Corte di Cassazione, sezione lavoro, Sentenza 17 ottobre 2018, n. 26016.
La massima estrapolata:
L’insegnante di una scuola superiore può svolgere l’attività di avvocato, previa autorizzazione del dirigente scolastico, il quale, però, può impedire al docente-legale di assumere le difese in controversie in cui è parte la stessa scuola di appartenenza.
Sentenza 17 ottobre 2018, n. 26016
Data udienza 5 aprile 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI CERBO Vincenzo – Presidente
Dott. TORRICE Amelia – Consigliere
Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere
Dott. DE FELICE Alfonsina – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 761-2013 proposto
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, C.F. (OMISSIS), in persona del Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA ALLA VIA DEI PORTOGHESI 12;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS), giusta delega in atti;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 1084/2012 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 22/10/2012 R.G.N. 1134/11;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/04/2018 dal Consigliere Dott. ALFONSINA DE FELICE;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’Avvocato (OMISSIS).
FATTI DI CAUSA
La Corte d’Appello di L’Aquila, in riforma della pronuncia di prime cure, ha accolto la domanda di (OMISSIS), docente di discipline giuridiche ed economiche presso l’Istituto di istruzione superiore (OMISSIS), volta a sentir dichiarare il suo pieno diritto ad esercitare la professione di avvocato. L’appellante aveva chiesto al Giudice di disapplicare il provvedimento del 3 novembre 2009, con cui il Dirigente scolastico aveva vincolato la concessione dell’autorizzazione allo svolgimento dell’attivita’ libero-professionale per l’anno scolastico 2009-2010 al divieto di patrocinare cause a favore o contro l’amministrazione di appartenenza. Aveva sostenuto l’illegittimita’ di un siffatto limite, per l’esistenza di una normativa speciale (R.Decreto Legge n. 1578 del 1933, articolo 3), il cui contenuto era stato preservato dai provvedimenti successivi (L. n. 662 del 1996 e sue modifiche ed integrazioni’ e L. n. 339 del 2003) la quale, trattando il regime dell’incompatibilita’ dell’esercizio delle libere professioni – e di quella forense in modo specifico – con il rapporto di pubblico impiego, aveva escluso dal divieto la categoria dei professori delle scuole superiori.
Nell’accogliere la domanda, la Corte territoriale ha statuito che la normativa speciale sulla scuola (e la peculiare natura dell’attivita’ d’insegnamento) ha lasciato inalterata la possibilita’ in capo al docente di scuola superiore di svolgere la professione forense, senza altri limiti e condizioni, se non quelli espressamente previsti dal Decreto Legislativo 16 aprile 1994, n. 297, articolo 508, comma 15, (cd. Testo Unico in materia d’istruzione). Ha, pertanto, concluso, che il diniego di autorizzazione imposto a (OMISSIS), limitatamente al patrocinio in giudizi in cui fosse parte l’Amministrazione scolastica, si poneva in contrasto con la lex specialis che conferisce ai docenti di materie giuridiche ed economiche delle scuole la facolta’ di svolgere la professione forense, previa autorizzazione, non ravvisando in cio’ un contrasto con lo status giuridico della dipendente.
Per la cassazione di tale sentenza propone ricorso il Miur affidandosi a una censura. (OMISSIS) resiste con tempestivo controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Nell’unica censura, formulata ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, il Ministero ricorrente contesta “Violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 Cost.; della L. n. 339 del 2003; della L. 23 dicembre 1996, n. 662, articolo 58 bis; del R.Decreto Legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni; del Codice deontologico forense; degli articoli 2 e 6 del codice di comportamento dei pubblici dipendenti allegato 2 al vigente CCNL scuola del 29/11/2007; del Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 508”. Afferma che la motivazione della Corte d’Appello contrasta con la normativa richiamata in epigrafe. Si richiama alla necessita’ di evitare potenziali conflitti d’interesse nell’esplicazione dell’attivita’ professionale, in quanto: “Nel caso di specie il conflitto e l’interferenza sono quanto mai concreti, perche’ risulta che molti avvocati-professori delle scuole hanno assunto il patrocinio in ricorsi proposti ai Giudici del lavoro ed amministrativi dal personale scolastico e di frequente accade che il Dirigente scolastico, autorizzato alla difesa in giudizio ex articolo 417 bis cod. proc. civ., trova in Tribunale il professore in servizio nella scuola che dirige, in posizione avversa a quella che egli e’ chiamato a difendere” (p. 6 ric.). Propone, pertanto, un’interpretazione del R.Decreto Legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni, che ritiene maggiormente coerente con i valori costituzionali d’imparzialita’ e buona amministrazione, nonche’ con i principi di fedelta’ e di esclusivita’ dei pubblici dipendenti alla Nazione (articoli 97 e 98) a cui tutte le norme vigenti sono destinate ad uniformarsi. In quest’ottica la censura prospetta che anche la disciplina di cui al Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 508, che ha confermato il regime speciale della compatibilita’ tra status di docente delle scuole superiori pubbliche ed esercizio della professione legale, debba essere contemperata con le altre norme di legge che prevedono per tutti i pubblici dipendenti, nessuno escluso, il generale divieto di operare in conflitto d’interessi con le amministrazioni presso cui prestano servizio.
La censura e’ fondata.
La Corte territoriale ha basato il suo convincimento su un’esegesi del Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 508, (Testo Unico in materia d’istruzione), rimasto in vigore per effetto del richiamo contenuto nel Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53 in tema d’incompatibilita’, cumulo d’impieghi ed incarichi dei dipendenti pubblici (“restano ferme le disposizioni del Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 508 “).
L’articolo 508 del Decreto Legislativo n. 297 subordina l’esercizio delle libere professioni da parte dei docenti delle scuole pubbliche: a) all’autorizzazione del dirigente scolastico o del preside; b) all’assenza di pregiudizio per l’attivita’ d’insegnamento; c) alla condizione della compatibilita’ tra libera professione e orario di servizio, comprensivo delle ore dedicate ad attivita’ propedeutiche e collaterali all’insegnamento.
La Corte ha, cosi’, ritenuto che l’articolo 508, non contenendo nessun’altra limitazione a carico del docente, non ponesse limiti, nello specifico, all’assunzione del patrocinio in controversie nelle quali fosse parte l’Amministrazione scolastica.
Il R.Decreto Legge n. 1578 del 1933, convertito in legge n.234/1936, nel sancire l’incompatibilita’ tra la libera professione e il rapporto d’impiego pubblico aveva posto un’espressa deroga per i professori e gli assistenti delle universita’, e degli istituti scolastici secondari statali, a tutela della liberta’ d’insegnamento. Tale diverso trattamento, mantenuto da tutte le riforme intervenute in seguito, si giustifica, secondo i Giudici dell’Appello, per il fatto stesso che un conflitto d’interessi non sarebbe neppure ipotizzabile, in ragione della peculiare natura dell’attivita’ svolta dai docenti (p.3 sent.), consistente nell’attribuzione agli stessi non gia’ (o, meglio, non solo) del compito di realizzare i fini particolari dell’amministrazione di appartenenza, ma di concorrere alla piu’ ampia formazione culturale dei cittadini nei vari campi del sapere, in condizioni d’indipendenza (articolo 33 Cost.).
Lungo tale linea interpretativa la Corte territoriale ha escluso che l’attivita’ forense possa mai arrecare pregiudizio all’amministrazione scolastica qualora quest’ultima sia parte in causa, sul presupposto che l’affermazione della legalita’ costituisce un fine al quale la p.a. aspira primariamente.
Con la successiva L. n. 662 del 1996 (articolo 1, commi 56, 56 bis, 57, 58, 58 bis, 59 e 60), il legislatore, tornando in argomento, ha introdotto una parziale liberalizzazione delle diverse attivita’ libero professionali per i dipendenti pubblici, ponendo come condizione la trasformazione del rapporto d’impiego da full time a part time.
Per i docenti delle scuole statali, tuttavia, il regime eccezionale di deroga era rimasto invariato, tant’e’ che, come affermato dalla Corte territoriale, a carico degli stessi la legge non aveva nemmeno posto l’obbligo della trasformazione del rapporto in part time, essendo, l’attivita’ libero professionale, compatibile anche con un insegnamento a tempo pieno.
La’ dove la ratio decidendi della sentenza gravata e’ censurabile, e’ nell’aver omesso di correlare la fin qui richiamata disciplina con la L. n. 339 del 2003, articolo 1, che ha introdotto nuove norme in tema d’incompatibilita’ dell’esercizio della professione forense.
Con tale provvedimento (articolo 1, comma 1) il legislatore ha ripristinato il divieto originariamente previsto in capo ai dipendenti pubblici richiamando i limiti sanciti dal Regio Decreto n. 1578d el 1933 (“…restano fermi i limiti e i divieti di cui al R.Decreto Legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioni”); ha disapplicato la L. n. 662 del 1996, articolo 1, commi 56, 56 bis e 57 che ammettevano la compatibilita’ tra la professione forense e lo status di pubblico dipendente, a condizione della trasformazione del rapporto d’impiego in part time (“Le disposizioni di cui alla L. 23 dicembre 1996, n. 662, articolo 1, commi 56, 56 bis, e 57, non si applicano all’iscrizione agli albi degli avvocati…”); ha mantenuto la deroga in favore dei docenti delle scuole superiori.
Il punto dirimente degli effetti disapplicativi della L. n. 339 del 2003, articolo 1, comma 1, sulla condizione dei “professori – avvocati”, che la Corte d’Appello ha mancato di considerare, e’, tuttavia, la mancata disapplicazione del Decreto Legislativo n. 662 del 1996, articolo 1, comma 58 bis, aggiunto all’originario provvedimento dalla L. n. 140 del 1997, il quale dispone che, ferma restando la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto d’interesse, alle amministrazioni compete indicare tutte quelle attivita’ che in ragione dell’interferenza con i compiti istituzionali, non sono consentite ai dipendenti.
Il fatto che la L. n. 339 del 2003, articolo 1 abbia mantenuto in vita il solo comma 58 bis della L. n. 662 del 1996, disapplicando i restanti commi, induce a ritenere che, nei residui casi in cui tuttora la legge consente l’esercizio della professione forense, ossia nel caso dei docenti delle universita’, degli istituti superiori e delle scuole secondarie, il legislatore abbia inteso conservare in capo alle amministrazioni di appartenenza un margine di discrezionalita’ nella valutazione della possibile interferenza tra l’attivita’ professionale e lo status di pubblico dipendente.
La previsione di tale limite di carattere generale contraddice, tuttavia, la conclusione, cui e’ erroneamente pervenuta la Corte territoriale, secondo la quale, l’eccezionale previsione di compatibilita’ per i docenti, che ha resistito a ogni riforma limitativa intervenuta in materia, implicherebbe l’esclusione di qual si voglia limitazione, anche qualora l’attivita’ forense si eserciti in giudizi di cui sia parte l’amministrazione scolastica. Tale statuizione non si concilia, infatti, con il dettato della L. n. 662 del 1996, articolo 1, comma 58 bis, mantenuto in vigore dalla l. n.339/2003, a norma del quale permane, in capo agli organi scolastici, oltre che la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto d’interesse, altresi’ la facolta’ di indicare le attivita’ che interferiscono con i compiti istituzionali del docente.
In conclusione, alla generale incompatibilita’ del rapporto di pubblico impiego con le libere professioni, si contrappone la norma speciale di cui al R.Decreto Legge n. 1578 del 1933, conv. in L. n. 234 del 1936 e successive modificazioni, richiamata dalla L. n. 339 del 2003, articolo 1, comma 1, che consente l’esercizio della professione forense a poche specifiche categorie, tra cui i professori degli istituti scolastici secondari statali. La legge affida, tuttavia, la garanzia del legittimo svolgimento dell’attivita’ forense all’osservanza di poche regole, tra cui quella di richiedere l’autorizzazione al dirigente scolastico o al preside, di non arrecare pregiudizio all’insegnamento e di svolgere la libera attivita’ nel rispetto dell’orario di servizio (Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 508, richiamato dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53).
Non e’ dato ritenere, pertanto, che non sussista in capo all’amministrazione scolastica alcun margine per valutare la legittimita’ dell’assunzione del patrocinio legale da parte del docente-avvocato, cosi’ com’e’ confermato dall’evolversi della disciplina sulle incompatibilita’ di cui alla L. n. 339 del 2003, la quale, nel ripristinare il generale divieto di svolgimento delle libere professioni in capo ai dipendenti pubblici, anche con rapporto d’impiego part time, ha mantenuto in vita la facolta’ per i docenti delle scuole superiori di svolgere la professione forense, ferma restando la possibilita’ in capo alle amministrazioni scolastiche, di valutare in concreto singoli casi di conflitto d’interesse o comunque d’interferenza con i compiti istituzionali del docente.
Dal quadro normativo, cosi’ come sopra ricostruito, deve trarsi il seguente principio di diritto: “Per effetto della mancata disapplicazione del Decreto Legislativo n. 662 del 1997, articolo 1, comma 58 bis, (introdotto con la L. n. 140 del 1997) da parte della L. n. 339 del 2003, articolo 1, comma 1, all’amministrazione scolastica compete la valutazione in concreto della legittimita’ dell’assunzione del patrocinio legale, da parte dell’insegnante che ivi presti servizio, nonche’ l’individuazione delle attivita’ che, in ragione dell’interferenza con i compiti istituzionali, non sono consentite ai dipendenti, con particolare riferimento all’assunzione di difese in controversie di cui la stessa amministrazione scolastica e’ parte”.
In definitiva, essendo l’unica censura fondata, il ricorso va accolto. La sentenza va cassata e la causa va decisa nel merito, con rigetto dell’originaria domanda. Le spese dell’intero processo sono compensate in ragione dell’esito alterno dei giudizi di merito.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda. Compensa le spese dell’Intero processo.