La responsabilità della Pubblica Amministrazione per attività provvedimentale illegittima

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Consiglio di Stato, Sentenza|9 febbraio 2021| n. 1194.

La responsabilità della Pubblica Amministrazione per attività provvedimentale illegittima non consegue automaticamente all’illegittimità del provvedimento, bensì sussiste esclusivamente quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato mentre non sussiste, e va quindi negata, quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, ritenuto sussistente nel caso di contrasti giudiziari ovvero di incertezza del quadro normativo ovvero di complessità della situazione di fatto.

Sentenza|9 febbraio 2021| n. 1194

Data udienza 10 dicembre 2020

Integrale

Tag – parola chiave: Pubblico impiego – Militari – Concorso per titoli ed esami – Per reclutamento volontari in ferma prefissata quadriennale (VFP4) – Giudizio di non idoneità – Annullamento giudiziale – Risarcimento del danno – Quantificazione – Retribuzioni onnicomprensive non percepite – Riforma in appello – Non dimostrata responsabilità della P.A.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 998 del 2020, proposto dal Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via (…);
contro
il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Am. Vi., con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Latina, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina Sezione Prima n. -OMISSIS-.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2020, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020, il consigliere Emanuela Loria;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il risarcimento di tutti i danni subiti per effetto del ritardo nell’assunzione in servizio quale volontario in ferma prefissata quadriennale (VFP4), causato dal provvedimento del 10 luglio 2007 – annullato con sentenza del Tar per il Lazio, Sez. I bis, n. -OMISSIS-, passata in giudicato – con il quale la Direzione Generale Personale Militare, I Reparto, IV Divisione reclutamento volontari, II Sezione, Commissione per gli accertamenti sanitari, ha ritenuto il ricorrente “non idoneo” al concorso per titoli ed esami per il reclutamento di 3593 volontari in ferma prefissata quadriennale (VFP4) nell’Esercito, nella Marina, compreso il Corpo delle Capitanerie di Porto e nell’Aeronautica.
1.1. L’adito T.a.r. per il Lazio, sezione di Latina, ha escluso il riconoscimento del diritto alla retrodatazione della decorrenza economica del rapporto di lavoro del ricorrente (capo che non risulta appellato dall’interessato e sul quale, pertanto, si è formato il giudicato) e ha riconosciuto, con il capo della sentenza impugnata dal Ministero della difesa, il risarcimento del danno all’appellato, il quale è stato dichiarato idoneo al servizio e assunto a seguito degli accertamenti disposti per effetto della sentenza del T.a.r.
In particolare, il giudice di prime cure ha accolto in parte il ricorso, riconoscendo i presupposti per il diritto al risarcimento del danno extracontrattuale da parte dell’Amministrazione in quanto “il requisito della colpa dell’Amministrazione, ai fini della configurabilità della responsabilità extracontrattuale della stessa Amministrazione, deve ritenersi sussistente “in re ipsa” nel caso di ritardata assunzione alle dipendenze della P.A. a seguito dell’annullamento in s.g. del provvedimento di esclusione dal concorso, disposta per asserita inidoneità fisica all’impiego del concorrente del concorso, laddove, al contrario, l’idoneità del medesimo concorrente sia stata successivamente ed agevolmente accertata con un semplice esame clinico, senza necessità del ricorso a complessi accertamenti strumentali e diagnostici, mediante attività di verificazione medico legale”.
1.2. Conseguentemente, il giudice di prime cure ha condannato l’amministrazione al risarcimento del danno che è stato quantificato nelle retribuzioni onnicomprensive non percepite a fare data dal 28 agosto 2007 (data di assunzione dei vincitori del concorso) e fino al 28 maggio 2008 (data di effettiva assunzione).
2. Con l’appello in esame, il Ministero della difesa, premette che:
– con bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale – 4^ serie speciale – n. 74 del 29 settembre 2006, veniva indetto un concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento di 3.953 volontari in ferma prefissata quadriennale (VFP 4) nell’Esercito, nella Marina, compreso il Corpo delle capitanerie di Porto, e nell’Aeronautica, riservato a volontari in ferma prefissata di un anno (VFP 1), anche in rafferma annuale, in servizio o in congedo;
– successivamente alla presentazione della domanda, -OMISSIS-, convocato per essere sottoposto agli accertamenti psico-fisici ed attitudinali, con provvedimento del 10 luglio 2007, veniva giudicato inidoneo all’arruolamento quale VFP 4 con la seguente motivazione: “-OMISSIS-“;
– avverso la predetta esclusione, l’interessato, con atto notificato il 15 luglio 2007, presentava ricorso al T.a.r. per il Lazio, con istanza di sospensiva cautelare;
– con ordinanza n. -OMISSIS-, il T.a.r. ordinava che l’interessato fosse sottoposto a nuovi accertamenti sanitari;
– in esito all’esecuzione della predetta ordinanza, con verbale di visita n. 27 del 27 novembre 2007, la commissione istituita presso il Centro di selezione e reclutamento nazionale dell’Esercito di Foligno giudicava il ricorrente “SI IDONEO quale VFP 4 nell’Esercito con l’attribuzione del coefficiente 2 (due) alla caratteristica somato-funzionale PS del profilo sanitario”;
– con decreto dirigenziale n. 68 dell’11 aprile 2008, l’appellato veniva inserito nella graduatoria di merito del concorso in oggetto con il punteggio di 60,55 e, per l’effetto, veniva ammesso alla ferma prefissata quadriennale nell’Esercito con decorrenza giuridica dal 28 agosto 2007 e decorrenza economica dalla data di effettiva presentazione presso l’ente di appartenenza, che avveniva il 28 maggio 2008.
2.1. Lo stesso Ministero appellante articola le sue doglianze avverso la sentenza del T.a.r. sostenendo che non sussiste il profilo della colpa dell’amministrazione che non potrebbe essere considerata come sussistente in re ipsa.
2.2. In ogni caso il risarcimento del danno non potrebbe coincidere con le retribuzioni non percepite poiché l’interessato, nel periodo specificato, non ha comunque prestato servizio per l’amministrazione e non ha fornito la prova di non aver lavorato nel periodo in questione.
2.3. Inoltre, il T.a.r ha non correttamente stabilito la spettanza delle retribuzioni “onnicomprensive”, laddove – secondo la tesi dell’amministrazione – non avrebbero dovuto essere considerate come dovute tutte quelle indennità la cui previsione è astrattamente ricollegata all’essere sottoposti a particolari disagi lavorativi o a particolari incombenze.
3. L’appellato si è costituito, sostenendo che:
– la colpa dell’amministrazione sussiste anche alla luce del fatto che non ha rivisto il proprio giudizio negativo neppure successivamente all’accertamento clinico che ha appurato l’idoneità ;
– l’amministrazione non ha dimostrato nel giudizio dinanzi al T.a.r. l’assenza di colpa (richiama Cons. Stato, Sez. VI, n. 1815 del 2019);
– la quantificazione del danno effettuata dal giudice di primo grado risulta corretta alla luce dei principi di buona fede ai sensi dell’art. 30 c.p.a.
4. Con ordinanza n. -OMISSIS-la Sezione ha accolto la domanda di sospensione della sentenza gravata nelle more della definizione del merito.
5. Con note d’udienza depositate in data 1 dicembre 2020 l’appellato ha riepilogato le proprie argomentazioni, chiedendo il rigetto dell’atto di appello.
6. Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137.
7. L’appello dell’Amministrazione è fondato e va pertanto riformata la sentenza impugnata con respingimento del ricorso di primo grado.
7.1. In primo luogo, si rileva che sul capo della sentenza che ha respinto la domanda relativa al diritto alla retrodatazione, in assenza di impugnativa da parte del ricorrente in primo grado, si è formato il giudicato.
7.2. Nel merito dell’appello in esame, il Collegio rammenta che, secondo un costante orientamento della giurisprudenza, la responsabilità civile della Pubblica Amministrazione derivante da un provvedimento illegittimo è di natura extra contrattuale e non oggettiva, e non può prescindere dall’accertamento della colpevolezza oltre che dagli ulteriori elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, compreso il nesso di causalità tra il fatto illecito ed il danno subito (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2271 del 2018, Cons. Stato, sez. IV, n. 3520 del 2017 e n. 1835 del 2017).
La responsabilità della Pubblica Amministrazione per attività provvedimentale illegittima non consegue automaticamente all’illegittimità del provvedimento, bensì sussiste esclusivamente quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato mentre non sussiste, e va quindi negata, quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, ritenuto sussistente nel caso di contrasti giudiziari ovvero di incertezza del quadro normativo ovvero di complessità della situazione di fatto.
La Corte di cassazione, nel perimetrare la portata della propria nota sentenza a sezioni unite n. 500/1999, ha affermato che “non sarà invocabile, ai fini dell’accertamento della colpa, il principio secondo il quale la colpa della struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione volontaria di un atto amministrativo illegittimo, poiché tale principio (…) non è conciliabile con la più ampia lettura della suindicata disposizione, svincolata dalla lesione di un diritto soggettivo; l’imputazione non potrà quindi avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa” (Corte di cassazione, sezione III civile, 21 ottobre 2005, n. 20358).
In sostanza, affinché possa affermarsi che ci si trovi innanzi ad un danno risarcibile occorre che si pervenga al positivo riscontro dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo all’amministrazione, intesa come apparato.
Tanto rilevato, e contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., nel caso in esame l’Amministrazione ha dato seguito agli esami clinici disposti nei confronti dell’appellato (rispetto ai quali giova rammentare la natura di atti connotati da discrezionalità tecnica) basati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza tecnica, con conseguente insindacabilità degli stessi innanzitutto da parte dell’Amministrazione, fatta eccezione per le ipotesi di manifesta irragionevolezza, di palese travisamento dei fatti, di omessa considerazione di circostanze di fatto rilevanti, nonché di scorrettezza dei criteri tecnici e del procedimento.
L’Amministrazione pertanto, con il provvedimento del 10 luglio 2007, si è attenuta prima all’accertamento psico-fisico attitudinale con il quale l’appellato era giudicato inidoneo; quindi, sostanzialmente, ha dato seguito al nuovo accertamento disposto dal giudice di primo grado, che, sulla base del verbale di visita del 27 novembre 2007 n. 27, ha accolto il ricorso impugnatorio annullando il provvedimento di inidoneità rispetto al concorso in questione (sentenza T.a.r. per il Lazio n. -OMISSIS-).
7.2. Nella specie, quindi, l’Amministrazione si è attenuta all’anamnesi medica che ha dapprima avuto l’esito della inidoneità dell’interessato, con un giudizio che – come si è detto – resta fuori dal sindacato sia dell’Amministrazione che del giudice amministrativo, essendo frutto di nozioni scientifiche e di valutazioni tecnico-discrezionali che non possono essere messe in discussione, se non in caso di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento di fatti, circostanze che non ricorrono nel caso di specie.
Data la premessa, consegue che ciò che potrebbe, in ipotesi, essere sindacato sarebbe soltanto un comportamento dell’Amministrazione irrispettoso delle risultanze sanitarie, nella specie non configurabile, essendosi la stessa attenuta alle prescrizioni del competente organo sanitario.
Non risulta, quindi, dimostrata la colpa dell’amministrazione – che, come detto, non è predicabile come in re ipsa – giacché il quadro fattuale non risultava affatto semplice, come risulta dal fatto che si è dovuti ricorrere ad un ulteriore accertamento clinico sanitario al fine di accertare l’effettiva idoneità fisio-psichica dell’appellato.
7.3. Per completezza espositiva e di trattazione, deve comunque essere rilevato che l’appello risulta essere fondato anche per il concorrente profilo relativo alla quantificazione del danno, che il T.a.r. ha riconosciuto nella misura delle retribuzioni onnicomprensive non percepite a far data dal 28 agosto 2007 (data di assunzione dei vincitori del concorso) e il 28 maggio 2008 (data di assunzione del ricorrente), oltre interessi legali e rivalutazione.
Anche ove fosse stata dimostrata dall’appellato la colpa dell’amministrazione (il che, per quanto sopra motivato, non è ), difetta anche la prova dell’effettivo danno subito, che pure deve essere piena e rigorosa (Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049; v. anche Cons. Stato, Ad. Plen., 19 aprile 2013, n. 7), non potendo comunque essere assunto come parametro automatico quello delle retribuzioni non godute, che sono intimamente connesse alla sinallagmaticità tra la prestazione lavorativa dovuta e il correlativo compenso.
8. In definitiva, per le considerazioni illustrate, va accolto l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto in toto il ricorso di primo grado.
9. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione della novità in fatto dei motivi della decisione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, respinge in toto il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’interessato.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Emanuela Loria – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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