In caso di ristrutturazione edilizia ed il pagamento degli oneri di urbanizzazione

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Consiglio di Stato, Sentenza|12 aprile 2021| n. 2956.

In caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico, nella misura in cui unicamente in tale ipotesi deriva un incremento della domanda di servizi nella zona.

Sentenza|12 aprile 2021| n. 2956

Data udienza 10 novembre 2020

Integrale

Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Ristrutturazione edilizia – Oneri di urbanizzazione – Pagamento – Presupposti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5074 del 2010, proposto dall’Impresa Ed. F.l. Mo. s.n. c. di Mo. Ra. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. St., domiciliata presso la segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…)
contro
il Comune di Ascoli Piceno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato dagli avvocati Lu. Ia. e Sa. To., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, n. 224/2009.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ascoli Piceno;
visti tutti gli atti della causa;
relatore il consigliere Francesco Frigida nell’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2020, svoltasi con modalità telematica, e dati per presenti, ai sensi dell’articolo 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge 24 aprile 2020, n. 27, l’avvocato An. St. per la parte appellante e gli avvocati Lu. Ia. e Sa. To. per la parte appellata;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante, all’epoca dei fatti proprietaria di un edificio ubicato in Ascoli Piceno per cui il piano regolatore generale consentiva il restauro e il risanamento conservativo, ma non la ristrutturazione edilizia, ha presentato, in data 16 dicembre 1999, al Comune di Ascoli Piceno una denuncia di inizio attività ai sensi degli articoli 2 della legge n. 662 del 1996 e 11, comma 2, della legge n. 135 del 1997, recante un progetto di restauro dell’immobile.
1.1. L’amministrazione comunale, con nota del 24 dicembre 1999, ha respinto la denuncia di inizio attività, diffidando la società a dare inizio ai lavori, atteso che per la tipologia di intervento sarebbe stato necessario un espresso titolo abilitativo.
1.2. In data 15 febbraio 2000, l’interessata, seppur insistendo nella legittimità della denuncia di inizio attività, ha presentato al Comune una domanda per la esecuzione dei lavori di restauro e risanamento conservativo relativi al predetto immobile.
1.3. In data 13 marzo 2001, l’amministrazione comunale ha rilasciato la concessione edilizia onerosa n. 26/2001, avente ad oggetto “il mutamento di destinazione d’uso con opere, da uffici ad abitazioni, con aumento delle unità immobiliari di porzione del fabbricato”, prevedendo il pagamento del contributo concessorio di cui alla legge n. 10 del 1977 per un importo complessivo pari a lire 81.791.000.
2. L’interessata ha proposto il ricorso di primo grado n. 398 del 2001, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, avverso tale concessione edilizia, nella parte in cui ha imposto il pagamento del contributo concessorio, nonché contro tutti gli atti connessi, tra cui la nota del 24 dicembre 1999, con cui il Comune ha escluso che i lavori siano assoggettabili alla denuncia di inizio attività, e la nota prot. n. 6777 del 5 febbraio 2001 di determinazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione; la parte privata ha altresì chiesto la condanna dell’amministrazione comunale alla restituzione delle somme percepite a titolo di oneri di urbanizzazione e al risarcimento dei danni cagionati a causa del ritardato inizio dei lavori.
2.1. Il Comune di Ascoli Piceno si è costituito nel giudizio di primo grado, eccependo l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui è rivolto contro gli atti precedenti alla concessione edilizia n. 26/2001, con cui l’amministrazione comunale ha inibito le denunce di inizio attività, e l’infondatezza delle avverse doglianze.
3. Con l’impugnata sentenza n. 224 del 15 aprile 2009, il T.a.r. per le Marche, sezione prima, dopo aver disposto una verificazione, ha dichiarato in parte irricevibile il ricorso – nella parte inerente all’impugnazione degli atti precedenti alla concessione edilizia – e lo ha respinto per la restante parte; il collegio di primo grado ha compensato tra le parti le spese di lite, tranne gli oneri di verificazione, posti a carico della ricorrente.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 28 maggio 2010 e in data 7 giugno 2010 – la parte privata ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando i seguenti tre motivi:
a) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 L. 662/96 nonché art. 31 L. 457/78. Necessità della Dia nel procedimento autorizzatorio oggetto di causa”;
b) “Violazione e falsa applicazione DM n. 1444/68 nonché dei criteri per la determinazione del carico urbanistico”;
c) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e seguenti della L. n 10/77. Violazione dei criteri per la determinazione dei contributi urbanistici”.
L’appellante non ha contestato l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui si sono contestati gli atti precedenti alla concessione edilizia, sicché sul punto si è formato giudicato interno.
I motivi svolti in questa sede attengono, pertanto, soltanto all’asserita illegittimità dell’onerosità concessione edilizia.
5. Il Comune di Ascoli Piceno si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del gravame per violazione dell’art. 101, comma 1, del codice del processo amministrativo, e, in ogni caso, la sua infondatezza.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 novembre 2020.
7. In via pregiudiziale, va respinta l’eccezione d’inammissibilità dell’impugnazione, in quanto l’appello è rispettoso del dovere di specificità dei motivi di cui all’art. 101, coma 1, c.p.a., avendo l’appellante esposto in maniera sufficientemente chiara le proprie doglianze avverso la sentenza di primo grado.
8. L’appello è parzialmente fondato e deve essere accolto in parte alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e in diritto.
9. Con il primo motivo d’impugnazione, l’appellante ha sostenuto in sostanza l’illegittimità del provvedimento reiettivo della denuncia di inizio attività, in quanto, a suo avviso, “le opere assentite erano da qualificarsi come restauro conservativo e come tali potevano essere autorizzati col relativo procedimento previsto per tale fattispecie”. Siffatta doglianza è inammissibile, poiché il T.a.r. ha affermato la tardività delle censure proposte avverso gli atti precedenti alla concessione edilizia, compreso il provvedimento del 24 dicembre 1999, con cui il Comune ha respinto la denuncia di inizio attività, e tale capo della sentenza non è stato impugnato né censurato, sicché su di esso si è formato un giudicato interno sulla ricevibilità del ricorso originario in parte qua, che attualmente impedisce la valutazione della fondatezza di un motivo dichiarato tardivo dal collegio di primo grado.
10. Tramite il secondo motivo l’appellante ha sostenuto che le opere di restauro e risanamento non possono essere sottoposte a contributi concessori.
Questa censura è infondata.
In proposito si evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto che l’operazione effettuata dall’interessato rappresenti un intervento di restauro risanamento conservativo e non una ristrutturazione edilizia, tuttavia ha affermato che siffatta qualificazione non è sufficiente per qualificare l’intervento sotto il profilo oneroso o gratuito, poiché è necessario considerare anche l’aspetto funzionale dello stesso. In particolare, nel caso di specie l’intervento di restauro ha comportato una profonda modificazione dell’immobile, cambiandone la destinazione da esclusivamente terziaria e unifunzionale (ufficio bancario) a mista e polifunzionale (banca, uffici e appartamenti); ne è seguito altresì un frazionamento dell’edificio con un notevole aumento di unità immobiliari da quattro (di cui 1 D/5 e 3 A/10 e 1 A/2) a venti (di cui 1 D/5, 9 A/10, 6 A/2 e quattro beni comuni non censibili).
La tesi ermeneutica del T.a.r. è in linea con la prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato, da cui il Collegio non intende discostarsi, atteso peraltro che nel caso di specie vi è stato un cambio di destinazione e un notevole aumento dei locali. In particolare è stato precisato che:
– “In caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico, nella misura in cui unicamente in tale ipotesi deriva un incremento della domanda di servizi nella zona” (Consiglio di Stato, sezione IV, 29/10/2015, n. 4950);
– “Mentre la quota del contributo di costruzione commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e assolve alla funzione di permettere all’amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento per la trasformazione del territorio consentita al privato istante, la quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti” (Consiglio di Stato, sezione VI, 02/07/2015, n. 3298)
– “Il mutamento di destinazione d’uso di un immobile da produttiva a ricreativa (nella specie da officina a sala giochi), deve considerarsi attuato tra distinte categorie funzionali e comporta variazione del carico urbanistico, con conseguente mutamento degli standard che è sufficiente a giustificare la richiesta di contributo per oneri di urbanizzazione” (Consiglio di Stato, sezione V, 30/08/2013, n. 4326);
– “In base al generale principio di correlare gli oneri di urbanizzazione al carico urbanistico, tale carico sussiste anche in caso di divisione e frazionamento di immobile che da uno si trasforma in due unità . Pertanto è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, sicché è sufficiente che risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri riferiti all’oggettiva rivalutazione dell’immobile e funzionali a sopportare l’aggiuntivo carico socio-economico che l’attività edilizia comporta, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a lavori dovuti a una divisione dell’immobile in due unità o fra due o più proprietari” (Consiglio di Stato, sezione IV, 17/05/2012, n. 2838);
– “Sulla base del generale principio di correlare gli oneri di urbanizzazione al carico urbanistico, la ristrutturazione edilizia comporta il pagamento di detti oneri allorché l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico – e considerato che il carico urbanistico sussiste anche allorquando l’intervento di ristrutturazione comporti la divisione ed il frazionamento di un immobile, conseguenti ad una scissione societaria per essere l’edificio adibito ad attività di impresa di due distinti soggetti, con l’apertura di due nuovi ingressi, per due distinte unità abitative – deve ritenersi che anche in tal caso si realizza un aumento dell’impatto sul territorio e sono pertanto dovuti i predetti oneri” (Consiglio di Stato, sezione IV, 29/04/2004, n. 2611).
11. Con il terzo motivo, l’appellante ha contestato, in via subordinata, la quantificazione del contributo concessorio effettuata dal Comune e confermata dal T.a.r. (lire 81.791.010, importo peraltro già versato), nonostante il verificatore avesse calcolato una somma più bassa (lire 62.268.196), che, ad avviso della parte privata, sarebbe anch’essa sovrastimata “in termini di mc. sui quali è stato effettuato il calcolo che verrà illustrato nel prosegui del giudizio”.
Sul punto il T.a.r. ha affermato che “la determinazione del contributo concessorio non richiede valutazioni discrezionali dell’amministrazione, ma la sola applicazione di parametri oggettivi quantificabili alla stregua di calcoli matematici. Il provvedimento in data 5.2.2001 prot. 6777, con cui il Comune comunicava l’importo complessivo del contributo concessorio, pur non richiamando espressamente le tabelle parametriche applicate, conteneva, tuttavia, informazioni sufficienti per verificare il procedimento di calcolo effettuato dal Comune stesso, poiché veniva puntualmente indicato il volume assoggettabile a contributo e il relativo valore unitario”.
L’appellante ha dedotto che in primo grado il verificatore “aveva precisato come gli oneri andavano calcolati solo su quelle parti interessati alla variazione di destinazione d’uso (che importavano una variazione del carico urbanistico) e non su quelle che restavano invariate. Infatti, appare illogico ritenere che il calcolo degli oneri di urbanizzazione debba interessare l’intero edificio, comprese le parti che sono rimaste inalterate a seguito dei lavori, posto che per queste, certamente, non vi è stato alcun incremento del carico urbanistico”.
Il motivo de quo, a differenza di quanto sostenuto dal Comune non è irricevibile, in quanto la nota comunale prot. n. 6777 del 5 febbraio 2001, quale atto prodromico della concessione edilizia n. 26/2011, è stata impugnata in primo grado, tanto che i suoi esiti sono stati oggetto di verificazione disposta dal collegio di primo grado.
Ciò posto, il terzo motivo è parzialmente fondato. Ed invero, i contributi vanno ragguagliati all’aumento di carico di urbanistico e non alle parti dell’immobile sostanzialmente conformi al preesistente, essendo illogico valutare globalmente l’immobile senza ripartire le parti conservate dalle parti innovate, sicché il T.a.r. erroneamente non considerato la stima del consulente tecnico d’ufficio che, con valutazione congruamente motivata, immune da vizi logici e rapportata al solo effettivo aumento di carico urbanistico, ha rideterminato la somma complessiva dovuta dall’odierna appellante al Comune di Ascoli Piceno da lire 81.791.010 a lire 62.268,186.
Con riferimento alla lamentata sovrastima dei metri cubi da parte del consulente tecnico d’ufficio, si rileva che l’appellante non ha esplicitato e quantificato tale asserita sovrastima, sicché il Collegio non può che respingere quest’ultima doglianza.
12. In conclusione l’appello va accolto in parte e, pertanto, in parziale riforma della sentenza impugnata, va accolto in parte il ricorso di primo grado con riferimento soltanto al quantum debeatur e va conseguentemente annullata la nota prot. n. 6777 del 5 febbraio 2001, per la parte in cui ha fissato l’importo complessivo dei contributi concessori ivi previsto in lire 81.791.010 (pari a euro 42.241,53) invece che in lire 62.268.196 (pari a euro 32.158,84), per una differenza di lire 19.522.814 (pari a euro 10.082,69), che, in caso di avvenuto integrale versamento dei contributi richiesti, il Comune di Ascoli Piceno dovrà restituire all’appellante; l’appello va respinto per il resto.
13. L’accoglimento soltanto parziale della domanda e la peculiarità della vicenda giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 5074 del 2010, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado, nei sensi di cui in motivazione; lo respinge per il resto; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla seconda sezione del Consiglio di Stato, con sede in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Claudio Contessa – Presidente
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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