Il potere interpretativo

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Consiglio di Stato, Sentenza|16 novembre 2021| n. 7642.

Il potere interpretativo, per consolidata giurisprudenza, deve esercitarsi, peraltro, solo sugli elementi interni del giudicato stesso e non su questioni, domande o vicende esterne al giudicato, la cui valutazione spetta alla cognizione del giudice munito di giurisdizione.

Sentenza|16 novembre 2021| n. 7642. Il potere interpretativo

Data udienza 21 ottobre 2021

Integrale

Tag- parola chiave: Processo amministrativo – Esecuzione di giudicato – Ottemperanza – Potere interpretativo – Estensione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2543 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Al. Ga., Sa. Fo. e Sa. Fo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’ottemperanza della sentenza del Tribunale ordinario di Bologna, -OMISSIS-.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2021 il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il potere interpretativo

FATTO

1.- Il ricorrente, -OMISSIS-, è stato riconosciuto “vittima del dovere” ai sensi della Legge n. 466 del 13.8.1980 (rubricata “Speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche”) con sentenza del Tribunale di Bologna -OMISSIS-, confermata dalla Corte d’appello di Bologna con sentenza -OMISSIS-.
2. – In sede di ottemperanza, il Ministero attribuiva al ricorrente l’assegno vitalizio riconosciutogli in misura inferiore a quanto stabilito con L. n. 350 del 2003, art. 4, comma 238.
2.1. – Il ricorrente, con nuovo ricorso al G.O., chiedeva l’esatta quantificazione dell’assegno ed il riconoscimento dei benefici di cui alle leggi n. 302 del 20.10.1990 e n. 206 del 7.7.2004.
2.2.- Il Tribunale di Bologna, con sentenza -OMISSIS-, ha accolto il ricorso, affermando che l’art. 4, comma 238, della L. n. 350 del 2003, che ha raddoppiato l’ammontare dell’assegno in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, è da applicare anche alle vittime del dovere, come già stabilito dal Consiglio di Stato con sentenza -OMISSIS- e dalla Corte di Cassazione, -OMISSIS-.
La sentenza accertava il diritto del ricorrente alla corresponsione dell’assegno di cui all’art. 2, comma 1, della L. n. 407/1988 per una somma pari ad -OMISSIS-, rivalutata come per legge, a decorrere dalla data del sinistro (-OMISSIS-), nonché al riconoscimento di “tutti i benefici delle leggi n. 302/1990 e n. 206/2004”.
3.- Con un primo ricorso al TAR per l’Emilia Romagna, -OMISSIS-, l’interessato ha chiesto l’ottemperanza al giudicato.

 

Il potere interpretativo

Poiché nelle more del giudizio, con decreto -OMISSIS-, il Ministero ottemperava al giudicato (corrispondendo – oltre all’assegno vitalizio di cui alle leggi m. 407/98 e n. 266/05 e lo speciale assegno vitalizio ex art. 5, comma 3, della L. 206/2004 già oggetto dei precedenti decreti -OMISSIS- – l’adeguamento e rivalutazione del citato assegno vitalizio e “i benefici di spettanza di cui alle leggi n. 302/90 e 206/04, indicati dall’art. 4 del DPR 7.7.2006, n. 243”) il ricorso veniva dichiarato in parte inammissibile ed in parte (-OMISSIS-) rigettato con sentenza -OMISSIS-, nella quale si dà atto testualmente “che dagli atti di causa emerge come il Ministero convenuto abbia proceduto all’ottemperanza della decisione predetta in parte anteriormente alla notifica del ricorso e in parte successivamente a tale notifica, per modo che – in relazione alla parte predetta- il ricorso è divenuto improcedibile per difetto sopravvenuto di interesse” (pag. 2).
4.- La sentenza veniva confermata in appello da questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza -OMISSIS-, avverso la quale il ricorrente proponeva ricorso per revocazione, definito con sentenza -OMISSIS-, che accoglieva l’impugnazione in via rescindente, per sussistenza dell’errore di fatto, e la rigettava in sede rescissoria, dichiarando che il giudicato è stato correttamente ottemperato non potendosi accedere alla proposta interpretazione letterale del giudicato stesso.
5. – Con un secondo ricorso per ottemperanza proposto al TAR per l’Emilia Romagna, -OMISSIS-, il ricorrente chiedeva l’esatto adempimento al giudicato di cui alla predetta sentenza del Tribunale di Bologna -OMISSIS-, limitatamente alla parte, a suo dire, non ancora adempiuta, concernente l’attribuzione dei benefici riconosciuti alle vittime del terrorismo dalla legge n. 206/2004.

 

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Con la sentenza in epigrafe impugnata, il TAR, accogliendo l’eccezione del Ministero intimato, dichiarava l’inammissibilità del ricorso per violazione della regola processuale del “ne bis in idem”, condannando il ricorrente alle spese di lite.
6. – Avverso la sentenza il ricorrente propone appello lamentandone l’erroneità ed ingiustizia e chiedendo che sia dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di adempiere esattamente al giudicato con conseguente condanna dell’Amministrazione a provvedere entro il termine che questo Consiglio di Stato indicherà .
7. – Alla camera di consiglio del 21 ottobre 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

 

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DIRITTO

1. – L’appello non può trovare accoglimento.
2. – L’appellante espone, preliminarmente, le varie fasi processuali della vicenda, tuttavia senza fare cenno al giudizio per revocazione sulla sentenza di questa Sezione -OMISSIS-, adottata in esito al giudizio di appello sulla sentenza -OMISSIS- pronunciata sul primo ricorso per ottemperanza proposto.
La sentenza di revocazione -OMISSIS-, come già detto, ha, per un verso, acclarato l’errore di fatto in cui era incorso il giudice d’appello nell’omettere di pronunciare sulla domanda di ottemperanza al giudicato nella parte riguardante i benefici in capo al ricorrente discendenti dalla legge n. 206/2004; per altro verso, sul piano rescindente, ha pronunciato su tale domanda ritenendola infondata.
2.1. – In sintesi, con l’appello in esame, che segue ad un nuovo giudizio di ottemperanza volto all’accertamento dell’attività elusiva del giudicato e del parziale adempimento dell’Amministrazione di cui al decreto -OMISSIS-, che aveva riconosciuto solo i benefici di cui alla legge n. 302/1990 e non anche “tutti” i benefici di cui alla legge n. 406/2004 in suo favore riconosciuti dal giudicato, il ricorrente lamenta l’erronea declaratoria di inammissibilità del (secondo) ricorso in ottemperanza.

 

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2.2. – L’appellante afferma che il Ministero persiste nel parzialmente inadempimento poiché si rifiuterebbe esplicitamente di riconoscere al ricorrente anche i benefici attribuiti alle vittime del terrorismo che il giudicato del G.O. ha però espressamente riconosciuto, in linea con l’interpretazione perequativa prevalsa in giurisprudenza (in quanto l’evento occorso non sarebbe di minor rilievo rispetto ad un evento di stampo terroristico).
L’appellante osserva che la stessa sentenza del Consiglio di Stato -OMISSIS- (in sede di appello avverso la sentenza del TAR Bologna -OMISSIS-) ha affermato definitivamente che il Giudice ordinario ha riconosciuto “tutti” i benefici di cui alla legge n. 206 del 2004, nessuno escluso, -OMISSIS-.
Tuttavia, il giudice di appello non ha ordinato (conseguentemente) al Ministero di modificare il provvedimento adottato -OMISSIS- (che attribuiva solo i benefici della legge n. 302/1990), dando per scontato che non fossero stati richiesti e/o fossero già stati erogati, esclusivamente per una mera svista /abbaglio, impedendo così al ricorrente di godere di quegli ulteriori benefici (di cui agli artt. 2, 3, 4, 7 e 9 della L. 206/2004) che il giudicato ha però inequivocabilmente attribuito.
A fronte di un adempimento parziale e di quanto chiarito dal Consiglio di Stato, il ricorrente ha, dunque, adito nuovamente il TAR per ottenere il riconoscimento dei predetti benefici di cui alla legge n. 206/2004 a lui spettanti personalmente e, contemporaneamente, -OMISSIS- si attivavano personalmente, con specifica istanza al Ministero, che non dava però alcun seguito all’istanza.
L’appellante lamenta, pertanto, con il nuovo ricorso per ottemperanza, l’attività elusiva del giudicato da parte del Ministero e il parziale adempimento e chiede che il giudicato, in quanto titolo esecutivo autosufficiente, sia eseguito mediante una semplice presa d’atto che consenta al ricorrente di chiedere all’INPS l’erogazione dei benefici di cui agli artt. 2 e 3 della L. 406/2004 e al Ministero delle Finanze il ricalcolo del trattamento di fine rapporto.
Egli conclude che al giudice dell’ottemperanza non compete la possibilità di correggere, entrando nel merito, un giudicato anche laddove non dovesse ritenersi d’accordo con il dictum ed il comando (tanto più ) del Giudice ordinario.
3. – Ad avviso del Collegio, la sentenza appellata, sebbene laconicamente motivata, ha correttamente rilevato l’intervenuto definitivo esame del medesimo oggetto di giudizio (con la precedente sentenza dello stesso TAR Bologna -OMISSIS-, confermata in appello con sentenza di questa Sezione -OMISSIS-) e, pertanto, l’inammissibilità di un riesame in virtù della regola del “ne bis in idem”.

 

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Nella vicenda, peraltro, ai fini dell’accertamento dell’avvenuto adempimento del giudicato, assume valore dirimente l’intervenuta pronuncia del Consiglio di Stato -OMISSIS-, in esito al ricorso per revocazione proposto dal ricorrente avverso la citata decisione d’appello -OMISSIS-.
3.1. – Come afferma il ricorrente, il giudicato nascente dalla sentenza del Tribunale di Bologna -OMISSIS- nel dispositivo stabilisce il diritto al riconoscimento di “tutti” i benefici delle leggi n. 302/1990 e n. 206/2004, oltre al diritto alla corresponsione dell’assegno di cui alla legge 407/1998 nella misura di -OMISSIS- e rivalutazione dalla data del sinistro.
La sentenza di questa Sezione -OMISSIS- (a seguito dell’appello proposto sulla decisione -OMISSIS- del TAR), benché pronunciasse motivatamente sulla circostanza che “l-OMISSIS-“, non pronunciava in ordine ai benefici spettanti alla stessa vittima ex L. n. 206/2004, artt. 2, 3, 4, 7 e 9, parimenti oggetto del ricorso in ottemperanza.
La sentenza adottata da questa Sezione in sede di revocazione, -OMISSIS-, rilevava la sussistenza dell’errore di fatto denunciato e, in fase rescissoria, nel pronunciare sulla domanda di ottemperanza non esaminata, dichiarava che il giudicato è stato correttamente ottemperato perché “non può accedersi alla interpretazione letterale proposta dal ricorrente”.
3.2. – La sentenza -OMISSIS- affronta espressamente il tema della apparente discrasia tra il giudicato e il decreto di ottemperanza adottato dall’Amministrazione, così affermando:
“5.6 – In particolare, non vi è una norma che consente l’estensione dei benefici pensionistici stabiliti dalle norme degli artt. 2, 3, 4, 7, e 9 della L. n. 206/2004 rivendicati dal ricorrente, ai soggetti riconosciuti “-OMISSIS-“: ciò emerge in modo palese non solo dalla disamina del D.P.R. 7 luglio 2006 n. 243 “Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle -OMISSIS- ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti -OMISSIS-, a norma dell’articolo 1, comma 565, della L. 23 dicembre 2005, n. 266”, ma anche dal documento -OMISSIS- (depositato nel fascicolo di appello) del Ministero della Difesa (“Specchi riassuntivi benefici spettanti -OMISSIS- in aggiunta alla pensione privilegiata e all’equo indennizzo”) nel quale sono riportati dettagliatamente tutti i benefici previsti dalla L. n. 206/2004 che sono stati estesi alle -OMISSIS-, con l’indicazione della norma che ha disposto l’estensione a tale categoria.
Allo stato attuale solo le “-OMISSIS-” percepiscono i benefici pensionistici rivendicati dal ricorrente.

 

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6. – Nonostante il regime normativo sia quello in precedenza esposto, nella sentenza passata in giudicato, della quale si chiede l’esatta esecuzione, viene riconosciuta la spettanza di “tutti i benefici previsti dalla L. 206/2004”.
Secondo il ricorrente, tenuto conto della chiarezza della statuizione del giudice del lavoro, non potrebbe prescindersi dall’interpretazione letterale, in base alla quale al ricorrente spetterebbero tutti i benefici previsti dalla suddetta legge: tale interpretazione produrrebbe, però, l’effetto di attribuire al ricorrente un diritto non previsto dalla legge n. 206/2004, né derivante da altra fonte normativa che abbia esteso alla condizione del ricorrente (-OMISSIS- e -OMISSIS-) il regime previsto per le -OMISSIS-.
Seguendo l’interpretazione letterale, quindi, si arriverebbe ad un risultato non compatibile con l’ordinamento: verrebbero attribuite al ricorrente prestazioni che non gli spettano in base alla legge.
L’utilizzazione del criterio di interpretazione letterale non può essere quindi seguito in quanto comporta l’attribuzione – da parte del giudice del lavoro – di un beneficio non previsto dalla legge.
7. – Ciò comporta la necessità di ricorrere al criterio di interpretazione logico-sistematico al fine di assegnare alla statuizione del giudice un significato che sia rispondente al dettato normativo.
Il Ministero ha ben interpretato il giudicato riconoscendo al ricorrente i benefici di spettanza di cui alle leggi n. 302/90 e 206/2004 indicati dall’art. 4 del D.P.R. 7 luglio 2006 n. 243.
7.1 – Il termine “tutti” non può che riferirsi ai benefici che la legge ha esteso alla categoria di appartenenza del ricorrente, riconosciuto dapprima -OMISSIS- e dopo, con il decreto del Ministero dell’Interno del -OMISSIS-, quale -OMISSIS-.
Spettano, quindi, al ricorrente tutti i benefici che sono stati estesi dal legislatore alla sua condizione e fra essi non vi sono quelli relativi al trattamento pensionistico rivendicati nella presente controversia.
7.2 – Ne consegue che, in relazione ai profili oggetto della presente controversia, il giudicato è stato eseguito correttamente e, dunque, l’appello va rigettato.”
3.3.- Nel giudizio in esame, il ricorrente ripropone le medesime domande e propone le medesime censure avverso i decreti del Ministero già esaminati dalla sentenza di revocazione, di cui sono stati riportati i passi salienti.
Appare evidente, dunque, che sul tema dell’esatto adempimento al giudicato nascente dalla sentenza del Tribunale civile di Bologna -OMISSIS- vi è già una pronuncia definitiva e che per la regola del “ne bis in idem” non è consentito un riesame di tale pronuncia.
Anche al processo amministrativo si applica il principio del “ne bis in idem”, di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., il quale, per esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, vieta al giudice di emettere due volte una pronuncia su una stessa controversia (Cons. Stato, Sez. III, 7 novembre 2018 n. 6281; Consiglio di Stato sez. V 23 marzo 2015 n. 1558).
4.- Nella memoria da ultimo depositata -OMISSIS-, il ricorrente (che non cita la decisione intervenuta sul ricorso per revocazione da lui proposto) afferma che al Giudice dell’ottemperanza non è data la possibilità di correggere, entrando nel merito, un giudicato anche laddove non dovesse ritenersi d’accordo con il dictum e il comando del Giudice ordinario, chiaro e inequivocabile, per cui insiste, conclusivamente, nella richiesta di riforma della sentenza del TAR Bologna impugnata e di condanna dell’Amministrazione ad adottare il provvedimento che gli permetterà di godere di “tutti” i benefici riconosciuti alle vittime del terrorismo.
Egli asserisce che la sentenza del Giudice Ordinario è completa, specifica e indica compiutamente la normativa di riferimento, a propria volta completa e specifica, e che non richiede alcun ulteriore giudizio di cognizione, tanto più che si tratta di sentenza emessa da giudice di altra giurisdizione.
4.1.- Sul punto non può che ribadirsi il limite nascente dalla regola del “ne bis in idem” che preclude al Collegio il riesame di questioni già definite.
4.2.- Deve soltanto osservarsi che in sede di ottemperanza sono ammissibili momenti di cognizione che siano strettamente conseguenziali o connessi al giudicato medesimo.
Se, per un verso, va tenuto fermo il principio secondo cui l’esecuzione del giudicato non può essere il luogo per tornare a mettere ripetutamente in discussione la situazione oggetto di giudicato che, per definizione, ha conclusivamente deciso; tuttavia, non può negarsi il potere interpretativo del giudicato, che è connesso al giudizio di ottemperanza in quanto giudizio d’esecuzione e, quindi, può incidere anche su diritti soggettivi.
Il potere interpretativo, per consolidata giurisprudenza, deve esercitarsi, peraltro, solo sugli elementi interni del giudicato stesso e non su questioni, domande o vicende esterne al giudicato, la cui valutazione spetta alla cognizione del giudice munito di giurisdizione (Consiglio di Stato sez. IV, 27/07/2016, n. 3394; Adunanza Plenaria n. 2 del 15.1.2013 e n. 11 del 9.6.2016).

 

Il potere interpretativo

E’ compito del giudice dell’ottemperanza, al fine di soddisfare pienamente l’interesse sostanziale del ricorrente, verificare l’esattezza della interpretazione data dall’Amministrazione alle disposizioni che regolano l’istituto oggetto di giudicato, in ossequio al principio dell’effettività della tutela giurisdizionale che caratterizza il giudizio di ottemperanza.
In pratica, deve il giudice dell’ottemperanza verificare che del contenuto della decisione passata in giudicato non sia dato un adempimento parziale, incompleto o elusivo (Consiglio di Stato sez. IV, 19/11/2020, n. 7188).
Nel caso di specie, la questione circa i benefici spettanti al ricorrente in forza del giudicato costituisce elemento interno del giudicato, ricompresa nella funzione interpretativa, e non rappresenta un sindacato integrativo su elementi esterni o in relazione a sopravvenienze o spazi lasciati bianchi dal giudicato.
In altri termini, il carattere generico del riferimento ai benefici della legge n. 206 del 2004 contenuto nel dispositivo del giudicato del G.O., imponeva, in sede di ricorso per ottemperanza, che la valutazione del carattere parziale o elusivo dell’adempimento del Ministero tenesse in debito conto il dettato normativo.
Su tale piano interpretativo del giudicato, il giudice della revocazione si è soffermato richiamando l’art. 4 del D.P.R. 7 luglio 2006 n. 243 che ha disciplinato i termini e le modalità per la corresponsione delle provvidenze previste dalla L. 206/2004 in favore delle “vittime del dovere”, secondo l’accezione più ampia della categoria ridefinita dal Legislatore nella legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge Finanziaria 2006).
5.- Resta fermo il potere dell’Amministrazione di determinarsi in ordine alla posizione dell’appellante in sede di aggiornamento della “graduatoria unica nazionale delle posizioni”, di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 243/2006 (commi 2 e 3) tenuto conto degli orientamenti legislativi e giurisprudenziali sul punto.
6. – L’appello va, conclusivamente, respinto, nei sensi di cui in motivazione.
7. – Le spese di entrambi i gradi di giudizio si compensano tra le parti in considerazione della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo rigetta.
Spese di entrambi i gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Michele Corradino – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere

 

Il potere interpretativo

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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