L’amministrazione comunale non ha titolo per eliminare ex post la conformità urbanistica di progetti di opere pubbliche

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Consiglio di Stato, Sentenza|14 maggio 2021| n. 3807.

L’amministrazione comunale, ancorché titolare dei poteri di pianificazione del proprio territorio, non ha titolo per eliminare ex post la conformità urbanistica di progetti di opere pubbliche di interesse sovracomunale già approvate all’esito di complessi procedimenti pianificatori e d’intesa, in assenza di una manifestazione espressa della volontà delle autorità competenti.

Sentenza|14 maggio 2021| n. 3807

Data udienza 21 gennaio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Modifica PUC e Piano Paesaggistico – Riduzione dell’area dell’Aeroporto di Bolzano – Diniego – Destinazione urbanistica delle aree – Referendum consultivo facoltativo – Legge provinciale – Prevalenza dell’interesse provinciale – Società per azioni a partecipazione pubblica – Cessione della partecipazione societaria – Mutamento soggettivo delle quote azionarie – Legittimazione ad agire

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4140 del 2020, proposto da AB. Ai. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Lu., Di. Sc. e Fr. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Lu. in Roma, (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fe. Ma. e La. Po., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mi. Co., Ju. Se., Re. vo. Gu., Fa. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mi. Co. in Roma, via (…);
Ente Nazionale Aviazione Civile – ENAC, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – MIT, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del TRGA – SEZIONE AUTONOMA DI BOLZANO, n. 90/2020, resa tra le parti e concernente domanda di annullamento:
I) con il ricorso principale:
1) della deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 1373 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto: “Comune di (omissis). Delibera della Giunta Comunale n. 471 del 13.11.2018 – Modifica PUC e Piano Paesaggistico – Riduzione dell’area dell’Aeroporto di Bo.”, con la quale sono state dichiarate “improcedibili” le modifiche del PUC e del Piano paesaggistico del Comune di (omissis) avviate con deliberazione della giunta comunale n. 471 del 13 novembre 2018;
nonché, “se e per quanto occorrer debba”, dei seguenti atti ivi richiamati:
2) della nota dell’assessore provinciale allo sviluppo del territorio, ambiente ed energia del 12 settembre 2016;
3) della non conosciuta lettera dell’avvocatura della Provincia del 1° febbraio 2018 prot. n. 38.01/P-11473;
4) del parere ENAC del 29 novembre 2018 prot. n. 0131612-Pm;
5) della deliberazione della giunta provinciale n. 1127 del 13 novembre 2018;
6) dell’ivi richiamata nota del MIT prot. 4480 del 12 ottobre 2018;
7) del relativo disciplinare di gara 14 novembre 2018, questi limitatamente alle seguenti previsioni: “l’eventuale concessionario subentrante […] si impegna a realizzare il piano di sviluppo aeroportuale approvato nel 2012 ed alla base dell’istanza per l’affidamento della concessione ventennale presentata dalla Società nel 2011”, “l’acquirente si obbliga ad adempiere a tutte le richieste di Enac e ad implementare il piano di sviluppo aeroportuale con effettuazione degli investimenti necessari”, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, non conosciuto, connesso, collegato e conseguente.
II. con i motivi aggiunti:
1) della nota direttoriale ENAC prot. 003/CIA del 4 settembre 2013, di approvazione definitiva in via tecnico-amministrativa del Piano di sviluppo dell’aeroporto di Bo.;
2) della presupposta nota direttoriale ENAC prot. 132565/IPP del 16 ottobre 2012, di approvazione del progetto preliminare per gli interventi di potenziamento e sviluppo delle infrastrutture di volo dell’aeroporto di Bo.;
3) della conseguente nota direttoriale ENAC prot. 0079763/IPP del 3 luglio 2013, di approvazione del progetto esecutivo per gli stessi interventi, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, infraprocedimentale, connesso, collegato e conseguente;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2021, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Ma. Lu., Di. Sc., Fe. Ma., Fa. Ca. e il procuratore dello Stato An. Li. in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, Decreto Legge n. 28 del 30 aprile 2020 e dell’art. 25, comma 2, del Decreto Legge n. 137 del 28 ottobre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il TRGA – Sezione autonoma di Bolzano accoglieva il ricorso n. 45 del 2019, proposto dal Comune di (omissis) avverso la deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 1373 del 18 dicembre 2018, con la quale era stata dichiarata “improcedibile” la procedura di variante al PUC e di modifica del Piano paesaggistico comunale avviata dalla giunta comunale di (omissis) con la deliberazione n. 471 del 13 novembre 2018 per riportare la zona a sud dell’aeroporto di Bo. alla situazione antecedente alla deliberazione della giunta provinciale n. 142 del 4 febbraio 2013 e per allocare nella detta area un biotopo per l’erpetofauna.
1.1 Con tale ultima deliberazione n. 142 del 4 febbraio 2013 la giunta provinciale aveva apportato una modifica d’ufficio al PUC di (omissis), con la quale era stata mutata la destinazione urbanistica delle aree poste a sud dello scalo aeroportuale di Bolzano da ‘verde agricolo’ in’zona per attrezzature collettive – amministrazione e servizi pubblici’, il tutto per consentire l’ampliamento dell’aeroporto attraverso il prolungamento della pista di atterraggio/decollo in direzione sud, secondo le previsione del piano di sviluppo (Master Plan) approvato dall’ENAC.
1.2 Il ricorso a suo tempo proposto dal Comune di (omissis) dinanzi al locale TRGA avverso la deliberazione della giunta provinciale n. 142/2013 era stato accolto in primo grado, ma respinto in grado d’appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2894/2015, affermativa della legittimità della procedura di modifica d’ufficio apportata al PUC dalla giunta provinciale.
1.3 Nel 2016 a livello provinciale si è svolto un referendum consultivo facoltativo, non vincolante, ai sensi dell’art. 16 l. prov. n. 11/2005, indetto con d.P.P. n. 622/2016 sul disegno di legge provinciale n. 60/2015 recante “Norme sull’aeroporto di Bo.”, che definiva gli obiettivi di sviluppo dell’aeroporto in termini di interesse pubblico e stabiliva la misura dei finanziamenti erogabili dalla Provincia. All’esito della consultazione referendaria, il 70% dei 191.376 elettori (pari al 46,7% degli aventi diritto) si era dichiarato contrario all’approvazione del disegno di legge.
1.4. Il legislatore provinciale prendeva quindi atto del risultato della consultazione, adottando una norma di legge ad hoc (art. 5 l. prov. n. 17/2016), con la quale autorizzava la giunta provinciale a cedere l’intera partecipazione finanziaria detenuta nella società di gestione aeroportuale AB. Ai. S.p.A. oppure, in caso di impossibilità della dismissione, a porla in liquidazione.
1.5 In attuazione di tale disposizione legislativa l’amministrazione provinciale indiceva una procedura aperta per la dismissione dell’intera propria partecipazione detenuta in seno alla AB. Ai. S.p.A. (per la quota del 100%), sfociata nella stipula, in data 16 settembre 2019, del contratto di cessione tra la Provincia e l’unica concorrente AB. Ho. S.r.l., aggiudicataria.
1.6 Il Comune di (omissis) – nel cui territorio comunale è ubicata una parte della superficie della struttura aeroportuale, mentre l’altra parte, verso nord, è ubicata nel territorio comunale di Bolzano -, dichiaratamente interpretando il risultato del referendum come una chiara e definitiva decisione contraria ad ogni ulteriore sviluppo dell’aeroporto, con deliberazione consiliare n. 36/2016 e nota dell’8 agosto 2016 sollecitava la Provincia a riportare il PUC alla situazione antecedente alla modifica di cui alla delibera della giunta provinciale n. 142/2013, al che l’assessore provinciale all’urbanistica replicava che il referendum, peraltro ad esito non vincolante, concerneva unicamente il finanziamento dell’aeroporto con risorse pubbliche, ma non anche l’ampliamento della struttura, rimasto impregiudicato.
1.7 Dopo un’ulteriore interlocuzione con l’amministrazione provinciale – in particolare, dopo l’acquisizione della nota del 29 settembre 2017 del direttore dell’Ufficio provinciale natura, paesaggio e sviluppo del territorio, nella quale si rilevava come alla luce dell’ordinamento urbanistico provinciale non si potesse negare la sussistenza delle prerogative di iniziativa pianificatoria territoriale in capo al Comune, fatte salve le competenze attribuite alla Provincia che concorre alla formazione degli atti di pianificazione territoriale -, la giunta comunale adottava la deliberazione n. 471 del 13 novembre 2018, di cui sopra sub 1..
Detta delibera comunale è stata dichiarata “improcedibile” dalla giunta provinciale con la gravata deliberazione n. 1373 del 18 dicembre 2018 sulla base del centrale rilievo che, alla luce della sopra citata sentenza n. 2894/2015 del Consiglio di Stato, il Comune di (omissis) non poteva procedere unilateralmente alla modifica del PUC per impedire le opere di ampliamento (attraverso il prolungamento della pista di atterraggio) di una infrastruttura di interesse sovracomunale, già approvate previe intese intervenute con le amministrazioni statali ai sensi dell’art. 20 d.P.R. n. 381/1974 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche) e sulla base della modifica d’ufficio apportata al PUC dalla giunta provinciale con la deliberazione n. 142 del 4 febbraio 2013, dichiarata legittima con efficacia di giudicato opponibile al Comune.
1.8 Il TRGA, con la sentenza in epigrafe, provvedeva come segue sul ricorso proposta dal Comune di (omissis) avverso la deliberazione della giunta provinciale n. 1373/2018:
(i) respingeva l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per l’asserito contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 2894/2015, sollevata dalla difesa erariale, rilevando che la portata del giudicato doveva ritenersi limitata alla precedente variante urbanistica con cui era stata perimetrata l’area destinata all’ampliamento dell’aeroporto, mentre la presente controversia traeva origine da una nuova proposta di modifica al PUC avanzata dal Comune di (omissis) per la zona destinata all’aeroporto, con la conseguente diversità di oggetto tra le due cause;
(ii) respingeva l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse – sollevata da AB. Ai. S.p.A. (intervenuta ad opponendum) sotto il profilo che il comprovato inizio dei lavori per l’ampliamento della pista di atterraggio/decollo renderebbe inutile l’eventuale sentenza di accoglimento, poiché a norma dell’art. 72, comma 6, l. prov. n. 13/1997 le opere iniziate potrebbero comunque essere legittimamente proseguite e ultimate anche in caso di sopravvenienza di nuove previsioni urbanistiche, rendendo del tutto superflua un’eventuale variante al PUC nel senso auspicato dal Comune -, sulla base del rilievo che, per un verso, non risultava sufficientemente comprovato l’effettivo inizio dei lavori e, per altro verso, “la norma richiede che gli stessi siano ultimati nel termine di 3 anni, circostanza che attualmente non si può affermare avvenga”;
(iii) accoglieva il secondo motivo di ricorso – con cui era stata dedotta la violazione degli artt. 19 e 21 l. urb. prov., disciplinanti la procedura relativa alle varianti al PUC -, rilevando che:
– la giunta provinciale aveva saltato le sequenze procedimentali scandite dalle richiamate disposizioni, intervenendo, al posto del previsto parere della commissione urbanistica provinciale, con la declaratoria di improcedibilità della procedura avviata dal Comune, con ciò operando un arresto procedimentale contra legem;
– né era conferente il richiamo della difesa della Provincia alla fattispecie sanante ex art. 21-octies l. n. 241/1990, inapplicabile agli atti di pianificazione territoriale improntati ad ampia discrezionalità, così come inconferente era il richiamo all’art. 12 l. prov. n. 17/1993, attributivo al responsabile del procedimento del compito di valutare le condizioni di ammissibilità, non potendo tale funzione essere supplita/sostituita dalla declaratoria di inammissibilità da parte della giunta provinciale, a prescindere dall’inapplicabilità di tale disposizione di legge agli atti pianificatori;
(iv) dichiarava assorbiti tutti gli altri motivi dedotti con il ricorso introduttivo;
(v) in accoglimento delle correlative eccezioni delle parti resistenti e intervenute, dichiarava irricevibili, per tardività, i motivi aggiunti, dovendosi ritenere che i documenti postevi a fondamento fossero a conoscenza del Comune ricorrente sin dal momento della proposizione del ricorso introduttivo, in quanto facenti parte del materiale processuale di pregresse vertenze in cui era parte lo stesso Comune, mentre l’approvazione definitiva del Master Plan, avvenuta con la nota ENAC n. 003/CIA del 4 settembre 2013, era stata comunicata al Comune con il parere prot. 131612 del 29 novembre 2019, il quale era stato impugnato con l’ottavo motivo del ricorso introduttivo senza impugnazione di tale piano di sviluppo;
(vi) dichiarava le spese di causa interamente compensate tra tutte le parti.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria interveniente ad opponendum AB. Ai. S.p.A., deducendo i seguenti motivi:
a) l’erronea reiezione dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 2894/2015 del Consiglio di Stato;
b) l’erronea reiezione dell’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in seguito all’intervenuto inizio dei lavori;
c) l’erroneità dell’impugnata sentenza per violazione e/o errata applicazione degli artt. 19 e 21 l. urb. prov. e dei principi di cui agli artt. 2 e 21-octies l. n. 241/1990.
La società appellante riproponeva, altresì, le eccezioni di irricevibilità per tardività e di inammissibilità per la natura endoprocedimentale degli atti gravati, dell’impugnazione proposta dal Comune con il ricorso introduttivo avverso la nota dell’assessore provinciale del 12 settembre 2016, la lettera dell’avvocatura della Provincia del 1° febbraio 2018, il parere ENAC del 29 novembre 2018, la nota del MIT del 12 ottobre 2018 e il disciplinare di gara del 14 novembre 2018, chiedendo, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’impugnata sentenza e in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado, in rito e nel merito.
3. Si costituiva in giudizio il Comune di (omissis), eccependo l’inammissibilità dell’appello per la carenza di legittimazione in capo all’originaria interveniente AB. Ai. S.p.A., in quanto priva della titolarità di una posizione giuridica autonoma ai sensi dell’art. 102, comma 2, cod. proc. amm., nonché per la mancata deduzione del motivo di omessa pronuncia su tutte le censure dedotte in primo grado e non esaminate dal TRGA. Il Comune contestava comunque anche nel merito la fondatezza dell’appello, chiedendone la reiezione e riproponendo espressamente tutti i motivi dedotti in primo grado e/o dichiarati assorbiti e non esaminati nell’appellata sentenza. Nelle successive memorie, eccepiva altresì l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse e/o acquiescenza alla sentenza di primo grado, in relazione alla continuazione del procedimento di modifica del PUC da parte della Provincia sulla base della sentenza di primo grado, dopo la notifica dell’atto di appello.
3.1 Si costituivano in giudizio le amministrazioni statali (ENAC e MIT), eccependo il difetto di legittimazione passiva del MIT e chiedendo l’accoglimento dell’appello proposto da AB. Ai..
3.2 Si costituiva altresì in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo l’accoglimento dell’appello di AB. Ai..
4. Accolta con l’ordinanza n. 4255 del 16 luglio 2020 l’istanza cautelare – con la conseguente reviviscenza dell’efficacia della deliberazione n. 1373 del 18 dicembre 2018 della giunta provinciale (annullata in primo grado), dichiarativa dell’improcedibilità delle modifiche al PUC adottate con la deliberazione comunale n. 471 del 13 novembre 2018, e con sequela di caducazione dell’efficacia dell’ordine di sospensione dei lavori emanato dal Comune il 5 giugno 2020 sulla base dell’appellata sentenza -, all’udienza pubblica del 21 gennaio 2021, tenutasi come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Premesso che avverso le statuizioni di irricevibilità dei motivi aggiunti, di cui sopra sub 1.8(v), non è stato proposto appello incidentale, con la conseguente correlativa formazione del giudicato interno, si osserva che infondate sono le eccezioni di inammissibilità dell’appello per carenza di legittimazione in capo alla società appellante, quali sollevate dal Comune di (omissis), in quanto:
– l’appellante AB. Ai., intervenuta ad opponendum in primo grado, è indubbiamente titolare di una posizione giuridica autonoma per gli effetti di cui all’art. 102, comma 2, cod. proc. amm., in qualità di gestore dello scalo aeroportuale;
– infatti, le modifiche al PUC, di cui alla deliberazione del Comune di (omissis) n. 471 del 13 novembre 2018, incidono all’evidenza in via immediata e diretta nella sfera giuridica della società appellante, tant’è che il Comune, sulla base della qui appellata sentenza, ha ingiunto alla stessa la sospensione immediata dei lavori di prolungamento della pista di volo, sul presupposto della reviviscenza del vincolo paesaggistico impresso sull’area in questione e fino al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 7 l. prov. n. 16/1970.
5.1 Al proposito occorre premettere che la cessione della partecipazione societaria, detenuta dalla Provincia nella società di gestione aeroportuale AB. Ai. S.p.A., alla AB. Ho. S.p.A. è stata posta in essere all’esito di una procedura di evidenza pubblica, la quale si è conclusa con il contratto di cessione stipulato in data 16 settembre 2019 ed i cui atti non sono stati tempestivamente impugnati dal Comune, entro il termine di decadenza di sessanta giorni per l’impugnazione in sede giudiziale, nella specie decorrente dalla pubblicazione in data 15 novembre 2018, con efficacia di pubblicità legale erga omnes, degli atti di indizione della procedura aperta (deliberazione provinciale n. 1127/2018) sul sito “bandi-altoadige.it” del portale telematico della Provincia (Sistema informativo contratti pubblici) e su quattro quotidiani di tiratura locale (in data 23 novembre 2018), con la conseguente fondatezza dell’eccezione di irricevibilità al riguardo sollevata da AB. Ai. a fronte del ricorso introduttivo di primo grado notificato il 18 febbraio 2019 e depositato il 5 marzo 2019, e stante l’immediata percepibilità della lesività degli atti in questione in relazione all’asserito contrasto dell’intera operazione di dismissione della partecipazione azionaria con l’esito della consultazione referendaria.
Ebbene, in applicazione dei principi generali che presiedono al diritto societario e alla cessione delle partecipazioni sociali (anche da un soggetto pubblico a un soggetto privato), la menzionata cessione della partecipazione societaria non ha determinato l’estinzione dell’identità soggettiva della società aeroportuale costituita in forma di società per azioni, la quale, nei rapporti esterni, è rimasto autonomo soggetto giuridico e titolare dei rapporti inerenti all’esercizio dell’attività societaria, ivi inclusi i titoli concessori e le convenzioni accessive con gli obblighi e diritti da essi scaturenti. L’ingresso di un nuovo socio finanziario e, al contempo, industriale-operativo nel capitale della società aeroportuale ha determinato una modifica soggettiva della proprietà azionaria e l’acquisizione dei correlati poteri di controllo e di gestione, senza determinare la sostituzione della società aeroportuale, costituita sin dall’origine nella forma privatistica della società per azioni, con un nuovo soggetto a rilevanza esterna.
Infatti, premesso che le società per azioni a partecipazione pubblica sono imprese commerciali regolate dalla disciplina delle società per azioni, salve le deroghe, di natura eccezionale, di cui agli artt. 2449 e 2452 cod. civ., e il possesso di tutte o parte delle azioni da parte di un ente pubblico non altera dunque la natura di soggetto di diritto privato propria anche di tali società (v., ex plurimis, Cass. civ., Sez. un., ord. 14 settembre 2017, n. 21299), si osserva che la precedente natura di società a partecipazione pubblica della AB. Ai. S.p.A. (peraltro, costituita in epoca anteriore alla riforma di cui al d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175) rilevava senz’altro sul piano del regime speciale dell’organizzazione interna, proprio delle società partecipate, e della disciplina delle dismissioni delle quote in mano pubblica, ma la cessione delle azioni a un soggetto privato (nella specie, alla AB. Ho. S.r.l.), all’esito di una procedura di evidenza pubblica mai invalidata e di persistente efficacia e ormai inoppugnabile dall’odierno appellante (v. sopra), non comporta l’estinzione dei diritti ed obblighi inerenti ai rapporti esterni, che trovano la loro fonte nei titoli concessori rilasciati in favore di AB. Ai. S.p.A., continuando gli stessi a far capo a quest’ultima.
Opinando diversamente ed accogliendo la tesi propugnata dalla difesa del Comune di (omissis), ad ogni mutamento soggettivo delle quote azionarie, totalitarie o maggioritarie, all’interno ad una società aeroportuale conseguirebbe la necessità di una rinnovato rilascio delle concessioni, dei piani di sviluppo aeroportuale, delle convenzioni accessive e dei contratti di servizio, il che contrasterebbe all’evidenza con i principi generali in materia societaria, nazionali ed europei, che presiedono alla libera circolazione dei capitali, specie in un mercato, quale quello c.d. degli scali, connotato da una notoria carenza di capitali non pubblici, oltre ad incidere in modo grave sulla continuità dell’assetto gestionale dello scalo aeroportuale, con particolare riferimento al contratto di programma e al piano di sviluppo, sostanzialmente comportando la paralisi gestionale dello scalo medesimo.
In altri termini, l’ingresso del socio operativo nel capitale della società aeroportuale, già concessionaria del servizio, determina una modifica soggettiva della proprietà azionaria della società per azioni e un nuovo assetto dei poteri di amministrazione, controllo e gestione societaria, ma non anche un mutamento soggettivo dell’identità soggettiva della società aeroportuale, la quale non diventa un nuovo gestore aeroportuale e continua a rimanere titolare della relativa concessione.
Peraltro, nel caso di specie nel disciplinare di gara è stato espressamente previsto che “l’acquisizione dell’intero Pacchetto Azionario della Società dà luogo ai diritti e ai doveri connessi o correlati alla detenzione dell’intero capitale sociale secondo quanto previsto dal Codice Civile, dal Codice della navigazione, dalle norme e dai regolamenti di settore e dal Piano di Sviluppo Aeroportuale approvato nel 2012”, e sono stati stabiliti i criteri di valutazione non solo per l’offerta economica, ma anche per l’offerta tecnica, assegnando a quest’ultima un peso valutativo maggiore (75%) rispetto a quella economica (25%). Pertanto non è ravvisabile alcun affidamento surrettizio – senza previa valutazione, nel contesto di una procedura ad evidenza pubblica, della componente tecnico-gestionale – al socio industriale-operativo (oltre che finanziario) entrante.
A ciò si aggiunga che:
– le amministrazioni statali (ENAC e MIT), competenti a rilasciare le concessioni e a gestire e controllare la pianificazione aeroportuale, nel caso di specie hanno espresso il proprio placet alla procedura di dismissione quale svolta dalla Provincia (v. correlativa nota ENAC, in atti);
– pertanto, nei rapporti tra amministrazione concedente e società aeroportuale concessionaria, la sussistenza di un valido ed efficace titolo concessorio (a titolo provvisorio, rinnovato di anno in anno) deve ritenersi incontestata;
– con la sentenza n. 2894/2015 di questa Sezione – pronunciata in due cause riunite di cui, tra l’altro, erano parti sia la società AB. Ai. S.p.A. sia il Comune di (omissis) – è rimasto accertato, con efficacia di giudicato, che “la menzionata società è titolare della concessione per la gestione aeroportuale rilasciata dal Ministero dei trasporti e della navigazione il 25 marzo 1999, in via precaria e fino all’affidamento totale dell’aeroporto a condizione della presentazione di un piano di sviluppo aeroportuale fino al 2030 (ai sensi dell’art. 10, comma 13, l. 24 dicembre 1993, n. 537, e ss.mm.ii. e del decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521)”.
Inconcludente è, in tale contesto, il richiamo della difesa del Comune alla deliberazione ANAC n. 494 del 10 giugno 2020 – secondo la quale “l’ingresso del socio privato nella compagine societaria per effetto dell’acquisizione dell’intero pacchetto azionario determina di fatto una modifica del profilo soggettivo del titolare della concessione già gestita dalla società in mano pubblica”, sicché tale acquisizione avrebbe comportato sostanzialmente un affidamento diretto della concessione senza che questa fosse stata posta ad oggetto di gara -, in quanto:
– trattasi di parere espresso in sede di precontenzioso, non vincolante, né, tanto meno, costituente atto normativo fonte di diritto oggettivo (come invece sembra ritenere la difesa del Comune);
– per giunta, la deliberazione appare intervenuta inter alios e quindi non è opponibile alla società AB. Ai. che non sembra essere stata coinvolta nel relativo procedimento;
– la questione giuridica oggetto del parere resta pertanto attratta nell’orbita del principio iura novit curia;
– nel merito, le conclusioni del parere ANAC restano superate dalle considerazioni sopra svolte in punto di ricostruzione degli effetti dell’aggiudicazione all’esito della procedura di evidenza pubblica, ormai inoppugnabile, svoltasi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con prevalenza del punteggio attribuito all’offerta tecnica su quello previsto per l’offerta economica.
Peraltro, nel presente contesto argomentativo, limitato alla questione della legittimazione ad appellare in capo alla società AB. Ai. S.p.A. (interveniente ad opponendum in primo grado), è sufficiente a radicarne la legittimazione ad appellandum la qualità di gestore dello scalo aeroportuale e di titolare della relativa concessione, indubbiamente integrante una situazione giuridica autonoma per gli effetti di cui all’art. 102, comma 2, cod. proc. amm., e legittimante la formulazione di censure estese alle questioni di merito affrontate nella sentenza appellata, segnatamente alla questione della legittimità, o meno, della deliberazione della giunta provinciale dichiarativa della “improcedibilità ” della modifica al PUC deliberata dal Comune ed incidente in senso pregiudizievole sulla sfera giuridica del gestore dello scalo aeroportuale.
Irrilevante, ai fini de quibus, appare invece la questione relativa alla decadenza, o meno, del Master Plan. Infatti, come chiarito dalla sopra citata sentenza n. 2894/2015, le previsioni urbanistiche costituiscono un prius logico rispetto all’approvazione del piano di sviluppo aeroportuale e del progetto da parte dell’ENAC, nel senso che detta approvazione è subordinata alla conformità urbanistica ed ambientale, sicché in ogni caso sussiste la legittimazione e l’interesse della società di gestione aeroportuale ad opporsi a nuove previsioni urbanistiche che rendano impossibile l’attuazione del piano e/o, eventualmente, una sua riedizione.
Giova altresì ricordare, per inciso, che la deliberazione comunale n. 471 del 13 novembre 2018 (dichiarata “improcedibile” dalla gravata deliberazione provinciale) non contiene cenno alcuno all’asserita decadenza del piano di sviluppo aeroportuale, sicché ogni relativa questione esula dai limiti oggettivi della presente controversia anche ai fini della decisione sulle questioni di merito, attesa l’inammissibilità di un’integrazione postuma della motivazione nella presente sede giudiziale, specie di un atto di pianificazione ad elevato tasso di discrezionalità amministrativa, pena la violazione delle garanzie partecipative e di difesa dell’odierna appellante.
5.3 Infondata è, altresì, l’eccezione di acquiescenza sollevata dalla difesa del Comune con riferimento alla ‘ripresà del procedimento di modifica al PUC, da parte dell’amministrazione provinciale, secondo le cadenze di agli artt. 19 e 21 l. urb. prov., dopo la pronuncia della sentenza di primo grado, in quanto:
– l’esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo, esecutive e non sospese, costituisce un dovere dell’amministrazione, immanente all’assetto ordinamentale proprio di uno Stato di diritto;
– la stessa non può pertanto essere valutata come atto di acquiescenza, specie se (come nella specie) adottato dopo l’intervenuta proposizione dell’appello, occorrendo all’uopo una vera e propria dichiarazione di rinuncia, rispettivamente, nella costellazione processuale propria del presente giudizio, un dichiarazione di opposizione della Provincia all’appello interposto da AB. Ai.;
– è pertanto destituita di fondamento l’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse e/o acquiescenza di AB. Ai., rispettivamente di difetto d’interesse della Provincia a costituirsi in giudizio per sostenere le ragioni dell’appellante.
6. Posta con ciò la rituale instaurazione e il rituale svolgimento del rapporto processuale nel presente grado di giudizio, si osserva nel merito che l’appello è fondato.
6.1 Merita, in particolare, accoglimento il primo motivo d’appello, con cui l’appellante censura sostanzialmente l’erronea reiezione dell’eccezione di giudicato in relazione alla sentenza n. 2894/2015 di questa Sezione, con la quale – per quanto qui interessa – erano stati respinti i ricorsi a suo tempo proposti dal Comune di (omissis) avverso le deliberazioni della giunta provinciale di Bolzano n. 1071 del 16 luglio 2012 e n. 142 del 4 febbraio 2013, aventi ad oggetto la modifica d’ufficio del piano urbanistico comunale di (omissis) con trasformazione delle aree interessate dall’ampliamento dell’aeroporto da ‘zona di verde agricolo’ in’zona per attrezzature collettiva – amministrazione e servizi pubblici (Aeroporto di Bo.)’, unitamente agli atti presupposti e connessi, nonché avverso le deliberazioni della giunta provinciale di Bolzano n. 662 del 6 maggio 2013 e n. 16 dell’8 gennaio 2014 con cui il Presidente della Provincia era stato autorizzato ad esprimere l’intesa nei confronti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell’art. 20 d.P.R. n. 381/1074, i conformi atti d’intesa espressi dal Presidente della Provincia, e gli atti presupposti e connessi (tra cui la deliberazione giuntale n. 636 del 22 aprile 2013, recante “Adattamento dell’aeroporto di Bo. alle norme di sicurezza previste dal Masterplan”).
6.1.1 Con tale sentenza è rimasto accertato, con autorità di giudicato opponibile al Comune, che:
– le opere di ampliamento dell’aeroporto di Bo. – costituite, principalmente, dall’allungamento della pista di decollo/atterraggio da 1.294 metri a 1.432 metri e dall’adeguamento delle aree di sicurezza agli standard tecnici del settore (con la realizzazione di un’area di sicurezza di 300 metri a nord, a confine con la zona industriale di Bolzano, e di una seconda area di sicurezza di 180 metri a sud, nel territorio comunale di (omissis)), senza incidere sulla categoria aeroportuale rimasta immutata -, ancorché incidenti su un’infrastruttura di proprietà demaniale statale, devono qualificarsi di prevalente interesse provinciale, concorrente e sostanzialmente collimante (tenuto conto degli esiti dell’intesa) con quello statale;
– in applicazione del criterio della prevalenza, che deve informare l’inquadramento di una fattispecie concreta astrattamente riconducibile ad ambiti materiali rientranti nelle competenze legislative rispettivamente dello Stato e delle Province autonome – e nelle parallele competenze regolamentari e amministrative (v. artt. 16, 53 e 54 dello Statuto speciale approvato con d.P.R. n. 670/1972) -, le opere di ampliamento in questione devono qualificarsi come opere di prevalente interesse provinciale, incidenti su un’infrastruttura del demanio statale, per cui, per un verso, esiste un’esigenza di coordinamento tra competenza statale in materia di infrastrutture aeroportuali e competenza provinciale in materia di urbanistica e lavori pubblici di interesse provinciale [art. 8, n. 5) e n. 17) dello Statuto speciale], da risolvere attraverso lo strumento dell’intesa ai sensi dell’art. 20 d.P.R. n. 381 del 1974, e, per altro verso, i moduli procedimentali di natura urbanistica restano assoggettati alla disciplina provinciale;
– nel caso di specie, il procedimento d’intesa risultava attuato attraverso l’emanazione delle deliberazioni della giunta provinciale di Bolzano n. 662 del 6 maggio 2013 e n. 16 dell’8 gennaio 2014, con cui il Presidente della Provincia era stato autorizzato ad esprimere l’intesa nei confronti del MIT, ai sensi del citato art. 20, e l’adozione dei conformi atti d’intesa espressi dal Presidente della Provincia;
– sotto il profilo del procedimento pianificatorio, la modifica d’ufficio era stata apportata dalla Provincia ai sensi dell’allora vigente art. 20, comma 1, lett. A), punto 2), l. urb. prov. (corrispondente all’art. 19, comma 8, l. urb. prov. come novellato dalla l. prov. 19 luglio 2013, n. 10) secondo cui la giunta provinciale, in sede di approvazione dei piani urbanistici comunali, può introdurre d’ufficio le modifiche d’ufficio che siano, tra l’altro, “necessarie per assicurare […] la razionale e coordinata sistemazione […] delle opere e degli impianti di interesse statale, provinciale e comprensoriale”, sicché le impugnate deliberazioni n. 1071 del 16 luglio 2012 e n. 142 del 4 febbraio 2013, che prevedevano la trasformazione dell’area interessata dalle opere di ampliamento da ‘zona di verde agricolo’ in’zona per attrezzature collettiva – amministrazione e servizi pubblici (Aeroporto di Bo.)’ dovevano ritenersi legittime sotto un profilo urbanistico, in quanto aderenti alle citate previsioni normative;
– andavano altresì considerate le peculiarità delle concrete opere di ampliamento in questione, di dimensioni modeste e limitate, non comportanti una diversa qualificazione della categoria aeroportuale e connotate da una scelta obbligata di localizzazione dell’area di ampliamento in direzione sud (ossia, sul territorio comunale di (omissis)), per la particolare conformazione orografica e urbanistica dei luoghi di ubicazione dell’infrastruttura aeroportuale, confinante in direzione nord con la zona industriale di Bolzano e delimitato in direzione est e ovest da formazioni montuose (nonché, nel fondo-valle, ad est, da insediamenti abitativi).
Con la sentenza n. 2894/2015 è, pertanto, rimasta accertata, con autorità di cosa giudicata – la quale si forma su tutti gli accertamenti in fatto e in diritto che rappresentino le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico della pronuncia finale -, la legittimità della modifica d’ufficio apportata al PUC di (omissis) con la deliberazione della giunta provinciale n. 142 del 4 febbraio 2013, la quale era stata adottata a definizione di una procedura di pianificazione urbanistica a sua volta funzionalmente connessa con il procedimento d’intesa svolta tra Stato e Provincia autonoma ai sensi dell’art. 20 d.P.R. n. 381/1974, in relazione alle opere di ampliamento (peraltro di ridotte dimensioni; v. sopra) di un’infrastruttura di indubbia rilevanza sovracomunale, perché costituita dall’unico scalo aeroportuale civile, commerciale e turistico sito in territorio provinciale, quindi di oggettivo interesse provinciale, ed insistente su beni demaniali dello Stato.
6.1.2 A fronte di tale complesso assetto pianificatorio e procedimentale, consolidato dai sopra richiamati accertamenti oggetto del giudicato formatosi sulla sentenza n. 2894/2015 di questa Sezione, il Comune di (omissis), con la deliberazione giuntale n. 471 del 13 novembre 2018 ha, di nuovo, adottato una modifica al PUC e al Piano paesaggistico di (omissis), diametralmente antitetica rispetto a quella approvata d’ufficio dalla giunta provinciale nel 2013, proponendo “la riduzione dell’area sud dell’aeroporto di Bo., con la riclassificazione di un’area di circa 95.500 mq da “zona per attrezzature collettive – amministrazione e servizi pubblici con il vincolo di area di rischio aeroportuale” in “zona di verde agricolo con la previsione di un biotopo su parti dell’area di interesse”, come evidenziato negli elaborati tecnici”, sulla base della seguente testuale motivazione:
– “l’amministrazione comunale intende ora avviare una nuova procedura di modifica d’ufficio per la riduzione dell’area dell’aeroporto alle dimensioni antecedenti alla suddetta variante, in modo da tener conto dei risultati del referendum consultivo del giungo 2016, da cui è emersa la volontà popolare contraria all’iniziativa;
– la facoltà di intraprendere anche nel caso in questione delle iniziative pianificatorie ai sensi dell’art. 19 della legge urbanistica provinciale delle zone ricomprese entro il proprio territorio, a prescindere dal fatto che per gli stessi ambiti territoriali siano già state espresse in passato delle scelte in contrario del pianificatore provinciale, rimane in ogni caso nella potestà del Comune, quale titolare primario della pianificazione locale;
– infatti, anche in caso di iniziativa autonoma da parte dell’Amministrazione comunale, la necessaria compartecipazione di Comune e Provincia è garantita in quanto il consenso degli organi provinciali competenti risulta determinante ai sensi dell’iter approvativo della modifica stessa;
– il che da un lato evidenzia come, nel caso di opere di interesse sovracomunale, vi sia un interesse primario della Provincia meritevole di tutela e dall’altro non toglie che nei medesimi casi il Comune resti libero di esercitare, in concorso con la Provincia, i propri ordinari poteri pianificatori, inclusi quelli di iniziativa, ai sensi delle procedure per la modifica del piano”.
6.1.3 Ebbene, da quanto sopra risulta palese come la nuova previsione pianificatoria proposta dal Comune si traduca in un provvedimento espressamente diretto a ristabilire la situazione anteriore alla modifica d’ufficio provinciale apportata nel 2013, con ciò risolvendosi sostanzialmente in un atto di secondo grado equivalente alla revoca della pregressa modifica d’ufficio accertata come legittima con efficacia di giudicato.
Premesso che l’approvazione del PUC ha natura giuridica non di controllo, ma di atto amministrativo, complesso ineguale, il quale non si realizza in mancanza di una effettiva convergenza di volontà tra comune e provincia, salvo il caso – quale quello all’esame – di modifiche autoritativamente disposte d’ufficio dalla provincia nelle ipotesi di cui al citato art. 19, comma 8, l. urb. prov. (come novellato dalla l. prov. n. 10/2013), in cui prevale la determinazione pianificatoria dell’amministrazione investita del potere di gestione del coordinamento del PUC con esigenze sovracomunali, rileva il Collegio che i margini per adottare misure di secondo grado ex post da parte dell’amministrazione comunale sono configurabili solo in riferimento alla fase dell’avvenuta adozione dei propri precedenti atti, non essendo invece ammissibile l’esercizio unilaterale dello jus poenitendi da parte di un singolo comune in relazione a determinazioni pianificatorie che, come nel caso di specie, sono stati introdotti in sede di modifica d’ufficio dalla giunta provinciale in funzione della realizzazione di un’infrastruttura di interesse sovracomunale, insistente sia su beni demaniali sia sul territorio di altro comune limitrofo, accertati come legittimi in sede giudiziale e funzionalmente connessi sia con la procedura d’intesa svoltasi ai sensi dell’art. 20 d.P.R. n. 481/1974 con le amministrazioni statali sia con la pianificazione aeroportuale di competenza dell’ENAC, e sulla cui base si è svolta la procedura di dismissione della partecipazione azionaria pubblica in seno alla società di gestione aeroportuale AB. Ai. S.p.A., la quale verrebbe privata ex post della causa economico-sociale del relativo contratto di cessione, con grave pregiudizio alla certezza e stabilità dei rapporti giuridici e al legittimo affidamento dell’aggiudicataria (la quale, secondo le previsioni del bando, è tenuta, tra l’altro, a dare attuazione al Master Plan approvato dall’ENAC con atto direttoriale del 4 settembre 2013, a sua volta presupponente la conformità urbanistica).
Un siffatto modus procedendi si risolve, invero, nella violazione sia del principio del contratrius actus e delle prerogative pianificatorie e dominicali delle altre amministrazioni partecipi dell’originario procedimento pianificatorio e dei procedimenti a questo funzionalmente connessi, ormai consolidate, sia nella elusione/violazione del giudicato opponibile al Comune, come correttamente rilevato nella gravata deliberazione provinciale dichiarativa della “improcedibilità ” della modifica proposta dal Comune, sulla base di una puntuale ricostruzione delle pregresse vicende procedimentali e processuali inter partes.
Peraltro, anche nella nota del 29 settembre 2017 del direttore dell’Ufficio provinciale del paesaggio e sviluppo del territorio, richiamato nella delibera del Comune, si afferma che, “laddove sia intervenuta (come nel caso di specie) una modifica d’ufficio del piano urbanistico comunale per l’inserimento nello stesso di una zona di interesse collettivo a rilevanza ultralocale, il consenso degli organi provinciali competenti risulta determinante anche ai fini di eventuali modifiche successive delle medesime aree, le quali inciderebbero inevitabilmente anche sugli interessi di rilevanza provinciale a suo tempo considerati in ordine all’adozione della modifica d’ufficio”, sicché infondato è il (ri)proposto motivo di contraddittorietà della azione amministrativa della Provincia per asserito contrasto della gravata delibera con detta nota, in quanto basato su un’erronea interpretazione della nota medesima.
La tesi dell’amministrazione comunale, recepita nell’impugnata sentenza, circa la persistente sussistenza della propria potestà pianificatoria in ordine sull’intero territorio comunale, pur dopo un atto pianificatorio pregresso, si risolve invece in un rilievo generale e astratto, inconferente nella fattispecie sub iudice, la quale si connota per il sopra rilevato complesso assetto pianificatorio, procedimentale (intesa con le amministrazioni statali) e contrattuale (all’esito della procedura di evidenza pubblica), consolidato con forza di giudicato dalla sentenza n. 2894/2015 di questa Sezione.
6.1.4 Né coglie nel segno l’affermazione, contenuta nell’impugnata sentenza, per cui non sussisterebbe identità tra l’oggetto del giudicato e l’oggetto della delibera comunale n. 471/2018. Infatti, tale delibera, nella sua dichiarata finalità di ripristino della situazione qua ante, si pone in diametrale contrasto con gli accertamenti contenuti nella citata sentenza, sicché l’azione giudiziale del Comune, tesa – attraverso la domanda di annullamento della delibera provinciale di “improcedibilità ” – alla reviviscenza della propria delibera, si pone in una relazione di incompatibilità con gli accertamenti coperti da giudicato e deve, sotto tale profilo, ritenersi preclusa.
Irrilevante, in tale contesto, è l’esito della consultazione referendaria facoltativa (per di più non vincolante, ai sensi dell’art. 16, comma 3, l. prov. n. 11/2005), concernente, secondo l’interpretazione per così dire autentica fornita dal legislatore provinciale con l’art. 5 l. prov. n. 17/2016 (recante “Disposizioni connesse all’esito della consultazione referendaria del 12 giugno 2016”), esclusivamente la questione del finanziamento da parte della Provincia, la quale, in attuazione della citata disposizione legislativa, ha provveduto alla dismissione della sua partecipazione nella società aeroportuale AB. Ai.. Trattasi di questione tutt’al più rilevante su un piano politico, ma inidonea a incidere sui parametri di stretto diritto alla cui stregua valutare la legittimità, o meno, degli atti in contestazione, con la conseguente inconferenza del richiamo, nella delibera comunale n. 471/2018, dell’esito referendario (peraltro, esplicitata quale ragione sostanzialmente unica nella motivazione posta a base della proposta variante ‘ripristinatorià della situazione ante-2013). Va, altresì, rimarcato, che l’infrastruttura aeroportuale rimane di indubbia rilevanza sovracomunale e provinciale per le sue intrinseche caratteristiche oggettive – in quanto costituente l’unico scalo aeroportuale civile, commerciale e turistico sito in territorio provinciale ed insistente su beni demaniali dello Stato e su territori di più comuni -, a prescindere dalle modalità di finanziamento e di gestione (che possono, tutt’al più, rilevare ad colorandum).
6.1.5 Come più sopra rilevato, l’amministrazione comunale, ancorché titolare dei poteri di pianificazione del proprio territorio, non ha titolo per eliminare ex post la conformità urbanistica di progetti di opere pubbliche di interesse sovracomunale già approvate all’esito di complessi procedimenti pianificatori e d’intesa, in assenza di una manifestazione espressa della volontà delle autorità competenti (ENAC e MIT) e dell’attuale gestore aeroportuale titolare della concessione dallo Stato, di abbandonare la realizzazione dei lavori di ampliamento in aderenza al Master Plan approvato nel 2013, risultando nella specie ex actis l’espressa conferma di ENAC all’interesse al prolungamento della pista (v. il parere del 29 novembre 2018) ed avendo la lex specialis della procedura di evidenza pubblica di dismissioni del pacchetto azionario della Provincia espressamente previsto “l’obbligo dell’acquirente di adempiere a tutte le richieste di ENAC e ad implementare il Piano di Sviluppo Aeroportuale con effettuazione degli investimenti necessari”.
La deliberazione comunale n. 471/2018, oltre ad essere volta ad eludere il giudicato formatosi sulla sentenza n. 2894/2015, è pertanto lesiva anche dei principi, di rilievo costituzionale, di buon andamento della pubblica amministrazione e di leale collaborazione tra le amministrazioni pubbliche, nonché dei principi eurounitari di stabilità e certezza dei rapporti giuridici e di tutela del legittimo affidamento dell’impresa concessionaria del servizio di gestione aeroportuale.
6.1.5 Privo di pregio è il (ri)proposto motivo di violazione, da parte della gravata deliberazione provinciale di “improcedibilità ” della proposta comunale di modifica al PUC e al Piano paesaggistico, dei moduli procedimentali di cui agli artt. 21, comma 1, e 19, commi 5, 6, 7 e 8, l. urb. prov. (citati per esteso nell’appellata sentenza).
Premesso che, alla luce della combinata lettura della parte-motiva con la parte dispositiva della gravata deliberazione provinciale di “improcedibilità “, la stessa si risolva sostanzialmente in un atto conclusivo di diniego della modifica al PUC proposta dal Comune (e non già in un semplice arresto procedimentale), ritiene il Collegio che il diniego di approvazione di una variante al PUC proposta dal Comune, basato – come nella specie – su considerazioni in mero diritto (di esaurimento del potere pianificatorio consolidato da un giudicato e di contrasto con i principi del contrarius actus e di leale collaborazione), non debba essere necessariamente adottato secondo gli stessi moduli procedimentali previsti per la sua approvazione, e, quindi, passare attraverso il vaglio dell’organo tecnico di cui all’art. 19, comma 6, l. urb. prov. (chiamato a valutare l’adeguatezza della soluzione pianificatoria approvanda in relazione a tutti gli interessi coinvolti, anche di terzi, tenendo conto delle relative osservazioni), in quanto:
– l’art. 19, comma 8. L. urb. prov. attribuisce alla giunta provinciale il potere di decidere in via definitiva sulle modifiche d’ufficio in relazione alla “razionale e coordinata sistemazione dei servizi, delle opere e degli impianti di interesse statale, provinciale e comprensoriale”;
– versandosi a fronte di ragioni ostative di stretto diritto – quale, nel caso di specie, la violazione del principi del contrarius actus in relazione alla modifica d’ufficio apportata nel 2013 e delle prerogative, per giunta ormai consolidate con efficacia di giudicato, di tutte gli altri soggetti, pubblici e privati, coinvolti nel pregresso procedimento -, in applicazione del principio generale di non aggravamento dei procedimenti amministrativi deve ritenersi superfluo ogni ulteriore apporto dell’organo tecnico;
– inoltre, l’amministrazione sovraordinata, titolare della gestione dei poteri pianificatori per esigenze sovracomunali, già esercitati in concreto e stabilizzati da un giudicato che ne abbia accertato la legittimità, nonché costituenti il presupposto per ulteriori procedimenti quali, nella specie, il piano di sviluppo aeroportuale e la procedura aperta per la dismissione della partecipazione pubblica, deve ritenersi titolare anche del potere di adottare tutti gli atti necessari per dare attuazione alla già compiuta scelta pianificatoria acclarata legittima dal giudicato opponibile all’ente comunale ormai vincolato a quella scelta e da esso non modificabile in via unilaterale.
6.1.6 Quanto sopra vale, mutatis mutandis, anche con riguardo alla proposta modifica del Piano paesaggistico comunale, manifestamente strumentale e pretestuosa, funzionale alla caducazione del pregresso assetto d’interessi ormai consolidato con forza di giudicato: appare, invero, evidente che la creazione di un biotopo in una zona ampiamente cementificata con strade consorziali ed altre infrastrutture, a immediato confine con estese monocolture intensive (meleti), ubicata a sud della più estesa zona industriale dell’intera Provincia di Bolzano e priva di valore sotto il profilo naturalistico e dell’ecosistema (v. la documentazione fotografica e planimetrica in atti), costituisce ictu oculi un mero espediente vò lto ad eludere il giudicato e a caducare tutti gli atti posti in essere sulla base della variante urbanistica apportata dalla Provincia nel 2013, con l’ulteriore effetto di privare la procedura di evidenza pubblica di dismissione della partecipazione provinciale in seno alla società di gestione aeroportuale della sua causa economico-sociale, ed all’evidente fine di precostituire uno strumento per sospendere e inibire i lavori legittimamente intrapresi dal gestore aeroportuale attraverso gli effetti di salvaguardia che l’art. 7 l. prov. 25 luglio 1970, n. 16 (Tutela del paesaggio) connette alla pubblicazione della proposta di vincolo da parte della giunta comunale.
6.1.7 Concludendo sul punto, deve ritenersi la sussistenza del potere/dovere, in capo all’ente sovraordinato, di rilevare, in sede di provvedimento conclusivo del (complesso) procedimento pianificatorio, i vizi di nullità (nella specie per elusione e violazione del giudicato) e di legittimità (nella specie, per violazione dei principi del contrarius actus, della leale collaborazione, del legittimo affidamento) affliggenti l’atto endoprocedimentale costituita dalla proposta comunale di variante al PUC e integranti legittime ragioni di diniego, anche al fine di non esporre l’amministrazione provinciale ad eventuali azioni risarcitorie degli altri soggetti, pubblici e privati, rimasti terzi estranei al procedimento illegittimamente avviato dal Comune.
6.2 Per le ragioni sopra esposte, in accoglimento dell’appello e in riforma dell’impugnata sentenza deve essere dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, in quanto precluso dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 2894/2015 di questa Sezione (essendo la domanda di annullamento della gravata delibera provinciale rivolta ad ottenere la reviviscenza della proposta comunale di variante, ossia al conseguimento di un risultato incompatibile con gli accertamenti coperti da giudicato), oltre ad essere infondato anche nel merito in relazione ai motivi riproposti nel presente grado, come sopra disattesi.
Resta assorbita ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini della decisione.
7. In applicazione del criterio della soccombenza, le spese del doppio grado di giudizio, come liquidate nella parte dispositiva, devono essere poste a carico del Comune di (omissis).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 4140 del 2020), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado; condanna il Comune di (omissis) a rifondere alle controparti le spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli eventuali accessori di legge, da ripartirsi in quote eguali tra le controparti (ABD; Provincia; Amministrazioni statali).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2021, con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Diego Sabatino – Consigliere
Bernhard Lageder – Consigliere, Estensore
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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