’appello incidentale (sub lett. b1).
In primo luogo, alla luce delle interpretazioni innanzi fornite (con particolare riguardo al concetto di “continuità “), non può essere condivisa la sentenza impugnata laddove essa afferma che l’impianto di distribuzione di carburanti non “partecipa ad un raggruppamento continuo di edifici eventualmente intervallati da strade, piazze, aree di uso pubblico”, posto che come sottolinea l’appellante principale “il concetto di centro abitato nella ratio del codice della strada risponde solamente a criteri funzionali alla circolazione stradale”.
Né ha rilievo, contrariamente a quanto esposto in sentenza, la classificazione dell’area in cui sorge l’impianto resa dal PRG (che la classifica come zona territoriale omogenea agricola E/2.1.).
Come si è già affermato, la classificazione del “centro abitato” ai fini del Codice della strada è diversa dalla cd. zonizzazione effettuata dallo strumento di pianificazione urbanistica.
E, d’altra parte, se è previsto un aggiornamento della perimetrazione del “centro abitato” (art. 5, comma 6, DPR 495/1992), proprio per effetto delle intervenute modificazioni del territorio e del suo sfruttamento a fini edilizi, ciò rende ben possibile che alla situazione di fatto non corrisponda una (pur non rilevante ai fini qui considerati) destinazione urbanistica dei suoli.
In secondo luogo, non può essere condivisa la sentenza impugnata, laddove essa afferma che “l’effettuata nuova delimitazione territoriale appare… macroscopicamente priva del supporto dell’esistenza dei requisiti richiesti dalla legge e ciò è dimostrato anche dalla circostanza che la situazione fattuale è rimasta sostanzialmente invariata”.
Ed infatti, oltre che da quanto affermato dagli appellanti principale ed incidentale e desumibile dalla documentazione in atti, risulta dalle stesse affermazioni dell’appellata (v. memoria del 14 febbraio 2019, pagg. 9-10), come la via (omissis) “abbia tratti interni al centro abitato” e che il luogo ove è ubicato l’impianto è da considerare fuori dal predetto centro abitato, ma solo come “definito normativamente” (e cioè secondo la interpretazione della disciplina del Codice della strada posta a base della sentenza impugnata, ma non condivisa nella presente sede).
4. Per tutte le ragioni esposte, l’appello principale e l’appello incidentale devono essere accolti, in relazione ai motivi di impugnazione innanzi indicati, rendendosi, quindi, superfluo l’esame degli ulteriori motivi dell’appello incidentale (sub lett. c1 e d1).
Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza, nei confronti dell’appellante Be. s.p.a., e vanno liquidate come in dispositivo, mentre sussistono giuste ragioni per disporne la compensazione nei confronti del Comune di (omissis).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando:
a accoglie l’appello proposto da Be. s.p.a. (n. 635/2019 r.g.) e l’appello incidentale proposto dal Comune di (omissis) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado;
b) condanna l’appellata al pagamento, in favore dell’appellante Be. s.p.a., delle spese ed onorari del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori come per legge;
c) compensa spese ed onorari del doppio grado di giudizio tra l’appellata ed il Comune di (omissis).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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