La contravvenzione di lottizzazione abusiva

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Corte di Cassazione, sezione terza penale, Sentenza 13 marzo 2020, n. 9955

Massima estrapolata:

La contravvenzione di lottizzazione abusiva si configura come reato a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia quando manchi un provvedimento di autorizzazione, sia quando quest’ultimo sussista ma contrasti con le prescrizioni degli strumenti urbanistici, in quanto grava sui soggetti che predispongono un piano di lottizzazione, sui titolari di concessione, sui committenti e costruttori l’obbligo di controllare la conformità dell’intera lottizzazione e delle singole opere alla normativa urbanistica e alle previsioni di pianificazione.

Sentenza 13 marzo 2020, n. 9955

Data udienza 21 novembre 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA PENALE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. IZZO Fausto – Presidente

Dott. DI NICOLA Vito – Consigliere

Dott. GAI Emanuela – Consigliere

Dott. REYNAUD Gianni F. – rel. Consigliere

Dott. MACRI’ Ubalda – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Bologna;
nel procedimento a carico di:
1) (OMISSIS), nato a (OMISSIS);
2) (OMISSIS), nato a (OMISSIS);
avverso la sentenza del 01/06/2018 della Corte di appello di Bologna;
visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;
udita la relazione svolta dal Consigliere REYNAUD Gianni Filippo;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Filippo Paola, che ha concluso chiedendo dichiararsi l’inammissibilita’ del ricorso;
uditi l’avv. (OMISSIS) per l’imputato (OMISSIS) e l’avv. (OMISSIS) per l’imputato (OMISSIS), che hanno concluso chiedendo dichiararsi l’inammissibilita’ del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza del 1 giugno 2018, la Corte d’appello di Bologna, accogliendo i gravami proposti dagli imputati avverso la sentenza con cui il Tribunale di Ferrara li aveva condannati alle pene di legge in ordine al reato previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, articolo 44, comma 1, lettera c), (T.U.E.), li ha assolti perche’ il fatto non costituisce reato. La contestata lottizzazione illecita si riferiva alla realizzazione di un complesso edilizio ad uso residenziale in base ad un Piano Urbanistico Esecutivo asseritamente in contrasto con il Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.), con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.) e con l’articolo 41 n.t.a. P.R.C. del Comune di Comacchio.
2. Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore generale, nei confronti dei soli imputati (OMISSIS) e (OMISSIS), ritenuti responsabili nelle rispettive qualita’ di legale rappresentante delle societa’ committente ed esecutrice dei lavori, il primo, e, il secondo, di responsabile dell’ufficio tecnico comunale che aveva dato parere favorevole all’approvazione del P.U.E., che aveva sottoscritto, in rappresentanza del Comune, la convenzione urbanistica e che aveva poi rilasciato i successivi permessi di costruire (la sentenza non e’ invece stata impugnata con riguardo all’assoluzione del progettista delle opere, che pure era stato condannato in primo grado). Il ricorrente deduce la violazione degli articoli 42 e 43 c.p. e degli articoli 30 e 44 T.U.E. ed il vizio di motivazione in ordine a tre profili.
2.1. In primo luogo si censura la sentenza per aver ritenuto impropriamente richiamando una decisione di legittimita’ – che nel caso di specie non sussistesse responsabilita’ perche’ il piano esecutivo non era macroscopicamente illegittimo. Rilevando che la lottizzazione illecita e’ reato a consumazione alternativa, sussistente pure quando l’autorizzazione a lottizzare esista ma contrasti con prescrizioni degli strumenti urbanistici, il ricorrente rileva come non fosse necessario affrontare il terna della macroscopica illegittimita’ dell’atto e della sua eventuale disapplicazione e che cio’ non era appunto stato fatto dal giudice di primo grado.
2.2. In secondo luogo si lamenta che la Corte territoriale non abbia applicato l’articolo 14 P.T.C.P. nella versione vigente al momento di approvazione del P.U.E. il quale nell’area tutelata interessata non consentiva l’edificazione residenziale erroneamente ritenendo che dovesse prevalere la previsione contenuta nel P.T.P.R., quale modificato nel 2000 e nel 2002, che, rivedendo l’iniziale divieto assoluto di edificazione recepito anche dalla pianificazione provinciale, l’aveva invece consentito in quella zona nei limiti del 40%. Secondo il ricorrente, non sarebbe qui applicabile il principio di gerarchia rispetto ai diversi livelli di pianificazione seguito dal giudice d’appello, dovendo per contro farsi applicazione – anche sulla scorta di conforme orientamento del giudice amministrativo – del principio della prevalenza delle disposizioni urbanistiche piu’ restrittive seguito invece dal giudice di primo grado. Errato sarebbe pure il riferimento al Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 145, applicabile soltanto ai piani paesistici approvati con le garanzie di cui agli articoli 143 e 156 del medesimo decreto e non gia’ al piano regionale che viene in rilievo nel caso di specie, approvato invece secondo la disciplina della previgente legge Galasso. Ne’ poteva essere valorizzato il fatto che, successivamente all’approvazione dell’autorizzazione a lottizzare, la Provincia avesse a sua volta modificato l’articolo 14 del proprio piano territoriale, adeguandosi alle modifiche medio tempore apportate alla pianificazione regionale: da un lato, si trattava di normativa sopravvenuta, d’altro lato la nuova pianificazione provinciale aveva subordinato gli interventi ad un’istruttoria aggiuntiva che nella specie, tre anni prima, non era stata ovviamente espletata.
2.3. Da ultimo, il ricorrente censura la ritenuta insussistenza dell’elemento soggettivo, anche alla luce dell’articolo 5 c.p. e del concetto di inevitabilita’ dell’ignoranza circa la sussistenza di vincoli di pianificazione da esso desumibile, rilevando che: la contravvenzione ascritta puo’ essere commessa anche a titolo di colpa; la disciplina urbanistica, pur complessa, non era contraddittoria, ne’ vi erano contrastanti orientamenti giurisprudenziali e doveva essere interpretata in conformita’ ai principi costituzionali di tutela dell’ambiente e del territorio; gli imputati, professionisti qualificati ed esperti, da anni operanti nel Comune di Comacchio, erano tenuti ad un dovere d’informazione piu’ pregnante di quello che grava sul comune cittadino, non potevano fare affidamento sul fatto che il Consiglio comunale avesse avallato la proposta del responsabile dell’ufficio tecnico e, in caso di dubbio sulla liceita’ o meno della condotta, avrebbero comunque dovuto astenersi dal compierla.
3. Con memorie depositate, gli imputati (OMISSIS) e (OMISSIS) hanno argomentato la richiesta di declaratoria di inammissibilita’ del ricorso o il suo rigetto, rilevando l’assenza di specificita’ delle doglianze (in particolare della prima) e la correttezza in diritto della sentenza impugnata, sia nel ritenere prevalente la disciplina della pianificazione regionale su quella provinciale ricavabile anche da elementi sui quali il ricorrente non si e’ in alcun modo soffermato – sia nel ritenere comunque insussistente l’elemento soggettivo colposo in capo agli imputati.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il primo motivo di ricorso svolge argomentazioni corrette in diritto, ma e’ inammissibile per genericita’.
E’ condivisibile, di fatti, il rilievo secondo cui la natura di reato a consumazione alternativa della lottizzazione abusiva consente di superare la necessita’ di affermare l’illegittimita’ dell’autorizzazione a lottizzare per parificarla alla sua mancanza e ritenere la sussistenza del reato. E’ da tempo pacifico, invero, che la contravvenzione di lottizzazione abusiva si configura come reato a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia quando manchi un provvedimento di autorizzazione, sia quando quest’ultimo sussista ma contrasti con le prescrizioni degli strumenti urbanistici, in quanto grava sui soggetti che predispongono un piano di lottizzazione, sui titolari di concessione, sui committenti e costruttori l’obbligo di controllare la conformita’ dell’intera lottizzazione e delle singole opere alla normativa urbanistica e alle previsioni di pianificazione (Sez. U, n. 5115 del 28/11/2001, Salvini, Rv. 220708; Sez. 3, n. 33051 del 10/05/2017, Puglisi e aa., Rv. 270645). Ad avviso del Collegio, la decisione di legittimita’ richiamata dalla sentenza impugnata (Sez. 4, n. 38610 del 20/07/2017, Comune di Sperlonga e a., Rv. 270931, secondo cui, in materia edilizia, ai fini della configurabilita’ del reato di lottizzazione abusiva non e’ sufficiente che l’atto concessorio sia meramente illegittimo per mancato rispetto delle norme che regolano l’esercizio del potere, ma e’ necessario che esso sia illecito, perche’ frutto dell’attivita’ criminosa del soggetto che lo rilascia, o viziato da illegittimita’ macroscopica per contrarieta’ a norme imperative, tale da potersi ritenere sostanzialmente inesistente), non e’ condivisibile perche’ applica alla contravvenzione di lottizzazione abusiva parametri interpretativi elaborati con riguardo al diverso reato di costruzione sine titulo, senza considerare che la fattispecie delineata dall’articolo 30 T.U.E. (e punita dall’articolo 44, comma 1, lettera c) e’ diversa da quella della costruzione in assenza di permesso di costruire. Anche per tale ultimo reato, i principi affermati dalla decisione richiamata sono stati peraltro decisamente superati dalla piu’ recente giurisprudenza di questa Corte: Sez. 3, n. 49687 del 07/06/2018, Bruno e a., n. m.; Sez. 3, n. 56678 del 21/09/2018, Iodice e aa, Rv. 275565; Sez. 3, n. 3979 del 21/09/2018, dep. 2019, Cerra Srl, Rv. 275850; Sez. 3, n. 12389 del 21/02/2017, Minosi, Rv. 271170.
1.1. Cio’ nondimeno, la prima doglianza e’ priva di specificita’ perche’ la sentenza impugnata non si ferma al rilievo circa l’insussistenza di una macroscopica illegittimita’ dell’autorizzazione a lottizzare, ma svolge ulteriori argomentazioni che diversamente sorreggono il decisum e che – come di seguito immediatamente si dira’ – non sono censurabili.
Il primo motivo di ricorso, dunque, e’ inammissibile per difetto di specificita’, con violazione dell’articolo 581 c.p.p., vizio che ricorre quando si tratti della critica di una sola delle rationes decidendi poste a fondamento della decisione, ove siano entrambe autonome ed autosufficienti (Sez. 3, n. 2754 del 06/12/2017, dep. 2018, Bimonte, Rv. 272448; Sez. 3, n. 30021 del 14/07/2011, F., Rv. 250972; Sez. 3, n. 30013 del 14/07/2011, Melis e Bimonte, non massimata).
2. Il secondo motivo di ricorso non e’ fondato.
Quanto ai rapporti tra P.T.P.R. e P.T.c.p., va innanzitutto ricordato che gia’ la normativa previgente al Decreto Legislativo n. 42 del 2004, – sulla base della quale era avvenuta la modifica del P.T.P.R. nel 2000 e nel 2002 – prevedeva norme analoghe a quelle oggi vigenti quanto: al compito attribuito alle regioni di sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il territorio mediante la redazione di piani territoriali paesistici (Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, articolo 149); al vincolo per il piano regolatore generale e gli altri strumenti urbanistici di conformarsi alle previsioni dei medesimi piani regionali (Decreto Legislativo n. 490 del 1999, articolo 150, comma 2).
Anche alla luce di tale vincolo, reputa il Collegio che l’assoluta identita’ addirittura verificabile alla lettera – tra l’articolo 14 P.T.C.P. e l’articolo 14 P.T.P.R. era da interpretarsi quale volonta’ della Provincia di conformarsi integralmente alla pianificazione regionale, essendosi sostanzialmente inteso operare un rinvio materiale (o recettizio) al contenuto di detta normativa. Non trattandosi di rinvio formale, ad eventuali modifiche operate alla pianificazione regionale sarebbero pero’ dovute seguire – come poi di fatto e’ avvenuto nel 2008 – modifiche alla pianificazione provinciale.
2.1. In secondo luogo, occorre rilevare che il Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 145, comma 3, era certamente vigente ed operante quando, nel 2005, fu approvato il piano di lottizzazione e lo stesso disponeva – per quanto qui interessa – che “le previsioni dei piani paesaggistici…sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle citta’ metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici”.
Ad avviso del Collegio, la disposizione codifica proprio quel principio di gerarchia che la sentenza impugnata ha affermato.
Esso non implica che le previsioni della pianificazione sottordinata non possano – consapevolmente e seguendo le prescritte procedure – prevedere disposizioni piu’ restrittive di quelle contenute nei piani paesaggistici (sicche’ non rileva la condivisibile giurisprudenza amministrativa, evocata dal ricorrente, che tale principio afferma), ma la sentenza attesta che, nel caso di specie, cio’ non poteva ritenersi avvenuto, come dimostrato: dalla genesi dell’articolo 14 P.T.C.P. e dalle sue modifiche, sempre avvenute in conformita’ alla corrispondente disposizione del P.T.P.R. (le poche divergenze segnalate dal ricorrente, peraltro in modo generico, non inducono in contrario avviso); dal fatto che, dopo la modifica della pianificazione regionale effettuata, nonostante l’obbligo di adeguamento, nel biennio stabilito dalla Legge Regionale 24 marzo 2000, n. 20, articolo 43, comma 1, non e’ intervenuta alcuna modifica. L’articolo 14 P.T.C.P., dunque, ben poteva essere stato ritenuto tacitamente sostituito dal P.T.P.R. in forza del principio di cui al Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 145, comma 3, come peraltro attestato dalla prassi amministrativa quale ad es. ricavabile, oltre che dal piano di lottizzazione nella specie approvato dal consiglio comunale, dal parere reso in data 20 marzo 2008 dal responsabile del servizio affari generali, giuridici e programmazione finanziaria della Regione Emilia Romagna su quesito formulato dal dirigente del servizio di pianificazione territoriale della Provincia di Piacenza (all. 1 alla memoria difensiva prodotta nell’interesse dell’imputato (OMISSIS)).
3. Anche a voler prescindere dalla sua correttezza, l’interpretazione del dato normativo da ultimo delineata – sostanzialmente confermata, ex post, anche dalla formale modifica del P.T.C.P. – non era comunque suscettibile di rimprovero a titolo di colpa, sicche’ e’ infondato anche il terzo motivo di ricorso. Quand’anche non si condividesse l’opzione interpretativa piu’ sopra argomentata, diversamente da quanto opinato dal ricorrente, la tesi non sarebbe certo predicabile di erroneita’, essendo ben sostenibile alla luce delle previsioni di legge che il Collegio ha qui inteso valorizzare. Sussisterebbe senz’altro, dunque, quell’inevitabile ignoranza della legge penale che, per l’articolo 5 c.p., – cosi’ come riscritto a seguito della declaratoria di parziale illegittimita’ costituzionale pronunciata con sent. Corte Cost. 24 marzo 1988, n. 364 – ne esclude l’inescusabilita’.
La sentenza impugnata ha pertanto fatto comunque buon governo di tale disposizione e non sussiste la dedotta violazione della disciplina (articoli 42 e 43 c.p.) che regola l’imputazione soggettiva dei reati contravvenzionali.
3.1. A quest’ultimo proposito, va per completezza aggiunto come il ricorrente non contesti che, una volta ritenuta l’applicabilita’ dell’articolo 14 P.T.P.R. come modificato, questa previsione sia stata rispettata, non contestandosi la correttezza dell’interpretazione data dalla sentenza impugnata alla questione sulla conformita’ dell’attivita’ autorizzata alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, trattandosi di lotto non intercluso. Questa questione – con particolare riguardo al rispetto dell’articolo 11, comma 4, e articolo 41 n.t.a. al PRG circa il tema della dislocazione delle aree da destinare a servizi – riguarda del pari l’ignoranza scusabile di disposizioni integratrici del precetto penale, tale essendo stata ritenuta dalla sentenza impugnata, ma sul punto il ricorrente non ha mosso alcuna contestazione, sicche’, trattandosi di questione non devoluta in ricorso, non mette conto su di essa soffermarsi.
4. Il ricorso del procuratore generale, complessivamente infondato, va pertanto rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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