L’attività di predeterminazione dei criteri di valutazione è espressione dell’ampia discrezionalità amministrativa di cui sono fornite le commissioni esaminatrici

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 26 ottobre 2018, n. 6103.

La massima estrapolata:

L’attività di predeterminazione dei criteri di valutazione è espressione dell’ampia discrezionalità amministrativa di cui sono fornite le commissioni esaminatrici per lo svolgimento della propria funzione, con la conseguenza che le relative scelte non sono assoggettabili al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano ictu oculi inficiate da irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti.

Sentenza 26 ottobre 2018, n. 6103

Data udienza 20 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3200 del 2017, proposto da
Fr. Pi., rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Sa., Ca. Ce., Ma. Di Lu., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Sa. in Roma, viale (…);
contro
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
Commissione Esaminatrice Concorso Bandito con D.D. del 22.03.2013 non costituita in giudizio;
nei confronti
Lu. Ac., Va. Al. non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. 10656/2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 settembre 2018 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati Sa. e l’avvocato dello Stato Na.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio, la dottoressa Fr. Pi. impugnava il provvedimento di mancata ammissione della stessa alle prove orali del concorso a 250 posti di notaio indetto con d.d. 22 marzo 2013, ivi comprese le delibere e/o i verbali della commissione di concorso concernenti la formazione dei criteri di massima, i criteri stessi, i provvedimenti di nomina dei commissari, la graduatoria finale.
2. Il T.a.r. Lazio, sede di Roma, Sezione I, dopo aver respinto con ordinanza n. 912 del 26 febbraio 2015 l’istanza cautelare, con sentenza n. 10656/2016, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare:
a) ha ritenuto inammissibile il primo motivo di doglianza, mirando esso unicamente a proporre una diversa valutazione dell’elaborato, atteso che in tal modo verrebbe a giustapporsi alla valutazione di legittimità dell’operato della Commissione una -preclusa – cognizione del merito della questione;
b) ha affermato che la norma di cui all’art. 11, comma 7, del d.lgs. n. 166/2006 – per la quale il candidato va dichiarato immediatamente non idoneo, senza procedere alla lettura degli elaborati successivi e al conseguente giudizio complessivo, qualora dalla lettura del primo o del secondo compito emergano nullità ovvero gravi insufficienze – trova necessariamente applicazione anche nei casi in cui le dette nullità o gravi insufficienze si evidenzino nel corso della lettura del terzo compito, imponendo, anche in tal caso, la dichiarazione di inidoneità, indipendentemente dall’esito delle prove precedenti, con esclusione, quindi, del giudizio complessivo previsto dall’art. 11, comma 1, d.lgs. cit.;
c) ha ritenuto che, versandosi in un caso di dichiarazione di inidoneità per gravi insufficienze rilevate nella lettura del terzo compito inter vivos di diritto civile, non era richiesta alcuna indicazione a verbale in ordine agli elaborati nei quali non erano state riscontrate insufficienze, essendo noto che l’attribuzione di voto è prevista solo in caso di giudizio complessivo di idoneità (art. 11, commi 2 e 3, d.lgs. n. 166/2006);
d) ha affermato che correttamente la Commissione ha stabilito di procedere, per tutti i candidati, alla annotazione, in calce a ciascun elaborato, del relativo voto o giudizio;
e) ha riscontrato la perfetta corrispondenza tra le attività attestate a verbale e quelle effettivamente eseguite;
f) ha rilevato che la Commissione, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, ha correttamente predeterminato i criteri di valutazione, per categorie generali ben definite e con riferimento ad ogni possibile giudizio (inidoneità immediata per gravi insufficienze, idoneità /inidoneità per insufficienze meno gravi), secondo formulazioni inequivoche;
h) ha quindi negato di ravvisare nei predetti criteri “generali” i caratteri della genericità ovvero della sovrapponibilità rispetto ai criteri relativi alle “gravi insufficienze” degli elaborati.
3. La ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
I) erroneità della sentenza impugnata laddove non ha ravvisato che il giudizio della Commissione, di non idoneità della candidata per gravi insufficienze ravvisate nello svolgimento della terza prova, risulterebbe viziato da travisamento dei fatti e da irragionevolezza, in quanto vi si contestano errori nello svolgimento della traccia che in fatto non sussistono;
II) erroneità della decisione di primo grado per aver omesso di rilevare i vizi relativi allo svolgimento della seduta nel corso della quale è stata effettuata la valutazione della ricorrente;
III) erroneità della sentenza impugnata nel non aver considerato le illegittimità nelle modalità di fissazione dei criteri valutativi e nella determinazione del contenuto dei medesimi.
3.1. Si è costituito formalmente in giudizio il Ministero della Giustizia.
4. All’udienza del 20 settembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

5. Con il primo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata laddove omette di rilevare che il giudizio della Commissione, di non idoneità della candidata per gravi insufficienze ravvisate nello svolgimento della terza prova, risulterebbe viziato da travisamento dei fatti e da irragionevolezza, in quanto vi si contestano errori nello svolgimento della traccia che in fatto non sussistono.
5.1. La censura non è meritevole di accoglimento.
5.2. Il Collegio, al riguardo, ritiene sufficiente condividere quanto statuito dal primo giudice in merito ai limiti del sindacato giurisdizionale in materia. Invero, sebbene l’appellante insista nel qualificare come travisamento dei fatti le proprie censure, non può non osservarsi che esse si sostanziano esclusivamente in una aperta critica alle valutazioni compiute dalla Commissione, finendo per impingere nel merito del giudizio di questa.
5.3. Pertanto, in diritto, il Collegio osserva che:
a) secondo un costante orientamento della giurisprudenza, in materia di concorsi notarili (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4107; 5 gennaio 2017, n. 11; n. 2110 del 2016):
a.1) le valutazioni espresse dalle Commissioni giudicatrici in merito alle prove di concorso, seppure qualificabili quali analisi di fatti (correzione dell’elaborato del candidato con attribuzione di punteggio o giudizio) e non come ponderazione di interessi, costituiscono pur sempre l’espressione di ampia discrezionalità, finalizzata a stabilire in concreto l’idoneità tecnica e/o culturale, ovvero attitudinale, dei candidati, con la conseguenza che le stesse valutazioni non sono sindacabili dal giudice amministrativo, se non nei casi in cui sussistono elementi idonei ad evidenziarne uno sviamento logico od un errore di fatto, o ancora una contraddittorietà ictu oculi rilevabile;
a.2) conseguentemente il giudicante non può ingerirsi negli ambiti riservati alla discrezionalità tecnica dell’organo valutatore (e quindi sostituire il proprio giudizio a quello della Commissione), se non nei casi in cui il giudizio si appalesi viziato sotto il profilo della abnormità logica, vizio la cui sostanza non può essere confusa con l’adeguatezza della motivazione, ben potendo questa essere adeguata e sufficiente e tuttavia al tempo stesso illogica; stante, invero, il diverso rilievo ed ambito concettuale, che assumono i due vizi, l’uno non può essere arbitrariamente dedotto dall’altro (soprattutto, un giudizio critico negativo reso dalla Commissione esaminatrice mediante punteggio numerico non risulta affetto né da profili di insufficienza, né da profili di irrazionalità solo perché il giudice, senza rilevare alcuna concreta eclatante discrasia tra la votazione negativa attribuita e il contenuto degli elaborati, decida di sostituire (indebitamente) la propria competenza a quella specifica riconosciuta dall’ordinamento alla Commissione, invadendo gli ambiti di discrezionalità tecnica alla stessa riservati);
b) con riferimento specifico al concorso notarile è stato chiarito che “…. le commissioni esaminatrici, chiamate a fissare i parametri di valutazione e poi a giudicare su prove di esame o di concorso, esercitano non una ponderazione di interessi, ma un’amplissima discrezionalità tecnica, sulla quale il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di quello di eccesso di potere in particolari ipotesi-limite, riscontrabili dall’esterno e con immediatezza dalla sola lettura degli atti (errore sui presupposti, travisamento dei fatti, manifesta illogicità o irragionevolezza); costituiscono, pertanto, espressione di ampia discrezionalità, finalizzata a stabilire in concreto l’idoneità tecnica, culturale ovvero attitudinale dei candidati, tanto il momento (a monte) dell’individuazione dei criteri di massima per la valutazione delle prove, quanto quello (a valle) delle valutazioni espresse dalla commissione giudicatrice; da ciò discende che sia i criteri di giudizio, sia le valutazioni non sono sindacabili dal giudice amministrativo se non nei limitati casi in cui l’esercizio del potere discrezionale trasmodi in uno o più dei vizi sintomatici dell’eccesso di potere (irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti), i quali – tipicamente – rappresentano vizi della funzione (rectius, della disfunzione) amministrativa, per essere stato, il potere, scorrettamente esercitato o finalizzato al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei a ricoprire la funzione”.
5.4. Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di specie, il Collegio, esprimendosi in relazione al giudizio reso dalla Commissione sulle terza prova scritta della candidata, non ravvisa gli estremi dell’eccesso di potere per manifesta illogicità ovvero profili di erroneità o irragionevolezza riscontrabili ab externo e ictu oculi dalla sola lettura degli atti, senza cioè fuoriuscire dai limiti del sindacato di legittimità del giudice amministrativo.
5.4.1. Le critiche della ricorrente, invero, sono tutte dirette ad ottenere una riedizione delle valutazioni espresse dall’Amministrazione, con ciò, tuttavia, finendo per richiedere l’esercizio di un inammissibile sindacato giurisdizionale che, travalicando il giudizio di legittimità, si ingerirebbe nella discrezionalità amministrativa della commissione di concorso.
5.4.2. Al contrario, i giudizi espressi dall’organo concorsuale in relazione alle tre prove scritte redatte dalla ricorrente appaiono dotati di riferimenti sufficienti e, nel complesso, di un’idonea motivazione, che dà dimostrazione del ragionamento logico-giuridico tenuto dalla commissione valutatrice.
In particolare, la Commissione giudicava la candidata inidonea ritenendo che il suo elaborato di diritto civile fosse gravemente insufficiente per le seguenti ragioni: a) per incompletezza dell’atto per omessa regolamentazione degli obblighi gravanti sull’assegnatario dei brevetti, b) per incongruità delle soluzioni adottate relativamente alla regolamentazione del patto di prelazione, c) per la presenza di errore di diritto nell’atto, consistito nella errata applicazione dei criteri di determinazione delle quote, con riferimento all’art. 570 (pur richiamando l’art. 572 c.c.) e nell’ulteriore errore di calcolo matematico delle quote e dei conguagli.
5.5. In ragione di quanto esposto, la censura risulta infondata.
Di conseguenza, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle singole doglianze sollevate dall’appellante in relazione alla correzione dell’elaborato di cui alla terza prova scritta.
6. Con il secondo motivo l’appellante censura la decisione impugnata ove ha ritenuto corretto l’operato della Commissione e, per l’effetto, ha respinto le doglianze relative alla violazione di norme concernenti la procedura di correzione.
In particolare, secondo l’appellante:
a) l’assenza di verbalizzazione avrebbe determinato incertezza in ordine alla valutazione della commissione sui primi due elaborati, in quanto, in assenza di rilievi, si deve presumere che la stessa non abbia rinvenuto vizi ed abbia deciso di proseguire nella valutazione;
b) con riferimento al timbro apposto, per ciascun elaborato, dal segretario della commissione, dalla lettura del verbale si evincerebbe che ciò sia stato effettuato prima della lettura dell’elaborato e senza alcuna ulteriore annotazione, così come esso risulterebbe apposto in calce all’atto di ciascun elaborato e non in calce all’intero elaborato;
c) vi sarebbero dubbi in ordine all’effettiva lettura degli elaborati della candidata, non ravvisandosi l’apposizione di alcuna numerazione progressiva.
6.1. Le censure risultano infondate e non meritano accoglimento.
6.2. Il Collegio, al riguardo, ritiene di dover richiamare il testo dell’art. 11 del d.lgs. n. 166/2006, che, com’è noto, rappresenta la disciplina di riferimento per la procedura concorsuale in oggetto:
“1. La sottocommissione di cui all’articolo 10 procede, collegialmente e nella medesima seduta, alla lettura dei temi di ciascun candidato, al fine di esprimere un giudizio complessivo di idoneità per l’ammissione alla prova orale.
2. Salvo il caso di cui al comma 7, ultimata la lettura dei tre elaborati, la sottocommissione delibera a maggioranza se il candidato merita l’idoneità .
3. Il giudizio di idoneità comporta l’attribuzione del voto minimo di trentacinque punti a ciascuna delle tre prove scritte.
4. In caso di idoneità, la sottocommissione assegna, in base ai voti di ciascun commissario, il punteggio complessivo da attribuire a ciascuna prova scritta fino ad un massimo di punti cinquanta. A tale fine, ciascun commissario dispone di un voto da zero a tre punti.
5. Il giudizio di non idoneità è sinteticamente motivato con formulazioni standard, predisposte dalla Commissione quando definisce i criteri che regolano la valutazione degli elaborati. Nel giudizio di idoneità il punteggio vale motivazione.
6. Il segretario annota la votazione complessiva o la motivazione, facendola risultare dal processo verbale, per ciascun elaborato.
7. Nel caso in cui dalla lettura del primo o del secondo elaborato emergono nullità o gravi insufficienze, secondo i criteri definiti dalla commissione, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, la sottocommissione dichiara non idoneo il candidato senza procedere alla lettura degli elaborati successivi”.
6.3. Ciò considerato, il Collegio osserva che:
a) in applicazione dei commi secondo, terzo e sesto del citato art. 11, la commissione ha correttamente provveduto a riportare a verbale la motivazione del giudizio relativo al terzo compito di diritto civile inter vivos, attesa la rilevata inidoneità per gravi insufficienze, mentre nessuna indicazione veniva apportata in ordine al primo ed al secondo compito, rispettivamente di diritto civile mortis causa e di diritto commerciale, non essendosi al riguardo riscontrata alcuna insufficienza ed essendo prevista l’attribuzione del voto solo in caso di giudizio complessivo di idoneità ;
b) non vi è sufficiente dimostrazione della tesi interpretativa resa dall’appellante in merito alle modalità di apposizione del timbro sugli elaborati;
c) vi è corrispondenza tra le attività attestate a verbale e quelle effettivamente eseguite, in quanto la numerazione dei fogli dei compiti contenuti in ciascuna busta, a sua volta contenuta nella busta grande, risulta attestata a verbale (cfr. verbale n. 174 ed elaborati scritti) e consistente nel riportare, su tutti i fogli dei compiti, il numero d’ordine impresso, in anonimato, sulle relative buste grandi, in applicazione di quanto previsto dall’art. 10, comma 8, d.lgs. n. 166/2006 (secondo il quale “Verificata la integrità dei pieghi e delle singole buste il segretario, all’atto dell’apertura di queste, appone immediatamente sulle tre buste contenenti gli elaborati il numero già segnato sulla busta grande. Lo stesso numero sarà poi trascritto, appena aperta la busta contenente il lavoro, sia in testa al foglio o ai fogli relativi, sia sulla busta piccola contenente il cartoncino di identificazione”);
7. Con una terza censura, infine, l’appellante continua a sostenere che la Commissione avrebbe proceduto individuando prima le ipotesi di immediata esclusione (nullità dell’atto, gravi insufficienze) e solo successivamente avrebbe proceduto alla fissazione dei più generali criteri di correzione delle prove, stabilendo le condizioni per il giudizio complessivo d’idoneità . Inoltre, ad avviso dell’appellante i criteri individuati dalla Commissione per la valutazione complessiva dei candidati sarebbero caratterizzati da genericità ed illogicità e sarebbero in parte sovrapponibili a quelli relativi alle gravi insufficienze.
7.1. La censura non può trovare accoglimento, alla stregua dei conclamati principi giurisprudenziali secondo cui l’attività di predeterminazione dei criteri di valutazione è espressione dell’ampia discrezionalità amministrativa di cui sono fornite le commissioni esaminatrici per lo svolgimento della propria funzione, con la conseguenza che le relative scelte non sono assoggettabili al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano ictu oculi inficiate da irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei fatti (ex pluribus, Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 2008, n. 5862; 8 giugno 2007, n. 3012; 11 aprile 2007, n. 1643; 22 marzo 2007, n. 1390; 17 settembre 2004, n. 6155; 17 maggio 2004, n. 2881; 10 dicembre 2003, n. 8105; 2 marzo 2001, n. 1157);
8. In ragione di quanto considerato, l’appello deve essere respinto.
9. Le spese del grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero appellato alle spese del grado di giudizio, che liquida in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore