In materia di presentazione delle liste per le elezioni comunali

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Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 1 settembre 2020, n. 5346.

La massima estrapolata:

In materia di presentazione delle liste per le elezioni comunali, l’art. 32 del Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali, approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, prevede che la lista sia presentata dai sottoscrittori (dunque, non dai partiti o movimenti politici), e non assegna pertanto una soggettività giuridica prevalente ai partiti politici, ma individua nell’insieme degli elettori che sottoscrivono la lista, e nel candidato che può accettare o meno la designazione, i soggetti giuridici titolari di poteri e soggetti ad oneri. La scelta di includere in lista un candidato è una scelta di natura politica, ma una volta che sia stata sottoposta alla sottoscrizione dei cittadini elettori essa produce l’effetto giuridico di stabilire la condizione legittimante prevista dall’ordinamento in merito alla presentazione della lista; ne consegue che l’incongruenza tra la lista dei candidati riportata nell’atto principale e quelle riportate negli atti separati di sottoscrizione vizia la presentazione della lista, perché impedisce di attribuire ai sottoscrittori della lista l’univoca volontà di sostenere la lista, nella sua composizione definitiva, in quanto l’ art. 32 del Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali, approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, pone un nesso di legittimazione che investe non soltanto l’astratta entità oggettiva, ma piuttosto la sua concreta composizione soggettiva.

Sentenza 1 settembre 2020, n. 5346

Data udienza 1 settembre 2020

Tag – parola chiave: Elezioni amministrative – Comunali – Presentazione delle liste elettorali – Soggetti legittimati – Art. 32 l’art. 32 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 – Sottoscrittori – Partito politico – Esclusione – Candidati inclusi

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6821 del 2020, proposto da St. Za., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Mi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di (omissis) ed altri, non costituiti in giudizio;
ed altri, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Fa. Br., rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Bo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte Sezione Seconda n. 00523/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Fa. Br., e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Torino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella pubblica udienza speciale elettorale del giorno 1° settembre 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Ma. Mi. e l’avvocato dello Stato Al. Gi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 523/2020, pubblicata il 28 agosto 2020, il T.A.R. del Piemonte ha respinto il ricorso proposto dal signor St. Za. contro la decisione della Commissione elettorale del Comune di (omissis), adottata in relazione alla presentazione della lista per la candidatura del signor Pi. Al. Be. alla carica di Sindaco del Comune di (omissis) per le elezioni fissate per i giorni 20/21.09.2020 da parte degli elettori sostenitori della lista recante il Contrassegno “Cerchio racchiudente guerriero con spada e scudo con impresso leone alato con spada e libro chiuso contornato, nella parte superiore, della scritta LEGA, il tutto in colore blu; nella parte inferiore del cerchio, inserite in settore ancora di colore blu, sono, su due righe sovrapposte le parole “SA.” di colore giallo e “PI.” di color bianco. Alla sinistra del guerriero è posizionata una bandiera con croce bianca in campo rosso bordato di blu spezzata da lambello blu e tre gocce” nonché per l’elezione diretta del Consiglio comunale di Moncalieri e dei Consiglieri comunali.
Con ricorso in appello notificato e depositato il 31 agosto 2020, il signor Za. ha impugnato l’indicata sentenza.
Si sono costituiti in giudizio, in data 1° settembre 2020, La Prefettura di Torino, ed il signor Fa. Br., nella sua qualità di delegato della lista ‘Le. Sa. Pi. presentata per le elezioni per il rinnovo del Sindaco e del Consiglio Comunale di Moncalieri del 20 e 21 settembre 2020
Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza del 1° settembre 2020.
2. In punto di fatto risulta che l’odierno appellante è stato inserito nell’elenco dei candidati della lista in questione oggetto di sottoscrizione; il suo nominativo è stato tuttavia escluso dall’elenco medesimo che il delegato di lista ha prodotto alla Commissione elettorale.
Il T.A.R. ha ritenuto preliminarmente che la scelta del delegato di lista fosse la conseguenza di una decisione politica, nel senso della esclusione dell’odierno appellante dall’elenco dei candidati consiglieri comunali, come tale non sindacabile in questa sede, e che il provvedimento impugnato non fosse comunque affetto dai vizi dedotti.
3. Con un’unica, articolata censura l’appellante contesta la motivazione della sentenza gravata, sostenendo:
– che il primo giudice sarebbe incorso in un errore di giudizio nel considerare come vicenda politica l’esclusione dalla lista dell’odierno appellante, in quanto “la scelta di candidare i 24 aspiranti consiglieri elencati nei moduli denominati “atto separato” non può essere riferita ad una associazione politica, bensì ai Cittadini elettori che hanno sottoscritto i moduli per la presentazione della lista”;
– che la produzione, in via autonoma, della dichiarazione di accettazione della candidatura non sarebbe irrituale, come ritenuto dal primo giudice.
Il controinteressato Fa. Br. ha per converso da un lato ribadito l’inderogabilità della “capacità di scelta politica dei partiti”; e, d’altro canto, ha allegato il rilievo ostativo all’accoglimento della domanda della disciplina del procedimento di presentazione delle liste (art. 32, T.U. 16 maggio 1960, n. 570), che a suo dire renderebbe “inammissibile tanto il deposito di documentazione via pec tanto il deposito in tempo diverso rispetto alla tassativa finestra indicata dall’ottavo comma della disposizione in parola”.
Resiste con memoria anche la Prefettura di Torino.
4. Osserva il Collegio che la fattispecie dedotta è regolata dall’art. 32 del Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali, approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (il cui primo comma, abrogato dall’art. 34 della legge 25 marzo 1993, n. 81, è stato sostituito dall’art. 3 della stessa legge n. 81/1993).
Dall’esame di tale disciplina emerge che, in materia di elezioni comunali, la lista è presentata dai sottoscrittori (dunque, non dai partiti o movimenti politici), che insieme alla presentazione deve essere prodotta una dichiarazione di accettazione della candidatura (evidentemente a tutela della persona del candidato), e che l’indicazione di due delegati è correlata unicamente alla successiva attività di designazione dei rappresentanti delle liste presso ogni seggio e presso l’Ufficio centrale.
In tale quadro normativo la relazione legittimante fra volontà dei sottoscrittori e validità della presentazione della lista è tale per cui l'”incongruenza tra la lista dei candidati riportata nell’atto principale e quelle riportate negli atti separati di sottoscrizione” vizia la presentazione della lista, perché impedisce “di attribuire ai sottoscrittori della lista l’univoca volontà di sostenere la lista, nella sua composizione definitiva” (così la sentenza di questa Sezione n. 1981/2016, ove l’ulteriore precisazione secondo la quale “se è vero che non c’è la prova che le sottoscrizioni siano avvenute prima della cancellazione, è anche vero che non c’è neanche la prova che siano state apposte dopo, sicchè resta l’inattendibilità della riferibilità soggettiva delle firme dei sottoscrittori alla lista effettivamente presentata, con irrimediabile ed insanabile pregiudizio della legittimità della sua presentazione; Considerato, peraltro, che la riscontrata discrasia tra la lista principale e l’elenco dei candidati riportato negli atti separati avvalora la conclusione – posta a base dell’atto di esclusione – sulla incertezza circa l’univoca e consapevole ascrivibilità delle sottoscrizioni dei presentatori alla lista effettivamente presentata, ad ulteriore conferma della legittimità della ricusazione impugnata, nella misura in cui essa si fonda sull’esatto rilievo del difetto di valide sottoscrizione dei presentatori”).
Ferma restando la possibilità – a tutela della incoercibile volontà del singolo – che il candidato non accetti la candidatura (o, il che è lo stesso, che volontariamente rinunci alla stessa), la disposizione in parola pone dunque un nesso di legittimazione che investe non soltanto l’astratta entità oggettiva, ma piuttosto la sua concreta composizione soggettiva (in tal senso anche la sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato, n. 4253/2006).
La decisione da ultimo indicata è stata invocata anche nella memoria dell’appellato Br. a sostegno delle proprie tesi: in particolare la memoria richiama l’affermazione secondo la quale “La volontà dei sottoscrittori di una lista si riferisce alla presentazione dell’intera lista con i candidati ivi identificati”.
La sentenza n. 4253/2006, ad una attenta lettura, valorizza proprio il nesso fra sottoscrizione e candidati presenti in lista, richiamato nell’inciso riportato in memoria: “se alcuni candidati risultano diversi negli elementi di identificazione (ossia, data di nascita, giorno, mese ed anno) ed anche nel cognome, rispetto a quelli indicati nei modelli sottoscritti dai presentatori, la volontà di questi ultimi non appare chiaramente orientata nel senso di voler presentare un candidato con quei diversi dati anagrafici, né è possibile provare che gli stessi, in tal caso, avrebbero sottoscritto la lista”; e che “le sottoscrizioni, potendo anche prescindere dalla conoscenza personale del candidato, devono intendersi finalizzate ad accettare i candidati così come individuati attraverso il nome e cognome ed i relativi dati anagrafici e quindi, con implicita esclusione di candidati diversi, tranne l’ipotesi di errore materiale chiaramente individuabile. Pertanto, se alcuni candidati risultano diversi negli elementi di identificazione (ossia, data di nascita, giorno, mese ed anno) ed anche nel cognome, rispetto a quelli indicati nei modelli sottoscritti dai presentatori, la volontà di questi ultimi non appare chiaramente orientata nel senso di voler presentare un candidato con quei diversi dati anagrafici, né è possibile provare che gli stessi, in tal caso, avrebbero sottoscritto la lista. (…..) Pertanto, nel caso di specie, le richiamate discordanze determinano un vizio di legittimità dell’atto, non potendo le stesse qualificarsi come irregolarità o mero errore materiale”.
Tale rilievo non è concettualmente in conflitto con l’affermazione, contenuta nella sentenza gravata, secondo la quale “la singolare vicenda oggetto di causa è evidentemente frutto di una scelta politica (…..); scelta che si è tradotta nella decisione di non includere il nominativo del ricorrente nell’elenco dei candidati riportato nel cosiddetto “atto principale” su cui si è pronunciata la Sottocommissione elettorale”.
La richiamata disposizione primaria regolante la fase di presentazione ricollega tuttavia alla scelta politica precisi effetti giuridici una volta che la composizione soggettiva, pur se verosimilmente elaborata all’interno dei partiti politici, sia transitata nella sfera volitiva dei presentatori: i quali, apponendo la loro sottoscrizione, hanno prodotto l’effetto giuridico legittimante previsto dalla norma.
5. Nel caso di specie non si controverte – come nel caso esaminato dalla sentenza n. 1981/2016 – in materia di impugnazione di un provvedimento di esclusione della lista per difformità soggettiva fra la versione sottoscritta e quella presentata, ma in merito alla pretesa di reintegrazione del candidato escluso successivamente alla sottoscrizione.
Si tratta pertanto di valutare le conseguenze pratiche del rilevato vizio nel caso di specie, avuto riguardo anche alla domanda proposta, nonché al generale principio di conservazione degli atti giuridici e alla regola della massima partecipazione alle competizioni elettorali.
Va pertanto esclusa una pronuncia tout-court caducatoria del provvedimento di ammissione della lista: sia perché tale provvedimento è stato impugnato soltanto in parte qua dall’odierno appellante (allo scopo di integrarlo con il proprio nominativo); sia perché lo speciale rito ex art. 129 cod. proc. amm. è volto alla tutela giurisdizionale delle aspettative partecipative e non alla rimozione di provvedimenti favorevoli in tesi invalidi (rimedio possibile anche nelle fasi successive); sia, infine, perché il vizio riscontrato attiene non alla presentazione della lista nel suo complesso, bensì alla mancata inclusione del candidato Za. .
6. Proprio l’ottica partecipativa cui è preordinato il rito speciale suggerisce pertanto la soluzione della limitazione oggettiva del vizio riscontrato, nel senso della integrazione della lista come richiesta dall’odierno appellante.
Tale conseguenza, avendo l’effetto di ripristinare la relazione legittimante fra sottoscrizioni e composizione della lista, rendendo così valida la partecipazione di essa – allo stato viziata nel senso anzidetto – alla competizione elettorale, per un verso esclude che nelle successive fasi possa farsi questione della validità di tale partecipazione, e per altro verso soddisfa le ragioni dell’odierno appellante.
Una simile soluzione processuale non rappresenta un intervento della giurisdizione in materia riservata alle scelte politiche, perché – come ricordato – la disciplina positiva rimette ai sottoscrittori la presentazione delle liste (e l’indicazione dei candidati), sicché l’accoglimento della domanda proposta dall’appellante, in seguito al rilievo del vizio, ha unicamente l’effetto di ripristinare la scelta operata dai cittadini rispetto alla quale la norma non prevede interventi correttivi di altri soggetti.
Contrariamente a quanto affermato in memoria dal signor Br., infatti, la disposizione della cui applicazione si discute non assegna una soggettività giuridica prevalente ai partiti politici, ma individua nell’insieme degli elettori che sottoscrivono la lista, e nel candidato che può accettare o meno la designazione, i soggetti giuridici titolari di poteri e soggetti ad oneri.
7. Non è di ostacolo alla soluzione indicata l’avvenuto adempimento in via autonoma da parte dell’odierno appellante delle formalità di accettazione della candidatura.
Le modalità indicate dal citato art. 32, aventi la funzione di acquisire l’assenso del candidato inserito nella lista sottoscritta, si riferiscono infatti all’ipotesi – fisiologica- di presentazione unitaria della lista.
Nel caso in esame, avuto riguardo alla rilevata difformità dal parametro normativo della parziale modifica soggettiva della lista sottoscritta, sarebbe paradossale imputare in danno del soggetto escluso la circostanza che il cennato adempimento sia avvenuto per iniziativa dello stesso.
Del resto la finalità della disposizione è quelle di acquisire contezza della capacità e della volontà di ogni singolo candidato rispetto alla partecipazione alla competizione elettorale.
In argomento va richiamata la giurisprudenza della Sezione relativa al citato d.P.R. n. 570/1960, che ha chiarito come “sebbene il disposto normativo, e le forme da esso prescritte per assolvere alla suddetta funzione, debbano essere interpretati ed applicati secondo il principio di cd. strumentalità delle forme, invocato anche dagli appellati, deve nondimeno riscontrarsi, ai fini dell’ammissibilità della lista la cui presentazione non sia rispettosa del dettato di legge, la sussistenza di univoci elementi dimostrativi dell’avvenuto – anche aliunde – “raggiungimento dello scopo” (così la sentenza n. 3094/2018).
Nel caso in esame l’iniziativa dell’odierno appellante ha surrogato l’omissione di chi ha materialmente provveduto a presentare la lista, raggiungendo lo scopo perseguito dalla disposizione.
8. L’appello è pertanto fondato, e come tale deve essere accolto, nei sensi anzidetti.
Sussistono le condizioni di legge, alla luce della peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla in parte la decisione impugnata con il ricorso di primo grado, e dispone che la Commissione elettorale del Comune di (omissis) inserisca il candidato Consigliere comunale St. Za. nella lista elettorale meglio specificata in motivazione, alla posizione n. 3, conformemente all’indicazione contenuta nei cc.dd. “atti separati” prodotti all’atto della presentazione della lista medesima.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Stefania Santoleri – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere, Estensore
Antonio Massimo Marra – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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