La disciplina dei titoli abilitativi al commercio

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Consiglio di Stato, Sentenza|12 luglio 2021| n. 5260.

La disciplina dei titoli abilitativi al commercio persegue la finalità di assicurare, nel quadro di un ordinato assetto dell’esercizio del commercio e nell’interesse dell’utenza, che gli esercizi commerciali autorizzati svolgano, effettivamente il servizio al quale sono stati abilitati.

Sentenza|12 luglio 2021| n. 5260. La disciplina dei titoli abilitativi al commercio

Data udienza 17 giugno 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Commercio – Titoli abilitativi – Disciplina – Finalità – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5055 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ga. Ho. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Na. Ma., An. Ma. e Di. Sc., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio An. Ma. in Roma, via (…);
D.M. Dr. Ma. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Na. Ma. e Di. Sc., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio An. Ma. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Ma. e Ma. Sc., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Lu. Ma. in Roma, via (…);
Un. Co. Tu. Se. Al. Ad. non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A., Sezione autonoma della Provincia di Bolzano, n. 128/2019.
Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2021 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Na. Ma. e Lu. Ma. in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Mi. Te.” come previsto dalla circolare del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa 13 marzo 2020, n. 6305;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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FATTO

1 – Con la SCIA presentata al Comune di (omissis) in data 27.10.2016, Ga. Ho. S.r.l. ha comunicato l’apertura di un esercizio di commercio al dettaglio in zona produttiva per l’intero settore merceologico “non food”, in un locale di 349 mq sito in (omissis) (omissis).
2 – Con il provvedimento del 2 febbraio 2017, il Comune di (omissis) ha inibito alla società Gatterer la prosecuzione dell’attività commerciale di cui alla suddetta SCIA, in quanto in violazione dell’art. 44-ter della legge provinciale n. 13 del 11 agosto 1997, avendo la Polizia municipale riscontrato che “la planimetria del locale allegata alla SCIA non corrisponde alla planimetria depositata presso il servizio urbanistica ed edilizia della Città di (omissis)”.
Il provvedimento è stato impugnato con ricorso dinanzi al TRGA di Bolzano (RG n. 29/2017).
2.1 – Siccome era emerso che l’attività commerciale avviata con la SCIA del 27 ottobre 2016 non era limitata alla sola vendita di “mobili”, ma estesa anche ad “abbigliamento e borse”, il Comune di (omissis), con successivo provvedimento del 13 aprile 2017, ha inibito alla società anche la prosecuzione dell’attività di vendita di tali prodotti (ritenuti non segnalati con la citata SCIA), per contrasto con l’art. 44 della legge provinciale n. 13 dell’11 agosto 1997, nonché con l’art. 2, comma 1, lett. b), della legge provinciale n. 7 del 16 marzo 2012.
Anche quest’ultimo atto è stato impugnato dalla società Gatterer innanzi al TRGA di Bolzano (RG n. 110/2017).
3 – Con contratto di affitto di ramo di azienda del 18.07.2018, Ga. Ho. S.r.l. ha affittato a D.M. Dr. Ma. S.r.l. il ramo di azienda comprendente sia il locale di vendita, sia la SCIA commerciale del 27.10.2016, relativi all’esercizio dell’attività avviata in data 27.10.2016.
3.1 – La società D.M. Dr. Ma., in data 18.07.2018, ha presentato al Comune di (omissis) una SCIA per comunicare il subingresso nell’attività di cui alla precedente SCIA del 27.10.2016.
4 – A seguito di tale segnalazione, nell’ambito del sopralluogo eseguito dalla Polizia municipale in data 20 luglio 2018, è stato accertato che:
– l’attività di vendita era stata avviata su una superficie di vendita di 380 mq, anziché di 349 mq, come invece indicato nelle SCIA del 27 ottobre 2016 e del 18 luglio 2018;
– oltre ai prodotti di bellezza e di igiene erano stati messi in vendita anche prodotti alimentari, quali generi alimentari per bambini, bibite, marmellate, snacks, pasta, prodotti in barattoli, olio ecc.;
– i prodotti alimentari erano stati esposti in vendita al pubblico nell’intero esercizio commerciale, che non disponeva di un distinto “reparto alimentare”;
– i prodotti alimentari messi in vendita occupavano quasi il 50% della superficie totale di vendita (come da verbale integrativo del 25 luglio 2018).
4.1 – Con il provvedimento del 26.07.2018, il Comune di (omissis) ha vietato la prosecuzione dell’attività di vendita di D.M. Dr. Ma., ordinando la chiusura dell’esercizio entro cinque giorni.
5 – Ga. Ho. S.r.l. e D.M. Dr. Ma. S.r.l. hanno impugnato tale provvedimento dinanzi al TRGA di Bolzano che, con la sentenza n. 128/2019, ha respinto il ricorso.
6 – Le società ricorrenti in primo grado hanno proposto appello avverso tale sentenza per i motivi di seguito esaminati.
6.1 – Con l’atto depositato in data 22 ottobre 2019, parte appellante ha dedotto motivi aggiunti, in ragione delle intervenute sentenze del TRGA di Bolzano n. 197/2019 e n. 198/2019 rese in riferimento ai ricorsi n. 29/2017 e n. 110/2017.
7 – All’udienza del 17 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

 

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DIRITTO

1 – In via preliminare, devono essere disattese le istanze di rinvio della discussione depositate in data 9 giugno e 16 giugno 2021, sia per garantire la ragionevole durata del processo (art. 2 c.p.a.), sia in ragione del fatto l’esito del giudizio iscritto avanti il TRGA di Bolzano al n. 112/2021 non può avere alcun rilievo giuridico nella presente controversia, avendo ad oggetto l’impugnazione della delibera della G.P. di Bolzano n. 351/2021 con la quale è stata rigettata l’istanza dell’appellante tesa all’individuazione, nel PUC di (omissis), di un’area destinata al commercio al dettaglio senza limitazioni.
1.1 – Sempre via preliminare, nel merito del presente giudizio, giova ricordare che, a seguito del sopralluogo del 20 luglio 2018, è emerso che:
a) la superficie di vendita è superiore a quella segnalata, in quanto l’esercizio aperto al pubblico dispone di una superficie di vendita di 380 mq anziché di 349 mq, come riportato sia nella SCIA del 27.10.2016 che nella SCIA del 18.07.2018;
b) oltre ai prodotti di bellezza e di igiene intima, afferenti al settore merceologico non food, nel punto di vendita vengono venduti anche prodotti alimentari, ossia alimenti per bambini, bibite, marmellate, snacks, pasta, prodotti in barattoli, olio ecc. come da fotografie allegate al verbale di sopralluogo.
L’amministrazione ha altresì rilevato che i prodotti alimentari sono stati esposti alla vendita al pubblico nell’intero esercizio commerciale, il quale non dispone quindi di un “reparto alimentare” distinto.
Nel provvedimento si dà inoltre atto che i prodotti alimentari offerti alla vendita al pubblico occupano quasi il 50% dell’intera superficie di vendita.
1.2 – E’ utile ricordare che i rilievi svolti dagli agenti accertatori assumo una significativa valenza istruttoria, in quanto il relativo verbale redatto in esito a sopralluoghi o ispezioni ha efficacia probatoria qualificata, cioè sino a querela di falso ex art. 2700 c.c., delle attività ivi riportate (ex multis Cons. St., sez VI, 11 dicembre 2013, n. 5943).
Per altro, l’effettiva vendita di generi alimentari all’interno dell’esercizio è confermata nella dichiarazione sottoscritta da tre rappresentanti della società DM Dr. Ma. Srl (Hu. Kr. ed altri), in cui gli stessi affermano che, dal momento dell’apertura dell’esercizio, sono posti in vendita generi alimentari su una superficie complessiva di 50 mq.

 

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1.3 – Alla luce di tale situazione, il Comune, nel provvedimento impugnato, non ha potuto che prendere atto del fatto che l’offerta merceologica riscontrata in occasione del sopralluogo suddetto differisce da quella indicata nelle SCIA, che non avevano ad oggetto generi alimentari. Ne deriva che l’attività che concretamente veniva esercita nel locale in questione non risulta legittimata dalla SCIA del 27.10.2016, né dalla SCIA del 18.07.2018, recante l’asserito subingresso nella attività segnalata con SCIA del 27.10.2016. Invero, tali segnalazioni hanno entrambe ad oggetto la vendita di prodotti “no food”.
2 – Alla luce di tali considerazioni risulta privo di pregio il secondo motivo di appello, con il quale l’appellante ha dedotto l’errata qualificazione giuridica dei fatti, in relazione all’asserita “diversità dell’offerta merceologica” per la vendita, oltre alla merceologia “non food”, anche di generi alimentari.
Al riguardo, per le ragioni già esposte, deve in primo luogo ritenersi provata la vendita di generi alimentari; per altro verso, la prospettazione dell’appellante circa la distinzione prodotto alimentare – non alimentare appare del tutto soggettiva e non conforme alla delibera della G.P. n. 3359/2001, che distingue in modo netto i due settori merceologici; da un altro punto di vista, la vendita di generi alimentari come riscontrata dagli agenti assume comunque un’incidenza non trascurabile e dunque doveva essere oggetto di idonea rappresentazione nella segnalazione della società, che funge da titolo legittimante l’attività commerciale.
La giurisprudenza ha già chiarito che la disciplina dei titoli abilitativi al commercio persegue la finalità di assicurare, nel quadro di un ordinato assetto dell’esercizio del commercio e nell’interesse dell’utenza, che gli esercizi commerciali autorizzati svolgano, effettivamente il servizio al quale sono stati abilitati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 14 maggio 2003, n. 2576).
2.1 – Per le medesime ragioni, deve essere disatteso il terzo motivo di appello (salvo quanto di seguito precisato), con il quale la società deduce l’errata qualificazione dell’attività come “attività nuova”, in quanto “diversa per superficie e offerta merceologica” dalla precedente attività .
Invero, la riscontrata vendita di generi alimentari non può ritenersi in continuità con l’attività esercitata in precedenza dal momento che, come detto, non risulta conforme alle segnalazioni presentate dalle società all’amministrazione, le quali erano relative al settore “non food”. Tale conclusione rende irrilevante accertare se la SCIA del 2018 funga solo da sub ingresso rispetto alla SCIA del 2016, ovvero costituisca un nuovo titolo.

 

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Da un altro punto di vista, dal momento che si è al cospetto di una situazione di fatto che non risulta conforme al titolo di legittimazione dell’attività, risultano irrilevanti anche le censure relative alla tempestività del potere di intervento dell’amministrazione, il cui potere di inibire attività abusive, in quanto prive del relativo titolo, non risulta soggetto ad alcun termine decadenziale (cfr. art. 22 comma 6, d. lg. 31marzo 1998, n. 114: in caso di svolgimento abusivo dell’attività commerciale il sindaco ordina la chiusura “immediata” dell’esercizio di vendita, cfr. anche Cons. St. 3209/2021), dovendosi per l’effetto rigettare anche il sesto motivo di appello.
In altre parole, lo specifico provvedimento impugnato nel presente giudizio ha constatato e sanzionato l’esercizio di una attività (la vendita di generi alimentari) non sorretta da alcun titolo.
2.2 – In ogni caso, la prospettazione di parte appellante si scontra con il dato per cui il provvedimento impugnato risulta comunque rispettoso dell’art. 21-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17 (aggiunto dall’art. 18, comma 2, della L.P. 23.12.2010, n. 15), da ritenersi applicabile a seguito della presentazione della SCIA del 2018 rispetto alla quale l’amministrazione ha tempestivamente esercitato il proprio potere di controllo entro i termini ordinari di cui al comma 5 del citato art. 21-bis.
2.3 – La riscontrata natura dell’attività di fatto esercitata, divergente rispetto a quella dichiarata, comporta l’irrilevanza anche del quarto motivo di appello che presuppone che si sia al cospetto della medesima attività commerciale iniziata il 27.10.2016.
Vale un ana discorso per i motivi aggiunti facenti leva sulle intervenute pronunce del TRGA di Bolzano (n. 197/2019 e n. 198/2019), le quali non affrontano la specifica questione oggetto del presente giudizio che, come detto, deve essere ricondotta alla riscontrata attività di vendita di generi alimentari in assenza di un titolo legittimante, salvo ogni eventuale effetto che potrebbe derivare dall’esito delle impugnazioni proposte nei confronti della citate pronunce.
Sotto altro profilo, la difformità riscontrata è di per sé idonea a giustificare il provvedimento impugnato nel presente giudizio (nei limiti di seguito esposti), indipendente dagli ulteriori rilievi contestati dall’appellante.

 

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Invero, ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni, fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo, mentre le doglianze formulate avverso gli altri motivi devono ritenersi carenti di un sottostante interesse a ricorrere, giacché in nessun caso le stesse potrebbero portare all’invalidazione dell’atto (ex multis Cons. St. sez. IV, 7 aprile 2015, n. 1769).
Per le stesse ragioni, deve essere disattesa la censura volta a contestare la mancata sospensione del giudizio da parte del giudice di primo grado in attesa della definizione, con sentenza passata in giudicato, dei giudizi pendenti dinanzi al TRGA di Bolzano n. 29/2017 e n. 110/2017 R.G.
3 – L’appello deve invece trovare accoglimento laddove nel terzo motivo si contesta che il Comune avrebbe adottato una misura eccessivamente penalizzante per la società, ben potendo limitare l’intervento la solo divieto di vendita della merceologia “food”.
Nel caso in esame, e salvo ogni diverso esito che dovrebbe scaturire dagli ulteriori giudizi pendenti, tenuto conto dei rilievi posti a giustificazione dello specifico provvedimento impugnato nel presente giudizio, la chiusura dell’intero esercizio commerciale appare sproporzionata, dovendosi invece ritenere maggiormente adeguata e coerente allo scopo del potere esercitato dall’amministrazione con il provvedimento in questione inibire la sola attività di vendita degli alimentari.
A conferma di tale conclusione deve rilevarsi che in base all’art. 21 bis della L.P. 17/1999: “Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell’attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore ai 30 giorni per l’adozione di queste ultime. Decorso il suddetto termine senza che siano state adottate le misure prescritte, l’attività si intende vietata”.
4 – Limitatamente a tale profilo l’appello deve trovare accoglimento, restando impregiudicati l’esito degli ulteriori giudizi pendenti tra le parti e le relative conseguenze sull’attività commerciale di parte appellante.
La complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta accoglie in parte l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore
Thomas Mathà – Consigliere

 

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In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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