Consiglio di Stato, Sentenza|1 dicembre 2021| n. 8011.
In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale.
In materia urbanistico-edilizia, diversamente dal diritto civile, il vincolo pertinenziale non è configurabile nella relazione tra un fabbricato e un fondo agricolo o un’area scoperta, non potendo il detto vincolo prescindere dal necessario collegamento tra due edifici come si ricava incontrovertibilmente dall’art. 3, comma 1, lett. e.6, del D.P.R. n. 380/2001 e dall’art. 17, comma 1, della L.R. n. 16/2008.
Sentenza|1 dicembre 2021| n. 8011. In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale
Data udienza 18 novembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Vincolo pertinenziale – Configurabilità – Ipotesi – Differenza rispetto al diritto civile
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7801 del 2020, proposto da
Ca. Am. e società semplice i Le. di Am. Ca. & C., rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Ge., con domicilio digitale di pec come da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Genova, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Co. e Ge. Ta., con domicilio digitale di pec come da registri di giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 00576/2020, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2021 il Cons. Alessandro Maggio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale
FATTO e DIRITTO
Il Comune di (omissis) ha autorizzato la società semplice I Le. di Am. Ca. & C. (d’ora in poi solo I Le.), a realizzare su un’area agricola di 17.556 mq, un deposito per attrezzi di 10 mq, il rifacimento del muro di sostegno di una fascia di terreno al quale avrebbe dovuto essere addossato il magazzino e una scala di collegamento tra due fasce di terreno poste a quote differenti.
Durante il corso dei lavori sono stati, però, eseguiti interventi non previsti o con difformità da quelli assentiti. Nello specifico la scala di collegamento è stata collocata in posizione leggermente diversa da quella prevista, il muro di contenimento è stato costruito in cemento armato e ricoperto con pietre locali a corso irregolare e, all’interno della fascia di terreno alla quale è addossato il magazzino autorizzato, è stato ricavato un nuovo locale interrato di circa 12 mq, sicché il manufatto, di 22,70 mq nel suo complesso, è oggi costituito da una parte fuori terra e da una parte interrata.
In relazione a tali opere la società I Le. ha chiesto la sanatoria, che il Comune, dopo un primo diniego annullato dal T.A.R. Liguria, ha nuovamente denegato con determinazione 12/11/2018, n. 6951, motivata sulla base del rilievo che l’art. 27b delle NTA del PUC consentirebbe di realizzare un magazzino agricolo di 10 mq ogni 2.500 mq di fondo contiguo (12 mq. se interrato) e che per i fondi maggiori di 2.500 mq la detta norma non ammetterebbe l’accorpamento di volumi, anzi fisserebbe un limite dimensionale del manufatto realizzabile da applicare a prescindere dall’estensione del lotto di riferimento.
Dopodiché, con ordinanza 25/9/2019, n. 258 è stata ingiunta la demolizione dei lavori abusivamente realizzati.
Ritenendo la reiezione dell’istanza di sanatoria e l’ordine di demolizione illegittimi, la società I Le. e il suo legale rappresentante, sig. Carlo Am., li hanno impugnati davanti al T.A.R. Liguria con ricorso seguito da motivi aggiunti.
L’adito Tribunale, con sentenza 8/8/2020, n. 576, ha accolto il gravame limitatamente al diniego di sanatoria del muro di contenimento e della scala, respingendolo per il resto.
Avverso la sentenza hanno proposto appello la società I Le. e il sig. Am..
Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione appellata.
Con successive memorie le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 18/11/2021 la causa è passata in decisione.
Col primo motivo si denuncia l’errore commesso sia dal Tribunale, sia dal comune, nel ritenere non “ammessi accorpamenti di manufatti in sito” sul presupposto che sarebbe ravvisabile un “accorpamento” anche tra locali fuori terra e locali interrati.
Sennonché l’accorpamento comporterebbe l’avvicinamento, fino all’aderenza, di due distinte costruzioni mentre la realizzazione, nel sottosuolo, dell’ampliamento di un manufatto regolarmente esistente fuori terra non potrebbe essere ritenuto un “accorpamento”.
In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale
D’altra parte, il divieto di accorpare sarebbe inserito nel PUC di Bo. tra le norme insediative di natura paesistica e da ciò discenderebbe che l’impedimento riguarderebbe solo le costruzioni fuori terra idonee, se eccessivamente addensate, a modificare l’aspetto esteriore dei luoghi.
La prospettata interpretazione troverebbe conferma nell’allegato A al D.P.R. 13/2/2017 n. 31, sub A.15, il quale esclude la necessità di autorizzazione paesaggistica per i “volumi completamente interrati”, in linea con la definizione di “paesaggio” di cui all’art. 131 D. Lgs. 22/1/2004, n. 42, come “rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, espressione di valori culturali”.
In definitiva, non sarebbe logico ritenere ammissibile la realizzazione di una pluralità di locali fuori terra o interrati, ma non un manufatto fuori terra e uno, in ampliamento, interrato (sempre nel rispetto dei limiti dimensionali fissati dalle NTA del PUC).
Tutto ciò senza tralasciare che il comune avrebbe rilasciato l’autorizzazione paesaggistica anche per il volume realizzato nel sottosuolo.
La doglianza è infondata.
L’art. 27b delle NTA del PUC di Bo. dispone, per quanto qui rileva:
“Non sono ammessi accorpamenti di manufatti in sito. E’ consentito edificare con utilizzo di indice perequato piccoli edifici in pietra di S.A. massima di 10 mq a un piano adagiati a muri di fascia con copertura a falda in lastre di ardesia a spacco inclinata verso valle, altezza massima verso monte pari a m. 2,50, una finestra di dimensioni 50×50 ed una porta di ingresso in legno naturale di dimensioni massime 80×190. In alternativa simili manufatti potranno essere interamente inseriti nella geometria delle fasce purché ricoperti con strato di terreno vegetale dello spessore minimo di cm 40 opportunamente piantumato in maniera da garantire la minima modificabilità dello stato preesistente dei luoghi. In tal caso la superficie agibile massima del manufatto potrà arrivare ad un massimo di 12 mq.
Tali edifici dovranno essere vincolati a servizio delle attività agricola e agro-silvo pastorali presenti in zona ed avere una densità massima pari ad un manufatto per ciascun lotto di terreno contiguo posseduto di 2.500 mq”.
La norma, non impugnata, è, quindi, chiarissima nel vietare l’accorpamento dei manufatti di qualunque tipo essi siano (fuori terra o interrati), così da inibire anche l’unione di due volumi posizionati uno nel soprassuolo e uno nel sottosuolo.
Di fronte all’evidente significato letterale della norma non è, d’altra parte, ammissibile il ricorso a ulteriori canoni ermeneutici quali quello teleologico o sistematico, atteso che questi possono essere impiegati solo nel caso in cui il dato letterale non consenta di pervenire a una interpretazione univoca del precetto normativo (Cons. Stato, Sez. VI, 20/6/2012, n. 3585; 7/12/2007, n. 6307).
In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale
Un orientamento giurisprudenziale, che il Collegio condivide, afferma, infatti, che nella interpretazione delle norme, primarie o secondarie, occorre, in primo luogo, riferirsi al criterio letterale, attribuendo alla disposizione il solo significato emergente dalle parole da essa impiegate secondo la connessione sintattica che si realizza tra di loro, risultando il criterio in parola di regola sufficiente a individuarne, in modo chiaro e univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva. È, per converso, consentito ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, mercé l’esame complessivo del testo, della mens legis – con il solo limite imposto dal divieto per l’interprete di correggere il significato delle parole impiegate dalla norma – soltanto qualora la lettera di quest’ultima risulti ambigua (Cass. Civ., Sez. III, 4/10/2018, n. 24165; Sez. I, 18/6/2018, n. 16083).
Orbene, contrariamente a quanto gli appellanti sostengono, nel caso di specie la società I Le. ha realizzato proprio un accorpamento vietato dal menzionato art. 27b delle NTA del PUC, atteso che sono stati costruiti due manufatti in aderenza fra loro, che data la particolare conformazione del terreno, costituito da fasce poste a differente quota, risultano uno fuori terra e uno interrato.
L’unione dei due locali ha comportato, inoltre, la realizzazione di una struttura di superficie complessivamente superiore a quella consentita.
Nessun rilievo sulla legittimità degli avversati provvedimenti amministrativi può, poi, avere il fatto che, secondo l’allegato A al D.P.R. 2017, n. 31, punto A.15, la realizzazione di volumi completamente interrati non necessiti di autorizzazione paesaggistica, che, peraltro, la società appellante ha ottenuto.
Come già rilevato, infatti, il divieto di accorpamento posto dalla prevalente prescrizione di piano, riguarda qualunque tipo di manufatto, interrato o fuori terra.
Col secondo motivo si lamenta che il Tribunale avrebbe errato a escludere che l’ordinanza di demolizione fosse inficiata da illegittimità derivata.
I vizi dedotti contro il diniego di sanatoria si rifletterebbero, infatti, sul provvedimento repressivo.
La sentenza sarebbe criticabile anche nella parte in cui ha disconosciuto la natura pertinenziale del locale interrato, affermando che nella specie sarebbe assente l’edificio principale e che le dimensioni del manufatto realizzato eccederebbero quelle fissate dall’art. 17, comma 4, della L.R. 6/6/2008, n. 16.
E invero, il fabbricato ben potrebbe costituire pertinenza del fondo agricolo e, comunque:
a) non avrebbe comportato un aggravio del carico urbanistico;
b) sarebbe destinato “a servizio esclusivo del fabbricato residenziale e dell’azienda agricola”;
c) sarebbe di “ridotte dimensioni”.
In materia urbanistico-edilizia ed il vincolo pertinenziale
Il giudice di prime cure avrebbe, poi, immotivatamente ritenuto che l’opera realizzata superi i limiti dimensionali di cui alla menzionata disposizione regionale. Infatti il deposito interrato non eccederebbe il 20% dell’edifico principale e non supererebbe i 45 mc. Inoltre, l’art. 11 delle NTA del PUC, alla lett. z), definirebbe “volume paesaggisticamente percepibile” solo quello “emergente dal terreno” escludendo, dunque, i locali interrati.
In ogni caso l’invocato art. 17 della L.R. n. 16/2008 non potrebbe prevalere sulle disposizioni contenute nell’art. 3 del D.P.R. 6/6/2001, n. 380, non essendo consentito alla legislazione regionale definire gli interventi edilizi in modo difforme da quella statale. E l’art. 3, comma 1, lett. e.6, del citato D.P.R. rimette agli strumenti urbanistici l’individuazione degli interventi pertinenziali da qualificare come nuova costruzione e stabilisce un limite volumetrico solo per le pertinenze degli edifici e non per quelle a servizio di terreni agricoli.
Nel caso di specie, il PUC di Bo. consentirebbe di realizzare una struttura di dimensioni ben maggiori di quella oggetto della denegata istanza di sanatoria.
La doglianza non merita accoglimento.
Occorre in primo luogo osservare che l’insussistenza del dedotto vizio di illegittimità derivata discende de plano dalla reiezione del primo motivo d’appello.
Risultano, altresì, infondati i restanti profili di censura per l’assorbente ragione che nella fattispecie, contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, non è configurabile l’invocata natura pertinenziale del manufatto realizzato.
Va in primo luogo precisato che in materia urbanistico-edilizia, diversamente dal diritto civile, il vincolo pertinenziale non è configurabile nella relazione tra un fabbricato e un fondo agricolo o un’area scoperta, non potendo il detto vincolo prescindere dal necessario collegamento tra due edifici come si ricava incontrovertibilmente dall’art. 3, comma 1, lett. e.6, del D.P.R. n. 380/2001 e dall’art. 17, comma 1, della L.R. n. 16/2008 (Cass. Pen., Sez. III, 28/11/2013, n. 5456; 8/1/2008, n. 6109).
Pertanto, mentre sul piano civilistico, il magazzino/deposito può, senz’altro, costituire pertinenza di un terreno agricolo, perché collegato funzionalmente a esso, sul piano urbanistico-edilizio esso è fornito di una autonomia funzionale che non consente di considerarlo un’appendice del fondo.
Un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Collegio condivide, afferma, inoltre, che, dal punto di vista urbanistico-edilizio, la natura pertinenziale va negata in relazione agli interventi edilizi che, pur legati da un vincolo di servizio a un fabbricato principale, non siano tuttavia coessenziali ma ulteriori rispetto a esso, in quanto suscettibili di un utilizzo autonomo e separato e in quanto occupanti aree e volumi diversi dal bene principale.
Il vincolo pertinenziale è riconoscibile soltanto a opere di modesta entità e accessorie rispetto a quella principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici “et similia”, ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella considerata principale e non siano coessenziali alla stessa (Cons. Stato, Sez. VI, 13/1/2020, n. 309; 10/1/2020, n. 260; 2/1/2020, n. 12; 11/9/2013, n. 4493; Sez. IV, 24/8/2020, n. 5178; Sez. II, 6/10/2020, n. 5916; 14/1/2019, n. 323; 17/5/2017, n. 2348; 16/2/2017, n. 694; 16/6/2016, n. 2658).
In tale ottica è stato espressamente escluso che possa costituire pertinenza un locale adibito a deposito, il quale consta di volumetria aggiuntiva ed è, rispetto al bene principale, autonomamente fruibile (Cons. Stato, Sez. VI, 8/1/2019, n. 180).
In definitiva il vincolo pertinenziale che lega il manufatto accessorio a quello principale dev’essere tale in senso oggettivo, cosicché il primo non risulti suscettibile di alcuna diversa utilizzazione economica.
Alla luce delle descritte coordinate di diritto, ove anche voglia ammettersi, secondo quanto affermato nell’atto d’appello, l’esistenza di un edificio principale adibito a residenza, è evidente che, il fabbricato oggetto del contestato ordine di demolizione, di non modeste dimensioni (12 mq ovvero il massimo consentito dalla norma di piano per i volumi interrati), non possieda le caratteristiche necessarie per poter essere considerato, dal punto di vista urbanistico-edilizio, una pertinenza, costituendo piuttosto un nuovo manufatto suscettibile di autonomo utilizzo, senza che, in contrario, possa avere alcun rilievo l’intendimento della parte appellante di destinare il locale a “stretto servizio dell’abitazione principale”.
Da ciò deriva l’irrilevanza della specifica disciplina sui calcoli volumetrici di cui all’art. 17 della legge regionale n. 16 del 2008 che disciplina le caratteristiche e le dimensioni delle pertinenze che il Tar per completezza argomentativa ha ritenuto comunque violata e che non v’è allegazione specifica dell’appello da cui risulti sia stata rispettata (ove la volesse scrutinare come disposizione rilevante) non essendo nemmeno stata indicata la dimensione dell’edificio principale a cui riferire i calcoli volumetrici.
In realtà il Tar ha – sinteticamente – voluto fare riferimento non ai calcoli volumetrici – non applicabili in zona agricola – ma allo strumento urbanistico del Comune di (omissis) che – per quanto detto esaminando il primo motivo – non permette l’edificazione del deposito nei termini realizzati.
L’appello va, in definitiva, respinto.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, liquidandole forfettariamente in complessivi Euro 4.000/00 (quattromila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore
Davide Ponte – Consigliere
Thomas Mathà – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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