La motivazione del provvedimento amministrativo

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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 15 luglio 2019, n. 4935.

La massima estrapolata:

La motivazione del provvedimento amministrativo non può infatti essere integrata nel corso del giudizio con la memoria difensiva, dovendo la motivazione precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa.

Sentenza 15 luglio 2019, n. 4935

Data udienza 13 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8400 del 2015, proposto da:
COMUNE DI (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ri., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Vi. Gi. in Roma, via (…);
contro
RE. SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ba. Fe., Ro. At., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato St. Ag. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte n. 290 del 2015;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Re. s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 giugno 2019 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Vi. Gi., per delega dell’avvocato An. Ri., e St. Ag., per delega dell’avvocato Ro. At.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Ritenuto che il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata, emessa ai sensi dell’art. 74 c.p.a.;
Rilevato in fatto che:
– con il ricorso di primo grado, la società Re. s.r.l. impugnava: i) il provvedimento prot. n. 25683 del 24 luglio 2013, con cui il Comune di (omissis) aveva rigettato l’istanza di accertamento di conformità dei manufatti realizzati abusivamente all’interno dell’azienda agricola sita in frazione (omissis), e consistenti nella realizzazione di tettoia in acciaio, magazzino e tettoia in legno utilizzati per l’attività di apicoltura, oltre a tratti di recinzione in muratura e manufatti precari adibiti a container; ii) l’ordine di demolizione delle medesime opere n. 3 del 20 agosto 2013; iii) i presupposti pareri prot. n. 1333 del 2 maggio 2013 e n. 1434 del 10 maggio 2013;
– a fondamento dell’impugnativa, la società istante deduceva il difetto di istruttoria e di motivazione del diniego di sanatoria;
– il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, con sentenza n. 290 del 2015, accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava gli atti impugnati;
– avverso la predetta sentenza il Comune di (omissis) ha proposto appello, chiedendone l’integrale riforma;
– si è costituita in giudizio la società Re. s.r.l., eccependo la tardività dell’appello (in quanto notificato oltre il termine di decadenza di 6 mesi) ed insistendo per il rigetto del gravame, con condanna dell’appellante al pagamento di una somma di denaro, determinata in via equitativa ai sensi dell’art. 26 c.p.a.;
– all’odierna udienza del 13 giugno 2019, la causa è stata discussa e decisa;
Ritenuto in diritto che:
– il “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale, consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni – e quindi di tralasciare ogni valutazione pregiudiziale sull’eccezione sollevata dall’appellante di irricevibilità dell’appello – e di risolvere la lite nel merito;
-§ secondo il Comune appellante, i giudici di prime cure avrebbero erroneamente omesso di rilevare che l’istante non aveva fornito alcuna prova del possesso da parte della signora Or. Cr., legale rappresentante della Re. s.r.l., dei titoli necessari ad ottenere la qualifica professionale di imprenditore agricolo;
– il motivo è infondato;
– nel diniego di sanatoria del 24 luglio 2013 (e nei preavvisi del 2 e 15 maggio 2013) non vengono indicati i parametri urbanistici ed edilizi rispetto ai quali i manufatti realizzati risulterebbero non conformi;
– anche il laconico riferimento al parere negativo espresso dalla Commissione Agricoltura del Comune di (omissis), con riguardo all’accertamento della qualifica di imprenditore agricolo a titolo professionale della signora Cr. Or., è del tutto insufficiente;
– posto infatti che, a corredo della domanda di sanatoria, era stata depositata dall’interessata apposita documentazione volta ad attestare il possesso della predetta qualifica di imprenditore agricolo, era onere precipuo dell’Amministrazione di specificare quali fossero i requisiti reddituali ed aziendali richiesti dalla legge e nella specie mancanti;
– anche la lunga serie di carenze documentali nella domanda di sanatoria, indicate nel preavviso del 2 maggio 2013 (sul superamento delle barriere architettoniche, sui requisiti di impatto acustico, sul rispetto delle norme in materia di impianti e di risparmio energetico, sull’assoggettamento alle norme di prevenzione incendi, sullo smaltimento di terre e rocce da scavo, sugli scarichi di acque bianche e nere) non consente di identificare le disposizioni dell’uso del territorio ostative al rilascio del titolo in sanatoria, anzi accentua il quadro di incertezza circa le ragioni che assistono l’adozione del provvedimento negativo;
– il diniego di sanatoria, implicando la verifica della conformità della richiesta con la normativa urbanistico-edilizia, non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare puntualmente le ragioni della mancata rispondenza dell’istanza alle suddette prescrizioni;
– correttamente, quindi, il giudice di primo grado ha rilevato che il diniego era avvenuto senza adeguata istruttoria e motivazione;
– § il mezzo di gravame incentrato sulla mancanza del requisito della c.d. “doppia conformità ” dei manufatti abusivi – previsto dall’art. 36 del testo unico dell’edilizia, il quale è diretto a sanare le opere eseguite senza il previo rilascio del titolo, ma conformi “alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda” – va pure respinto, stante il divieto di integrazione postuma della motivazione tramite atto difensivo;
– la motivazione del provvedimento amministrativo non può infatti essere integrata nel corso del giudizio con la memoria difensiva, dovendo la motivazione precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. VI, 8 settembre 2017, n. 4253; Consiglio Stato, sez. VI, 29 maggio 2008, n. 2555);
– tanto meno l’introduzione di un nuovo elemento ostativo è consentito all’Amministrazione appellante (soccombente in primo grado), in quanto ciò darebbe luogo, sotto il profilo processuale, ad una modifica del petitum individuato dal ricorrente in primo grado;
– § l’affermazione dell’appellante, secondo cui la Re. s.r.l. avrebbe omesso, nelle proprie conclusioni, di richiedere l’annullamento del rigetto di sanatoria e delle note del 2 e 10 maggio 2013 (ma solo dell’ordinanza di demolizione), non coglie nel segno, in quanto l’oggetto della domanda di annullamento, desunto dalla lettura complessiva del ricorso, era chiaramente esteso anche ai suddetti atti;
– nel processo amministrativo, infatti, l’individuazione degli atti impugnati deve essere operata con mero riferimento non già alla sola epigrafe o al solo dispositivo, bensì in relazione alla effettiva volontà del ricorrente, quale desumibile dal tenore complessivo del ricorso e dal contenuto dei motivi proposti, in tal modo assicurando (sussistendone i presupposti) una tutela adeguata al bisogno di tutela azionato;
– § quanto alla adombrata eccezione di difetto di legittimazione da parte della Re. s.r.l. ad impugnare il diniego di sanatoria – che invece, pare di capire, sarebbe spettato alla sola signora Or. Cr., quale affittuaria del fondo agricolo sul quale insiste la costruzione – è sufficiente rilevare che anche il proprietario dell’immobile (e non soltanto il suo detentore) ha un interesse personale e diretto ad ottenere la caducazione dell’atto amministrativo incidente sulla sua sfera patrimoniale;
– per le ragioni che precedono, l’appello è infondato e va respinto;
– le spese del secondo grado di lite seguono la soccombenza;
– la richiesta di condanna dell’appellante al pagamento di una somma equitativamente determinata, ai sensi dell’art. 26, 1 comma, secondo periodo, del c.p.a., va invece respinta, in quanto le difese comunali non hanno assunto quel livello di capziosità e manifesta infondatezza che soltanto giustificano l’irrogazione della invocata pena giudiziale;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8400 del 2015, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del secondo grado di giudizio in favore del della società Re. s.r.l., che si liquidano in Euro 3.000,00, oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore

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