L’attività sanzionatoria della p.a. concernente l’attività edilizia abusiva

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Consiglio di Stato, Sentenza|14 maggio 2021| n. 3806.

L’attività sanzionatoria della p.a. concernente l’attività edilizia abusiva è connotata dal carattere vincolato e non discrezionale. Infatti, il giudizio di difformità dell’intervento edilizio rispetto al titolo abilitativo rilasciato, che costituisce il presupposto dell’irrogazione delle sanzioni, integra un accertamento di fatto seguito da un’attività di qualificazione a cui, una volta effettuati, consegue l’applicazione della sanzione prevista; in tal caso l’ordine di demolizione di opere abusive non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo od altre valutazioni di merito non possono mai legittimare.

Sentenza|14 maggio 2021| n. 3806

Data udienza 13 maggio 2021
Integrale

Tag – parola chiave: Ordine di demolizione – Art. 32, comma 1, lett. c), D.P.R. n. 380/2001 – Difformità del permesso di costruire – Vincoli paesistici e ambientali – Soglia di rilevanza delle variazioni – Esclusione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9882 del 2018, proposto da
Ma. Ci., rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ma., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis) non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo Sezione Prima n. 00179/2018, resa tra le parti, concernente Annullamento, previa sospensiva, dell’Ordinanza del Responsabile del Settore Urbanistica – Ambiente del Comune di (omissis) (TE), n. 88 del 01.12.2010, notificata nella medesima data, con la quale veniva ordinato al Sig. Ci. Ma. di provvedere entro 90 giorni dalla notifica alla demolizione totale del fabbricato realizzato al grez-zo in C.da (omissis) (TE)
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021 il Cons. Davide Ponte;
L’udienza si svolge ai sensi degli artt. 4, comma 1 del Decreto Legge n. 28 del 30 aprile 2020 e 25 del Decreto Legge n. 137 del 28 ottobre 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Mi. Te.” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 179 del 2018, del Tar Abruzzi, recante rigetto dell’originario gravame, proposto dalla medesima parte istante al fine di ottenere l’annullamento dell’ordine del Responsabile del Settore Urbanistica – Ambiente del Comune di (omissis), n. 88 del 1 dicembre 2010, di demolizione totale del fabbricato realizzato al grezzo in C.da (omissis).
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:
– violazione dell’art. 33, comma 1, lett. 6-bis, d.p.r. n. 380/2001, eccesso di potere per travisamento dei fatti, avendo il Tar errato nel ritenere che il minimo incremento dimensionale del fabbricato rurale oggetto di demolizione e ricostruzione ai sensi del permesso di costruire n. 27/2008 abbia violato la normativa di cui all’art. 11, comma 1, D.Lgs n. 115/2008 e dell’art. 7, L.R. n. 52/1989 e, quindi, sia da considerarsi eseguito in totale difformità dal progetto approvato;
– violazione dell’art. 33, comma 1, lett. 6-bis, cit., eccesso di potere per illogicità della motivazione, contraddittorietà tra più atti successivi, avendo errato nel non ritenere parte di un unico procedimento le vicende che hanno interessato il fabbricato in corso di demolizione e ristrutturazione edilizia del Sig. Ci.;
– analoghi vizi per violazione del principio di proporzionalità, di cui al terzo motivo originario.
La parte appellata non si costituiva in giudizio.
Con ordinanza n. 2275 del 2019 veniva respinta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata.
Alla pubblica udienza del 13 maggio 2021 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. L’analisi dei motivi di appello, con cui parte appellante ripropone le censure di prime cure criticando le argomentazioni svolte dalla sentenza impugnata, impone un preliminare excursus della fattispecie, risultante dalla documentazione in atti.
2. In data 23 aprile 2008 l’odierno appellante otteneva dal Comune di (omissis) il permesso di costruire n. 27/08 per la “Demolizione e ricostruzione di un fabbricato rurale” ubicato in zona agricola di P.R.G., ricadente in zona vincolata ex legge 431/81 – riserva regionale – (Parco dei Calanchi), alla C.da (omissis), censito in Catasto terreno al foglio (omissis), particella n. (omissis).
2.1 Il progetto così assentito aveva ad oggetto la ricostruzione di un fabbricato a pianta rettangolare costituito da un piano seminterrato di superficie lorda pari a mt. (13,80 x 8,30), un piano terra e primo di superficie lorda pari entrambi a mt. (13,80 x 8,30) ed un piano di copertura con “torretta” di superficie netta pari a mt. (3,80 x 2,70).
2.2 Durante l’esecuzione delle opere, con Ordinanza dirigenziale del Comune di (omissis) n. 50 del 18 novembre 2008 venivano sospesi i lavori, in seguito al riscontro delle seguenti difformità realizzative rispetto al progetto approvato: difformità di “quote” e di “consistenza” del piano interrato; difformità di altezza della “torretta” sporgente dalla copertura; difformità per maggiore larghezza in pianta del fabbricato fuori terra.
Con successiva Ordinanza dirigenziale n. 1 del 3 gennaio 2009 veniva ordinata la demolizione del “torrino” e la regolarizzazione della altre opere difformi con deposito di DIA “in accertamento di conformità “.
Con lettera (datata 27 marzo 2009, prot. 4657) al Comune di (omissis) il direttore dei lavori comunicava l’avvenuta demolizione del contestato torrino. Per sanare le restanti difformità, intanto, era stata presentata, in data 2 marzo 2009, al Comune di (omissis) una D.I.A. (prot. 3234), trasformata d’ufficio in S.C.I.A. in “Sanatoria” n. 2357 rilasciata definitivamente dallo stesso Comune in data 23 novembre 2011.
2.3 Durante la prosecuzione dei lavori, a seguito di un esposto, notificato al Comune in data 13 ottobre 2010 (prot. 17321) dalla proprietaria di un terreno confinante, venivano segnalati abusi edilizi nei lavori di ricostruzione dell’immobile, lamentando che la ricostruzione non fosse stata effettuata sulla stessa area di sedime dell’originario fabbricato e/o in conformità dell’ubicazione prevista in progetto. Di conseguenza, con nota del 19 ottobre 2010 veniva comunicato l’avvio del procedimento relativo alla verifica di quanto segnalato.
In sede istruttoria comunale, veniva svolto un sopralluogo e dato incarico, in data 24 novembre 2010, veniva effettuato un sopralluogo sul sito del cantiere e dato l’incarico di effettuare i necessari rilievi strumentali del sito.
2.4 In data 1 dicembre, all’esito dell’istruttoria, il dirigente del settore competente comunale emanava l’ordinanza di demolizione n. 88/2010, oggetto di impugnazione con il ricorso deciso dalla sentenza impugnata.
Il Comune riteneva quindi l’edificio meritevole di sanzione demolitoria. Premesso che l’area interessata dall’intervento edilizio ricade in una zona protetta di elevato valore paesaggistico in cui sono consentiti solo interventi ristrutturativi, il provvedimento si basava sui seguenti esiti istruttori: a) che la ricostruzione del fabbricato era avvenuta in difformità totale dal progetto approvato perché lo stesso era stato delocalizzato in gran parte oltre l’area insediabile, sia con riferimento al progetto approvato che con riferimento al sito originario; b) che era stato realizzato un piano interrato in parte fuori terra configurante una ipotesi di totale difformità perché comportante alterazione della sagoma originaria ed incremento dei volume preesistente.
Le riscontrate difformità portavano a qualificare l’intervento in termini tali da imporre l’adottato ordine di demolizione: l’accertamento della traslazione sul territorio del nuovo manufatto rispetto alla posizione originaria conduce alla configurabilità dell’abuso edilizio per variazione essenziale di cui all’art. 32, comma 1, lett. c), del d.P.R. 380 del 2001, o per totale difformità del permesso di costruire, a causa dell’assoggettamento dell’area interessata a vincoli paesistici e ambientali.
3. Così ricostruita la fattispecie, è possibile passare all’esame dei motivi di appello.
4. Con il primo motivo, parte appellante lamenta l’errore del Tar nel ritenere che il minimo incremento dimensionale del fabbricato rurale oggetto di demolizione e ricostruzione ai sensi del permesso di costruire n. 27/2008 sia da considerarsi eseguito in totale difformità dal progetto approvato.
4.1 Al riguardo, nella presente fattispecie risulta pacifico, in termini di difformità accertate, che la superficie che fuoriesce dalla massima area insediabile, di mq 252 circa, sia di mq. 30 circa e che la percentuale superficiale della delocalizzazione del fabbricato rispetto all’area insediabile sia del 12 per cento
4.2 A fronte di tali difformità, realizzate su immobile pacificamente situato in area vincolata, nei termini sopra chiariti, appare pienamente condivisibile la qualificazione fatta propria dal Comune e dal Giudice di prime cure.
In proposito, se per un verso, in relazione alla normativa vigente ratione temporis, l’ambito di applicazione della disciplina in tema di soglia di rilevanza delle variazioni, era circoscritta alla materia edilizia e non opera, dunque, nel caso di interventi su immobili “vincolati”, eseguiti in difformità dalle autorizzazioni rilasciate ai sensi del d. lg. 22 gennaio 2004 n. 42 (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 30 marzo 2017, n. 1484), per un altro verso la diversa localizzazione in zona vincolata è predeterminata in termini di gravità tale da comportare la irrogata sanzione demolitoria.
4.4 Al riguardo, assume rilievo dirimente lo stesso art. 32 del teso univo edilizio, che al comma 3 statuisce che “gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali”.
Analogamente, con riferimento al successivo art. 33, applicato nel caso di specie, il comma 3 prevede automaticamente la sanzione demolitoria per le opere realizzate in totale difformità . A quest’ultimo proposito, oltre alla predeterminazione teorica della sanzione, sancita dal predetto comma 3, nel caso di specie assume rilievo dirimente la condivisa qualificazione, giustificata alla luce delle plurime difformità ed alla diversa localizzazione in un’area che, in quanto vincolata, presuppone una particolare attenzione nella verifica della conformità delle opere ai titoli rilasciati. 4.5 In proposito, va pertanto condiviso il principio per cui la pacifica diversa localizzazione in area vincolata paesaggisticamente dia luogo ad una ipotesi di totale difformità da quanto assentito.
Tali più gravi conseguenze, anche nei termini applicati nel caso di specie, appaiono, in termini sistematici, coerenti altresì alla disciplina sanzionatoria dettate dal codice dei beni culturali, per cui rilevanti mutamenti estetici, quali quelli accertati, conoscono unicamente le sanzioni più incisive.
5. Pur dinanzi al carattere assorbente delle considerazioni sin qui svolte, occorre procedere all’esame degli ulteriori motivi di appello.
6. Con il secondo motivo, parte appellante lamenta la contraddittorietà tra più atti successivi, avendo il Tar errato nel non ritenere parte di un unico procedimento le vicende che hanno interessato il fabbricato in corso di demolizione e ristrutturazione edilizia del Sig. Ci.
6.1 Nessuna contraddittorietà è rilevabile rispetto a gran parte degli atti, evocati da parte appellante, in quanto anteriori all’istruttoria conseguente all’esposto di fine del 2010 e, in particolare, all’atto sanzionatorio impugnato in prime cure.
6.2 In proposito, l’autonomia dell’istruttoria ed il relativo approfondimento, al pari dell’epoca di adozione, rendono il provvedimento predetto (n. 88 dell’1 dicembre 2010), di rilevanza assorbente rispetto ad eventuali specifici precedenti interventi; in proposito, anche in termini di sostanza emerge l’autonomia predetta, in quanto, rispetto ad interventi settoriali, quello impugnato in prime cure ha coinvolto l’intero intervento e la traslazione che, nella parte accertata, ha interessato l’intero manufatto. Quest’ultimo elemento rende altrettanto autonomo il provvedimento impugnato rispetto alla successiva sanatoria parziale, la cui limitata operatività resta assorbita nella diversa e più ampia valutazione, svolta in merito alla globalità dell’intervento.
7. Infine, parimenti infondato appare il terzo ed ultimo motivo di appello, con cui parte appellante ripropone i vizi in ordine alla sproprorzionalità della sanzione demolitoria.
7.1 In materia, se per un verso vanno richiamate le argomentazioni svolte – in sede di esame del primo motivo di appello – con riferimento alla correttezza della qualificazione posta a base del provvedimento impugnato in prime cure, per un altro verso assume rilievo dirimente il principio della natura doverosa delle sanzioni edilizie (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 6 settembre 2017, n. 4243 e sez. II, 8 ottobre 2020, n. 5970).
7.2 Infatti, l’attività sanzionatoria della p.a. concernente l’attività edilizia abusiva è connotata dal carattere vincolato e non discrezionale. Infatti, il giudizio di difformità dell’intervento edilizio rispetto al titolo abilitativo rilasciato, che costituisce il presupposto dell’irrogazione delle sanzioni, integra un accertamento di fatto seguito da un’attività di qualificazione a cui, una volta effettuati, consegue l’applicazione della sanzione prevista; in tal caso l’ordine di demolizione di opere abusive non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo od altre valutazioni di merito non possono mai legittimare.
8. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.
Nulla va disposto per le spese di lite a fronte della mancata costituzione di parte appellata

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge,
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino – Presidente FF
Andrea Pannone – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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