Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 19 giugno 2019, n. 4180.
La massima estrapolata:
In relazione ai provvedimenti dell’A.G.C.M., il giudice amministrativo esercita un sindacato di legittimità, che non si estende al merito, salvo per quanto attiene al profilo sanzionatorio: egli pertanto, deve valutare i fatti, onde acclarare se la ricostruzione di essi operata dalla detta autorità sia immune da travisamenti e vizi logici, e accertare che le disposizioni giuridiche siano state correttamente individuate, interpretate e applicate.
Sentenza 19 giugno 2019, n. 4180
Data udienza 30 maggio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3021 del 2017, proposto da
BNL – Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Cl. e Fr. Ca., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via (…);
contro
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via (…), è domiciliata ex lege;
nei confronti
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma Sezione Prima n. 01378/2017, resa tra le parti, concernente
un procedimento per pratiche commerciali scorrette.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 maggio 2019 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti l’avvocato An. Cl. e l’avvocato dello Stato An. Gi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha avviato un procedimento istruttorio nei confronti della Banca Nazionale del Lavoro, (BNL) per presunta violazione degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo (D. Lgs. 6/9/2005, n. 206).
La condotta contestata riguardava il prodotto “Mu. Af.”, rispetto al quale la Banca avrebbe fornito ai consumatori informazioni potenzialmente ingannevoli, sia nelle comunicazioni pubblicitarie inserite nel sito www.bnl.it, sia nella corrispondente informativa precontrattuale. In particolare, determinate caratteristiche del prodotto, relative alla durata del finanziamento e all’entità delle diverse rate, sottolineate con particolare enfasi, quale quella attinente alla “certezza dell’impegno economico. La rata prefissata preserva da un eventuale andamento sfavorevole dei tassi”, nella realtà dei fatti sarebbero risultate smentite.
Alla luce della documentazione acquisita e dei rilievi istruttori emersi, l’AGCM, all’adunanza del 28/4/2010, ha deliberato che la condotta contestata costituiva una pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, e ha irrogato alla banca una sanzione amministrativa pecuniaria di 50.000 euro.
Ritenendo il provvedimento illegittimo la BNL lo ha impugnato con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, il quale, con sentenza 27/1/2017, 1378, lo ha respinto.
Avverso la sentenza ha proposto appello la BNL.
Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’AGCM.
Con successive memorie le parti hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 30/5/2019 la causa è passata in decisione.
Col primo motivo la BNL denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel respingere il motivo con cui era stato contestato che il messaggio pubblicitario riguardante il prodotto “Mu. Af.” potesse avere contenuti ingannevoli.
Diversamente da quanto ritenuto dall’AGCM e dal giudice di prime cure sul sito della banca (www.bnl.it) sarebbe stato, infatti, precisato che qualora l’ammortamento del mutuo non fosse avvenuto entro la data massima contrattuale l’ultima rata sarebbe stata comprensiva degli interessi e dell’intero capitale non ancora rimborsato.
La circostanza che tale informazione risultasse accessibile attraverso un sistema di “menu a tendina”, il cui scopo è proprio quello di catturare l’attenzione del cliente, escluderebbe che la “reale portata del prodotto” fosse resa nota al consumatore solo in un momento successivo al suo “aggancio” e quindi quando ormai l’effetto distorsivo ne avesse condizionato la “libertà di scelta”.
La doglianza è infondata.
Occorre premettere che, per principio pacifico, in relazione ai provvedimenti dell’AGCM il giudice amministrativo esercita un sindacato di legittimità, che non si estende al merito, salvo per quanto attiene al profilo sanzionatorio: egli pertanto, deve valutare i fatti, onde acclarare se la ricostruzione di essi operata dalla detta autorità sia immune da travisamenti e vizi logici, e accertare che le disposizioni giuridiche siano state correttamente individuate, interpretate e applicate (fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 11/7/2016, n. 3047).
Facendo applicazione di tali principi, non può essere censurata la determinazione nella specie assunta dall’Autorità (e ritenuta legittima dal T.A.R.).
Ed invero, l’AGCM ha evidenziato che “il prodotto “Mu. Af.” è un mutuo a tasso variabile con rata costante con durata prefissata che può aumentare o diminuire nella sua durata fino ad un massimo di 5 anni. La caratteristica del prodotto è rappresentata dal collegamento della variabilità del tasso di interesse alla variazione della durata dell’ammortamento del mutuo, piuttosto che alla variazione della rata. La durata massima dell’operazione è determinata nel contratto e l’ultima rata chiude il piano di ammortamento con il pagamento del residuo saldo capitale ed interessi”.
Come rilevato anche dall’AGCOM, chiamata ad esprimere il proprio parere, atteso che la pratica commerciale in contestazione era stata diffusa tramite internet, “il messaggio pubblicitario già dal primo contatto, risulta caratterizzato esclusivamente dall’enfasi posta sul concetto di certezza e sicurezza in termini di onere economico scaturente dalla sottoscrizione di una tale forma di finanziamento. Dal primo impatto pubblicitario, le persone alle quali il messaggio è rivolto o da esso raggiunte sono erroneamente portate a desumere che l’importo della rata mensile non aumenti per tutta la durata temporale del rapporto di finanziamento, generando in costoro in maniera ingannevole la convinzione di poter predeterminare in modo certo l’impegno economico mensile al momento dell’accensione del mutuo”.
Sennonché la suddetta forma di finanziamento può comportare la necessità di pagare una “maxi rata” finale per il saldo di quanto ancora dovuto, nel caso in cui, una variazione in aumento dei tassi d’interesse, abbia impedito la completa restituzione del residuo debito entro il periodo di durata del contratto.
Tale fondamentale caratteristica del prodotto, come ben rilevato dall’AGCM e dal Tribunale, non è stata, però, evidenziata dalla banca con la stessa enfasi con cui è stata invece pubblicizzata “la certezza dell’impegno economico” e la circostanza che la rata sarebbe rimasta costante nonostante l’eventuale andamento sfavorevole dei tassi d’interesse.
Proprio la circostanza, ammessa dalla stessa appellante, che l’ulteriore informazione circa la possibilità di dover corrispondere un rata finale del mutuo più “pesante” rispetto alle precedenti fosse accessibile solo attraverso una serie di passaggi successivi che consentivano, per mezzo di appositi “menu a tendina” di accedere alle notizie concernenti le effettive caratteristiche del prodotto finanziario, dimostra la correttezza delle conclusioni raggiunte dall’AGCM e avallate dal Tribunale.
La tesi dell’appellante non convince in quanto non tiene sufficientemente conto del fatto che per valutare la potenziale portata decettiva di un messaggio pubblicitario occorre fare riferimento al suo impatto sul consumatore medio, il quale, nell’orientare le proprie scelte, può essere indotto a prestare maggiore attenzione alle informazioni con cui il prodotto viene prima facie presentato, tralasciando di approfondire quelle, pure rilevanti, che richiedono ulteriori attività di ricerca, come nella specie attraverso l’apertura di successivi “menu a tendina”.
Ne consegue che in assenza di una chiara evidenziazione sin dal principio di tutte le caratteristiche del prodotto, il messaggio era potenzialmente idoneo a ingenerare nel consumatore la falsa convinzione che la rata sarebbe rimasta costante sino a completa estinzione del mutuo.
Col secondo motivo si deduce che l’impugnata sentenza sarebbe contraria al principio di effettività della tutela giurisdizionale in quanto non avrebbe dato risposta alle doglianze prospettate.
La doglianza non merita condivisione.
Per pacifica giurisprudenza la censura con cui si contesta il difetto di motivazione della sentenza o la sua contraddittorietà, ovvero l’omessa pronuncia su un motivo di ricorso, è resa inammissibile dall’effetto devolutivo dell’appello
In secondo grado, infatti, il giudice è chiamato a valutare tutte le domande, integrando – ove necessario – le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le eventuali carenze motivazionali di quest’ultima o omissioni di pronuncia (cfr, fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 18/4/2019, n. 2973; 6/2/2019, n. 897; 14/4/2015, n. 1915; Sez. V, 23/3/2018, n. 1853; 19/2/2018, n. 1032 e 13/2/2009, n. 824; Sez. IV, 5/2/2015, n. 562).
Col terzo motivo si deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui ha respinto la censura con cui era stata contestata l’entità della sanzione irrogata.
Il Tribunale ha desunto la gravità dell’infrazione “dalla particolare rilevanza, nel settore dell’erogazione del credito, dell’obbligo di completezza e chiarezza delle informazioni veicolate, anche in ragione dell’asimmetria informativa in cui versano i consumatori rispetto agli operatori”.
Ma nessuna norma farebbe discendere il giudizio di gravità dal settore a cui la pratica inerisce.
Peraltro, il medesimo giudice non avrebbe considerato che il messaggio, giudicato ingannevole solo quanto alle sue forme di presentazione e non al suo contenuto, sarebbe stato diffuso unicamente su internet e che sarebbe stata esclusa la possibilità di sottoscrivere l’offerta on-line.
La sanzione, quantificata in un importo dieci volte superiore al minimo, risulterebbe, dunque, eccessiva.
La censura è infondata.
Dispone l’art. 11 della L. 24/11/1981, n. 689, richiamato dall’art. 27, comma 13, del citato D. Lgs. n. 206/2005, che nel quantificare la sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge (come nella fattispecie) tra un limite minimo ed un limite massimo debba aversi “riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.
Alla luce della trascritta disposizione normativa dev’essere condivisa l’affermazione del giudice di prime cure secondo cui “di particolare rilievo è la valutazione della dimensione economica e dell’importanza del professionista che risponde a due diverse finalità in quanto, da un lato, è volta a garantire l’effettiva efficacia deterrente della sanzione pecuniaria e, dall’altro, concorre a delineare la gravità della condotta nella considerazione che la dimensione economica del professionista, la sua notorietà – e conseguente credibilità – e la sua posizione nel mercato aggravano la valenza lesiva della condotta. L’Autorità ha, quindi, correttamente correlato la gravità della violazione alla dimensione economica del professionista, alla particolare rilevanza, nel settore dell’erogazione del credito, dell’obbligo di completezza e chiarezza delle informazioni veicolate, anche in ragione dell’asimmetria informativa in cui versano i consumatori rispetto agli operatori, nonché all’ampiezza della diffusione e capacità di penetrazione del messaggio, diffuso a mezzo internet e quindi suscettibile di raggiungere un numero di consumatori particolarmente elevato”.
Diversamente da quanto dedotto dall’appellante proprio la non contestata esistenza della rilevata “asimmetria informativa in cui versano i consumatori rispetto agli operatori” nel particolare settore del credito, giustifica un giudizio di gravità della condotta sanzionata.
Peraltro, considerate le dimensioni economiche particolarmente rilevanti dell’appellante e tenuto conto che, ai sensi dell’art. 27, comma 9, del D. Lgs n. 206/2005, la sanzione va da un minimo di 5.000,00 euro a un massimo di 5.000.000 euro, quella concretamente irrogata (50.000 euro) non risulta particolarmente afflittiva.
Nessuna rilevanza, in ordine alla misura della sanzione, ha infine la circostanza che il messaggio fosse stato diffuso solo su internet e che l’offerta non potesse essere sottoscritta on-line, atteso che la detta circostanza non incide sulla portata ingannevole del messaggio pubblicitario diffuso.
L’appello va, in definitiva, respinto.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellata, liquidandole forfettariamente in complessivi Euro 5.000/00 (cinquemila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere
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