La reformatio in peius della disciplina urbanistica

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Consiglio di Stato, Sentenza|17 giugno 2021| n. 4684.

La reformatio in peius della disciplina urbanistica è interdetta solo da pregresse determinazioni vincolanti per l’amministrazione scaturenti da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi con i proprietari delle aree interessate dalla modifica urbanistica, oppure da giudicati di annullamento di provvedimenti individuali ampliativi, per il resto risolvendosi l’esercizio dei poteri urbanistici in atti pianificatori connotati da un alto tasso di discrezionalità in punto di an, quando e quomodo inidonei a radicare situazioni di legittimo affidamento tutelabili con rimedi risarcitori.

Sentenza|17 giugno 2021| n. 4684. La reformatio in peius della disciplina urbanistica

Data udienza 18 febbraio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Pianificazione urbanistica – Disciplina – Reformatio in peius – Divieto – Estensione – Ampia discrezionalità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4293 del 2015, proposto dalla Cooperativa Park Auto Mazzini 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Andrea Miori, Barbara Piccini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Barbara Piccini in Roma, Circonvallazione Clodia, n. 29;
contro
Comune di Bolzano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gudrun Agostini, Giampiero Placidi, Alessandra Merini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giampiero Placidi in Roma, piazza della Marina, n. 1;
per la riforma
della sentenza del TRGA – SEZIONE AUTONOMA DI BOLZANO, n. 250/2014, resa tra le parti e concernente: Piano parcheggi del Comune di Bolzano;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, il Consigliere Bernhard Lageder, nessuno è presente per le parti. L’udienza si svolge ai sensi degli artt. 25 del Decreto Legge n. 137 del 28 ottobre 2020 e 4, comma 1, Decreto Legge n. 28 del 30 aprile 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La reformatio in peius della disciplina urbanistica

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il TRGA – Sezione autonoma di Bolzano respingeva il ricorso n. 138 del 2013, proposto dalla Cooperativa Park Auto Mazzini 2 avverso la deliberazione del consiglio comunale di Bolzano n. 18 del 19 marzo 2013, con cui il parcheggio di P.zza Mazzini – già inserito nel Piano parcheggi del Comune di Bolzano con deliberazione n. 3 del 13 gennaio 2009 su richiesta della Lega Provinciale delle Cooperative, da realizzare sul lato sud della piazza con 97 posti auto interrati e da destinare ai residenti proprietari di immobili distanti dal baricentro del parcheggio non più di 350 metri – era stato stralciato del Piano medesimo.
Lo stralcio dal Piano parcheggi era già stato disposto con la precedente deliberazione n. 69 del 14 giugno 2011, annullata tuttavia dal TRGA con sentenza n. 377 del 18 dicembre 2012 in accoglimento del ricorso proposto dalla stessa Cooperativa, per difetto assoluto di motivazione.
1.1 In particolare, il TRGA adì to, con la sentenza in epigrafe, riteneva che la nuova deliberazione di stralcio contenesse un’adeguata motivazione in ordine alle ragioni che avevano indotto l’amministrazione a rivedere la propria scelta, respingendo altresì le censure di natura procedimentale e di violazione dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria ricorrente, sostanzialmente riproponendo i motivi di primo grado, seppur adattati all’impianto motivazionale dell’impugnata sentenza, e chiedendo, in sua riforma, l’accoglimento del ricorso di primo grado.
3. Si costituiva in giudizio il Comune di Bolzano, riproponendo l’eccezione di improcedibilità e/o inammissibilità del ricorso di primo grado per la mancata impugnazione della deliberazione comunale n. 3/2012 di approvazione del Piano traffico, nonché contestando comunque nel merito la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione.
4. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2021, tenutasi come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Premesso che in applicazione del cd. primato della ragione più liquida si può prescindere dalle eccezioni pregiudiziali di rito (ri)proposte dal Comune appellato, si osserva che l’appello è infondato.
5.1 Destituito di fondamento è il primo motivo d’appello, con cui si censura la reiezione e il travisamento del primo motivo del ricorso di primo grado, con il quale era stato dedotto che la deliberazione impugnata non atterrebbe a scelte generali di assetto del territorio, ma si occuperebbe esclusivamente di una singola questione, ossia dello stralcio del parcheggio di P.zza Mazzini dal Piano parcheggi del 2009, inserito nel Piano insieme ad altri 18 parcheggi, e, come tale, equivarrebbe a un vero e proprio atto di revoca che avrebbe richiesto una motivazione pregnante, ed inoltre si porrebbe in contrasto con il giudicato formatosi sulla pregressa sentenza n. 377/2012, di annullamento della deliberazione n. 69 del 14 giugno 2011.
Invero, come correttamente rilevato nell’appellata sentenza – la quale peraltro ha affrontato tutti i profili di censura veicolati col motivo all’esame -, non è ravvisabile la dedotta violazione del giudicato, essendo la deliberazione di stralcio del 2011 stata annullata per carenza assoluta di motivazione ed essendosi la nuova deliberazione del 19 marzo 2013 mossa nel pieno rispetto dei limiti conformativi scaturenti dalla sentenza n. 377/2012. Infatti, la stessa è supportata da un nuovo, puntuale impianto motivazionale che evidenzia l’interferenza con la falda acquifera/pozzo Mazzini e con altre infrastrutture esistenti in loco e, al contempo, indica soluzioni alternative di spostamento dei posti macchina su altri parcheggi della zona (ossia, in parte sul parcheggio pubblico già esistente in P.zza Tribunale e in parte sul parcheggio pubblico/privato di P.zza Vittoria), con ciò assolvendo pienamente all’onere motivazionale a suffragio della scelta di rivedere in parte qua la deliberazione di approvazione del Piano di parcheggio del 2009; inoltre, essa si muove in una logica pianificatoria, tenendo conto della situazione complessiva dei parcheggi nella zona cittadina in questione (v., sulla natura pianificatoria di siffatta deliberazione, con specifico riferimento al Piano parcheggio di Bolzano, il precedente specifico di questa Sezione, costituito dalla sentenza n. 261/2020 relativa al parcheggio Park Fiume).
5.2 In reiezione del secondo motivo d’appello, con cui si censura la statuizione reiettiva del secondo motivo di primo grado – di mancata comunicazione di avvio del procedimento -, occorre rilevare che, versandosi in fattispecie di procedimento pianificatorio, non trova applicazione la disciplina generale sulle garanzie partecipative, a prescindere dal rilievo che l’odierna appellante era comunque a conoscenza sin dal 2011 delle intenzioni dell’amministrazione di stralciare il parcheggio di P.zza Mazzini (avendo presentato ricorso contro la correlativa deliberazione n. 69/2011 del consiglio comunale, annullata dal TRGA con la citata sentenza n. 377/2012).
5.3 Infondato è il terzo motivo d’appello, ripropositivo del terzo motivo di primo grado, con il quale era stato dedotto il vizio-motivo di difetto di motivazione in quanto “inesistente o comunque meramente apparente, insufficiente, inadeguata e illogica”.
Invero, premesso che nel caso di specie si verte in fattispecie procedimento di pianificazione, osserva il Collegio – a conferma dell’impugnato capo di sentenza – che, per un verso, l’amministrazione può legittimamente rivedere le proprie precedenti scelte urbanistiche, anche quando vada ad incidere su situazioni giuridiche di terzi, con il solo limite di esplicitare, in modo puntuale, i motivi di interesse pubblico che abbiano determinato la modifica della precedente scelta, e, per altro verso, nel caso di specie l’amministrazione comunale ha dato ampiamente conto delle ragioni per le quali ha deciso di stralciare il parcheggio di P.zza Mazzini dal Piano approvato nel 2009.
In particolare, nella gravata deliberazione consigliare risultano evidenziati, in modo puntuale e specifico, sia i problemi legati al pericolo per la falda acquifera/pozzo Mazzini e per la statica, sia i problemi legati alle infrastrutture esistenti in loco.
Risultano richiamati una serie di note e pareri tecnici (le note SEAB del 18 dicembre 2007 e del 15 gennaio 2009; il parere dell’Ufficio geologia del Comune del 22 luglio 2009; il parere dell’Ufficio gestione risorse idriche della Provincia del 13 luglio 2009; la nota di accompagnamento di cittadini dissenzienti del 29 maggio 2009; il parere dell’Ufficio comunale infrastrutture del 5 novembre 2009), che evidenziano la problematicità del luogo di costruzione del parcheggio sotterraneo in relazione all’assetto idrogeologico del sito, alla possibile incidenza sulla falda acquifera/pozzo Mazzini e all’interferenza con le infrastrutture esistenti.
Nel contempo, la gravata deliberazione indica anche soluzioni alternative, rilevando che i posti macchina potenzialmente realizzabili possono essere assorbiti dal parcheggio pubblico esistente in P.zza Tribunale e dal vicino parcheggio pubblico/privato di P.zza Vittoria, di prossima realizzazione, sul quale, evidentemente, l’amministrazione intende puntare per coprire il fabbisogno di posti macchina, alla luce dei problemi interferenziali ed idrogeologici emersi dall’istruttoria.
Con ciò, la deliberazione di stralcio poggia su un bilanciamento dei contrapposti interessi, esplicitato in modo congruo nella parte-motiva sulla base degli acquisiti elementi istruttori, con corretta applicazione dei principi di prevenzione e precauzione, a tutela degli interessi ambientali e di incolumità pubblica ritenuti prevalenti rispetto all’interesse alla realizzazione del parcheggio, ed accompagnato dall’indicazione di soluzioni alternative, con la conseguente inconsistenza del vizio-motivo di carenza di motivazione e d’istruttoria.
5.4 Privo di pregio è il quarto motivo d’appello, ripropositivo della censura di violazione dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, versandosi invero in fattispecie di riesame di pregresse scelte pianificatorie, come tale sottratta alla disciplina generale della revoca invocata dall’odierna appellante, essendo le scelte urbanistiche sempre modificabili da parte dell’amministrazione, fermo restando l’obbligo di specifica motivazione in caso di incidenza su situazioni specifiche, nella specie ampiamente assolto (v. anche sopra sub § § 5.1 e 5.3).
5.5 In reiezione del quinto motivo – con cui si censura la statuizione reiettiva del quinto motivo di primo grado, con il quale erano state dedotte le censure di difetto di istruttoria, di contrarietà con l’interesse pubblico e di sviamento di potere sotto il profilo dell’asserito perseguimento di “motivi di bassa convenienza politica, facendo un cattivo e illogico uso del potere discrezionale” -, è sufficiente richiamare le considerazioni svolte sopra sub § 5.3 in punto di congruità motivazionale ed istruttoria e di bilanciamento degli interessi in contesa conforme ai principi di ragionevolezza e di proporzionalità .
5.6 Privo di pregio è l’ultimo motivo d’appello – ripropositivo del sesto motivo di primo grado, di violazione di una situazione di legittimo affidamento, con conseguente insorgenza di una responsabilità risarcitoria in capo all’amministrazione -, in quanto, per costante e consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 301/2021; Cons. Stato, Sez. VI, n. 261/2020), la reformatio in peius della disciplina urbanistica è interdetta solo da pregresse determinazioni vincolanti per l’amministrazione scaturenti da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi con i proprietari delle aree interessate dalla modifica urbanistica, oppure da giudicati di annullamento di provvedimenti individuali ampliativi, per il resto risolvendosi l’esercizio dei poteri urbanistici in atti pianificatori connotati da un alto tasso di discrezionalità in punto di an, quando e quomodo – come, nel caso di specie, la deliberazione di stralcio che si muove su un mero piano programmatico/pianificatorio -, inidonei a radicare situazioni di legittimo affidamento tutelabili con rimedi risarcitori.
5.7 Per le considerazioni tutte sopra svolte, in reiezione dell’appello s’impone la conferma dell’appellata sentenza.
Resta assorbita ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini della decisione.
6. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 4293 del 2015), lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; dichiara le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2021, con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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