La declaratoria di ineleggibilità del sindaco non comporta pure quella “derivata” dei consiglieri

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Corte di Cassazione, civile,Ordinanza|24 febbraio 2021| n. 5060.

La declaratoria di ineleggibilità del sindaco non comporta pure quella “derivata” dei consiglieri eletti nella lista collegata al sindaco, altrimenti creandosi una nuova ipotesi di ineleggibilità non prevista dalla legge, legata al mero fatto dell’iscrizione nella lista collegata al candidato non eleggibile anziché ad una ragione specifica inerente alla posizione dei singoli candidati.

Ordinanza|24 febbraio 2021| n. 5060

Data udienza 22 gennaio 2021

Integrale

Tag/parola chiave: Elezioni – Ineleggibilità alla carica di sindaco di chi ha già ricoperto la stessa carica per due mandati consecutivi – Decadenza in caso di convalida dell’elezione – Scioglimento del consiglio comunale – Necessità di nuove consultazioni – Rigetto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GENOVESE Francesco A. – Presidente

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere

Dott. LAMORGESE Antonio – rel. Consigliere

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere

Dott. SCALIA Laura – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 16725/2020 proposto da:
(OMISSIS), in qualita’ di elettore e candidato a Sindaco di (OMISSIS) alle elezioni comunali del 10 giugno 2018; (OMISSIS), in qualita’ di elettore; (OMISSIS), in qualita’ di candidato; (OMISSIS), in qualita’ di elettore e candidato; tutti domiciliati in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di Cassazione, rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS), giuste procure in calce al ricorso;
– ricorrenti –
contro
Ministero dell’Interno, in persona del ministro pro tempore, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis;
-controricorrente –
contro
(OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– controricorrenti –
contro
(OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– intimati –
avverso la sentenza n. 347/2020 della CORTE D’APPELLO di TORINO, pubblicata il 13/03/2020;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/01/2021 dal cons. Dott. LAMORGESE ANTONIO PIETRO;
lette le conclusioni scritte del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NARDECCHIA GIOVANNI BATTISTA, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

I cittadini elettori signori (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), ai sensi del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articolo 70 (TUEL), proponevano ricorso al Tribunale di Ivrea. I ricorrenti esponevano che:
– in esito alle elezioni del Comune di (OMISSIS) del 10 giugno 2018, veniva proclamato sindaco (OMISSIS) ed eletti i consiglieri comunali (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– (OMISSIS) (poi dimessosi) aveva gia’ svolto tre mandati come sindaco in esito alle precedenti tornate amministrative del 12 e 13 giugno 2004, 13 aprile 2008 e 26 maggio 2013 e, pertanto, era ineleggibile ai sensi della L. 7 aprile 2014, n. 56, articolo 1, comma 138, che, per i Comuni con popolazione inferiore a tremila abitanti, pone il limite di tre mandati consecutivi;
– erano ineleggibili in via derivata i candidati eletti nella lista collegata al sindaco (ex articolo 71 TUEL);
– doveva essere proclamato sindaco il candidato della lista n. 1 ( (OMISSIS)) e i consiglieri delle liste n. 1 e 3, secondo i criteri fissati nell’articolo 71 TUEL (cosiddetto metodo d’hondt), con l’effetto di “congelare” i voti espressi per il sindaco eletto e la lista collegata.
In conclusione, chiedevano “la correzione del risultato delle elezioni sostituendo ai candidati illegittimamente proclamati coloro che avevano diritto di esserlo”.
Il Tribunale di Ivrea, con ordinanza del 17 dicembre 2018, correggeva il risultato delle elezioni e proclamava eletto a sindaco (OMISSIS) e i consiglieri di maggioranza (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
Avverso questa sentenza proponevano appello (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
In parziale accoglimento del gravame, la Corte d’appello di Torino, con sentenza del 13 marzo 2020, confermando la declaratoria di ineleggibilita’ a sindaco di (OMISSIS), riteneva pero’ che, a norma dell’articolo 53 TUEL, alla pronuncia di decadenza conseguisse lo scioglimento per effetto di legge del consiglio comunale eletto in data 10 giugno 2018 e l’indizione di nuove elezioni, senza possibilita’ di provvedere in via correttiva alla sostituzione del sindaco e dei consiglieri eletti in altra lista.
Avverso questa sentenza ricorrono per cassazione (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS); resistono con controricorso (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articolo 53, comma 1, e articolo 71 (TUEL), del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, articolo 22, comma 12, e articolo 48 Cost., per avere erroneamente ritenuto eccedente dal potere correttivo conferito al giudice in materia elettorale quello di provvedere alla sostituzione del sindaco e dei consiglieri eletti, mentre tale potere era previsto da una disposizione, come il Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 22 speciale e successiva all’articolo 53 TUEL. Tale ultima disposizione, che prevede lo scioglimento del consiglio in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia, sarebbe riferibile esclusivamente agli impedimenti sopravvenuti, ossia concretatisi nel corso della carica a fronte di una legittima assunzione della carica stessa, e non ai casi in cui la decadenza sia originaria e preesistente, quando sia impedita l’elezione stessa di soggetti che si trovino in condizioni tipiche e tassative. Si sottolinea, inoltre, il rapporto inscindibile esistente tra il candidato a sindaco e la lista collegata, con l’effetto che il venir meno del sindaco non possa non influire sulla lista collegata, determinando la ineleggibilita’ anche dei candidati al consiglio comunale eletti nella lista collegata al sindaco ineleggibile, ai sensi dell’articolo 71 TUEL.
Il motivo e’ infondato.
L’articolo 51, comma 2 TUEL prevede che “chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non e’, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile alle medesime cariche” (il riferimento al limite dei due mandati consecutivi va inteso come “numero massimo (consentito) di tre mandati” nei comuni con popolazione inferiore a tremila abitanti, ai sensi della L. 7 aprile 2014, n. 56, articolo 1, comma 138). Una analoga disposizione e’ stata introdotta dalla L. 2 luglio 2004, n. 165, articolo 2, lettera f, per il presidente e gli altri componenti della giunta regionale.
La ratio di tale disposizione, il cui scopo e’ di porre una causa tipizzata preclusiva della eleggibilita’ originaria del soggetto alla carica di sindaco, reputata ostativa all’espletamento del terzo mandato consecutivo, cui consegue la declaratoria di decadenza, e’ di evitare che si possa beneficiare del vantaggio di aver ricoperto per due volte consecutive la carica di sindaco al fine di conseguire di nuovo la carica (cfr. Cass. 6128 del 2015, 21865 del 2012). Si vuole in tal modo favorire il ricambio ai vertici dell’amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale, in modo da spezzare il vincolo personale tra elettore ed eletto ed evitare il clientelismo (cfr. Cass. 11895 del 2006).
L’articolo 53 TUEL stabilisce, al comma 1, che “in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia, la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio (…)”.
I ricorrenti sostengono, in sintesi, che l’articolo 53 TUEL non si applicherebbe al caso di specie, in quanto esso disciplinerebbe soltanto impedimenti sopravvenuti, ossia concretizzatisi nel corso della carica; inoltre, dall’influenza dei voti del sindaco sulla lista dettata dall’articolo 71, commi 7 e 8 TUEL si ricaverebbe, indirettamente, la ineleggibilita’ anche dei candidati al consiglio comunale iscritti nella lista collegata, con sostituzione degli stessi quali candidati illegittimamente proclamati con coloro che hanno diritto di esserlo, a norma del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 22, comma 12.
Tuttavia, come rilevato dal Procuratore Generale nella requisitoria scritta, il divieto di cui all’articolo 51, comma 2 TUEL, contiene in se’ la sanzione in caso di violazione, che e’ rappresentata, nel caso in cui l’elezione venga convalidata, dalla declaratoria di decadenza. Ed infatti, questa Corte, chiamata a decidere quale possa essere la sanzione per “un fatto illegittimo per valutazione legale”, si e’ espressa nel senso che esigenze di “coerenza e ragionevolezza” impongono di concludere che tale fatto illegittimo “riceve il medesimo trattamento riservato dalla legge ad ogni altro caso di ineleggibilita’, sia esso parimenti originario ovvero sopravvenuto (…) e quindi comporta per il candidato eletto nonostante il divieto la decadenza dalla carica”, che e’ un “ordinario e generale strumento di rimozione di posizioni non conformi a legge” (Cass. 11895 del 2006; in senso analogo, Cass. 2001 e 3383 del 2008).
L’azione popolare di cui all’articolo 70 TUEL e’ il rimedio che consente, anche al prefetto (comma 2), ove l’elezione venga convalidata dal consiglio comunale (come accaduto nel caso di specie), di garantire la legalita’, evitando che l’elezione del sindaco, sebbene contraria a legge, possa stabilizzarsi.
Ne consegue l’applicabilita’ dell’articolo 53, comma 1, che prevede, in caso di “decadenza (…) del sindaco o del presidente della provincia”, che “la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio”, come correttamente deciso dalla Corte territoriale, senza possibilita’ di invocare il potere correttivo affidato al giudice in materia elettorale dal Decreto Legislativo n. 150 del 2001, articolo 22, comma 12, (“Il giudice, quando accoglie il ricorso, corregge il risultato delle elezioni e sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno diritto di esserlo”). Ed infatti, come condivisibilmente affermato da questa Corte, “il sindaco dichiarato ineleggibile non puo’ essere surrogato nella carica da altro candidato, primo dei non eletti in ordine di voti espressi, dal momento che la disciplina vigente in materia di composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali prevede, per il caso del venir meno delle condizioni di eleggibilita’, il necessario ricorso a nuove consultazioni elettorali in ragione della spiccata rilevanza dell’elemento personale sottesa a tale scelta” (Cass. 16223 del 2020). Infondato e’ anche l’argomento secondo cui il citato articolo 22 e’ norma speciale e successiva all’articolo 53 TUEL, atteso che tale norma (articolo 22) reitera pedissequamente il testo del Decreto del Presidente della Repubblica n. 16 maggio 1960, n. 570, articolo 84 come modificato dalla L. 23 dicembre 1966, n. 1147.
La questione della invocata (dai ricorrenti) illeggibilita’ derivata dei consiglieri comunali eletti nella lista del sindaco decaduto e della sostituzione degli stessi, quali candidati illegittimamente proclamati, con coloro che avrebbero diritto di esserlo, perde di rilievo immediato, in considerazione dello scioglimento del consiglio comunale e della necessita’ di nuove consultazioni elettorali per una causa di ineleggibilita’ concernente il sindaco e non altri. A tale riguardo, comunque, e’ corretta l’affermazione della Corte territoriale secondo cui “la correzione del risultato, nella fattispecie, concerne la sola posizione del sindaco, di cui e’ dichiarata la ineleggibilita’, ma non si spinge alla sostituzione del sindaco e di tutti i consiglieri eletti con candidati di altra lista”. La diversa opinione, che fa leva sul “rapporto di sostanziale integrazione tra candidato sindaco e rispettiva lista di consiglieri tanto “a monte” (al momento della candidature) quanto “a valle” (al momento del computo dei voti da attribuirsi alla lista stessa” (in ricorso, pag. 14, che richiama l’articolo 71, commi 7 e 8 TUEL), conduce alla inammissibile creazione in via pretoria di una nuova ipotesi di ineleggibilita’, non prevista dalla legge, legata al mero fatto di essere iscritti nella lista collegata al sindaco e non ad una ragione specifica inerente alla posizione dei singoli candidati. Questo esito non e’ giustificabile, alla luce del principio consolidato per cui le cause limitative del diritto, garantito costituzionalmente, all’elettorato passivo sono di stretta interpretazione, non essendo ammissibile una interpretazione estensiva delle norme limitative dell’elettorato passivo, per il loro carattere derogatorio al principio della libera accessibilita’ alle cariche elettive (cfr. Corte Cost. 130 del 2013, Cass. 21685 del 2012).
Con il secondo motivo i ricorrenti, in relazione agli articoli 91 e 92 c.p.c., si lamentano della disposta compensazione integrale – e, dunque, della mancata liquidazione a loro favore – delle spese di entrambi i gradi del giudizio di merito, che si assume erroneamente motivata per la parziale soccombenza delle parti.
Il motivo e’ infondato.
La regolazione delle spese di lite puo’ avvenire alla stregua della reciproca parziale soccombenza che puo’ comportare la compensazione totale o parziale. E’ principio consolidato che “la nozione di soccombenza reciproca, che consente la compensazione parziale o totale tra le parti delle spese processuali (articolo 92 c.p.c., comma 2,), sottende – anche in relazione al principio di causalita’ – una pluralita’ di domande contrapposte, accolte o rigettate e che si siano trovate in cumulo nel medesimo processo fra le stesse parti, ovvero anche l’accoglimento parziale dell’unica domanda proposta, allorche’ essa sia stata articolata in piu’ capi e ne siano stati accolti uno o alcuni e rigettati gli altri, ovvero quando la parzialita’ dell’accoglimento sia meramente quantitativa e riguardi una domanda articolata in un unico capo” (cfr. Cass. 22381 del 2009, 901 del 2012, 21684 del 2013, 22871 del 2015, 3438 del 2016, 1013 del 2018).
Nella specie, come rilevato dal Procuratore Generale, il rigetto della domanda di correzione del risultato elettorale ha fatto si’ che la domanda dei ricorrenti sia stata accolta solo in parte, di qui la non censurabilita’ della disposta compensazione delle spese. Ed infatti, il principio della soccombenza va inteso nel senso che soltanto la parte interamente vittoriosa non puo’ essere condannata, nemmeno per una minima quota, al pagamento delle spese, mentre qualora vi sia soccombenza reciproca e’ rimesso al giudice di merito il potere discrezionale, non sindacabile in sede di legittimita’, di decidere quale delle parti debba essere condannata e se e in qual misura debba farsi luogo a compensazione, tanto nell’ipotesi di soccombenza reciproca, quanto nell’ipotesi di concorso con altri giusti motivi (cfr. Cass. 19613 del 2017).
In conclusione, il ricorso e’ rigettato, con compensazione anche delle spese del giudizio di cassazione, in considerazione della novita’ e complessita’ delle questioni trattate.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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