Il potere di pianificazione urbanistica

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 2 settembre 2019, n. 6051.

La massima estrapolata:

Il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Sentenza 2 settembre 2019, n. 6051

Data udienza 16 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 9998 del 2015, proposto dalla società
Pa. Im. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Um. Gr. e Gu. Fr. Ro., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
contro
Provincia di Monza e Brianza, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Cr. Sc., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione seconda, n. 1907 del 28 agosto 2015, resa tra le parti, concernente l’approvazione del Piano territoriale di coordinamento della Provincia di Monza e della Brianza.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Monza e Brianza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 maggio 2019 il consigliere Ni. D’A. e uditi, per l’appellante, l’avvocato Um. Gr. e, per la Provincia appellata, l’avvocato Gi. Sc.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Pa. Im. s.r.l, proprietaria di un lotto di terreno ubicato nel territorio del comune di Veduggio con Colzano, ha impugnato dinanzi al Tar per la Lombardia, sede di Milano, la delibera di Consiglio Provinciale della Provincia di Monza e Brianza n. 16 del 10 luglio 2013 con cui è stato approvato il piano territoriale di coordinamento provinciale (di seguito PTCP).
1.1. In particolare, il PTCP ha introdotto, per l’ara di proprietà della ricorrente, una disciplina pregiudizievole in quanto l’ha inclusa in parte nella “Rete verde di ricomposizione paesaggistica”, zone per le quali è sostanzialmente esclusa ogni possibilità di sfruttamento edificatorio.
1.2. Nei motivi di ricorso, la società ha lamentato la mancata ripubblicazione dello schema di approvazione del PTCP, la sovrapposizione arbitraria della disciplina provinciale alle prerogative di pianificazione del territorio proprie del Comune, l’ampliamento della superficie a rete verde rispetto a quanto emerso in sede VAS, il difetto di motivazione nonché la lesione dell’affidamento ingenerato dalle scelte comunali confluite nel PRG dell’anno 2004 e nel PGT adottato, l’assenza di pregio ambientale dell’area, l’illegittimità degli articoli 31 e 46 della norme tecniche di attuazione (NTA) del PTCP, relativamente al reperimento di standard aggiuntivi.
2. Il Tar di Milano, con la sentenza indicata in epigrafe, ha in parte accolto il ricorso relativamente all’art. 31 delle NTA e al conseguente obbligo del Comune di reperire standard anche in misura eventualmente superiore a quella risultante dagli strumenti urbanistici comunali. Ha invece respinto tutti gli altri profili di gravame.
3. La società Pa. Im. ha quindi impugnato la predetta sentenza, relativamente alla parte in cui è risultata soccombente, prospettando i seguenti motivi di appello.
3.1. Erroneità della sentenza impugnata per non aver considerato la violazione delle norme costituzionali ed ordinarie a presidio dell’autonomia pianificatoria comunale. La Provincia, inoltre, nel recepire il parere regionale reso nel procedimento ha compresso tale autonomia privando molte aree, tra cui quelle di sua proprietà, di ogni possibilità di sviluppo edificatorio.
3.2. Erroneità della sentenza ove non ha ritenuto la sostanziale modifica apportata in sede di approvazione come causa per rendere necessaria la ripubblicazione del PTCP al fine di formulare osservazioni.
3.3. La sentenza sarebbe erronea laddove ha escluso l’esperimento di una ulteriore fase VAS a seguito delle modifiche introdotte in sede di approvazione.
3.4. Il giudice di primo grado avrebbe ritenuto in modo erroneo che la vicinanza di una torbiera fosse sufficiente ad avvalorare il pregio naturalistico dell’area, mentre il difetto di motivazione evocato nel ricorso introduttivo riguardava soprattutto la violazione dell’affidamento ingenerato nel privato da precedenti scelte pianificatorie del Comune.
4. La provincia di Monza e della Brianza si è costituita in giudizio il 2 febbraio 2016, chiedendo il rigetto dell’appello. Gli originari difensori, avvocati Pi. d’A. e Lu. Fi., sono stati poi sostituiti con un atto depositato il 19 aprile 2019 dall’avvocato Gi. Cr. Sc.. La Provincia, infine, ha depositato una memoria di replica il 23 aprile 2019.
5. La società appellante ha depositato una memoria e documenti il 14 aprile 2019 ed una replica il 9 maggio 2019.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 maggio 2019.
7. Preliminarmente, il Collegio rileva la tardività della memoria di replica depositata dall’appellante il 9 maggio 2019. Quest’ultima, infatti, è stata depositata oltre il termine di venti giorni liberi prima dell’udienza previsto dall’art. 73, comma 1, del c.p.a. ed è quindi esclusa dall’esame degli atti di cui al presente giudizio.
8. Ciò premesso, l’appello non è fondato.
9. Con il primo motivo di ricorso, la società appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata che non ha considerato la violazione delle norme costituzionali ed ordinarie a presidio dell’autonomia pianificatoria comunale.
9.1. Il motivo è infondato. In via generale, questa Sezione, a proposito del PTCP in esame, ha evidenziato che “con sentenza 10 maggio 2012 n. 2710 (successivamente più volte riconfermata nelle sue motivazioni: tra le altre, sez. IV, 25 maggio 2016 n. 2221), ha già avuto modo di osservare che il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.
Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.
Tali finalità, per così dire “più complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell'”assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.
In definitiva, l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.
Il potere di pianificazione urbanistica, dunque, non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti” (cfr. Cons. Stato, se. IV, 17 gennaio 2019, n. 4863).
9.2. Sempre questa Sezione, con sentenze nn. 6483 e 6484 del 19 novembre 2018, ha anche ritenuto che ai sensi del comma 2, dell’art. 18 della legge regionale della Lombardia n. 15/2005, le previsioni del PTCP hanno efficacia prescrittiva e prevalente, rispetto ai contenuti del PGT, relativamente alla tutela dei beni ambientali e paesaggistici, in attuazione del citato art. 77 della stessa legge regionale.
9.3. Inoltre, va rilevato che la legge regionale della Lombardia n. 15/2005 prevede i contenuti e la disciplina di approvazione del PTCP (art. 15 e 17). Dalle sue caratteristiche discende che lo stesso non ha solo funzione di programmazione e di indirizzo, ma anche effetti vincolanti per la disciplina urbanistica dei singoli Comuni.
9.4. Tale potestà è infatti esplicitamente indicata dall’art. 18, comma 2, della stessa legge regionale, secondo cui hanno efficacia prescrittiva e prevalente anche sugli atti del PGT del Comune le previsioni del PTCP in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’art. 77 della stessa legge (coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione).
9.5. E tale potere prescrittivo, finalizzato alla limitazione del consumo del suolo e alla ricomposizione paesaggistica, non solo risulta conforme anche alle indicazioni della regione Lombardia (cfr. delibera Giunta regionale del 9 maggio 2012 di approvazione del documento di verifica del PTCP di Monza e Brianza ai sensi dell’art. 17 della legge regionale n. 12/2005), ma è caratterizzato da un’ampia discrezionalità in sede di pianificazione urbanistica (cfr. Cons Stato, sez. IV, nn. 6483 e 6484/2018).
9.6. Per questo motivo, la Giunta regionale, nella citata delibera del 9 maggio 2012 di approvazione del documento di verifica del PTCP di Monza e Brianza, ha quindi provveduto all’individuazione delle previsioni del PTCP aventi efficacia prevalente ai sensi dell’art. 18, ponendo un forte accento sulla limitazione del consumo di suolo e concludendo nel senso della coerenza dei contenuti del piano provinciale con l’art. 15 della LR 12/2005 sugli ambiti agricoli strategici.
10. Con il secondo motivo di appello la società ricorrente ritiene la sentenza impugnata erronea laddove non ha considerato la sostanziale modifica apportata in sede di approvazione come causa per rendere necessaria la ripubblicazione del PTCP al fine di formulare osservazioni.
10.1. Il motivo è infondato. La giurisprudenza amministrativa è infatti concorde nel ritenere che la ripubblicazione del piano urbanistico, comunale o sovracomunale, si impone solo quando si configuri una rielaborazione complessiva, tale da incidere sui criteri che hanno presieduto all’impostazione del medesimo piano. Né può parlarsi di rielaborazione, laddove le disposizioni modificative riguardino, come nel caso di specie, la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (cfr. Cons. Stato, sez. I, 17 marzo 2017, n. 671; sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 845 e 11 settembre 2012, n. 4806).
10.2. Sul punto vanno anche richiamate le citate sentenze di questa Sezione nn. 6483 e 6484 del 2018, che hanno ritenuto infondata una censura proposta nei medesimi termini: “Nel caso di specie, non può dirsi che l’approvazione del PTCP della Provincia di Monza e della Brianza sia avvenuta nel recepimento di prescrizioni regionali, atteso che queste ultime hanno costituito indirizzi o raccomandazioni a fronte dei quali non sussiste un obbligo di recepimento della Provincia, la quale rimante titolare in un potere discrezionale di pianificazione sovracomunale. Tuttavia, la norma regionale, nell’escludere la necessità della ripubblicazione per il caso di recepimento di prescrizioni regionali, non impone affatto la ripubblicazione ove siano stati attuati indirizzi o raccomandazioni della regione, sussistendo in tal caso l’onere della ripubblicazione nelle sole fattispecie delineate dalla richiamata giurisprudenza in materia. Pertanto, deve essere comunque condivisa la conclusione del primo giudice, per il quale la nuova pubblicazione del Piano riguardante l’intera Provincia non può essere giustificata per la situazione particolare di uno o più proprietari”.
11. Con il terzo motivo di ricorso parte appellante sostiene che la sentenza impugnata sarebbe erronea laddove ha escluso l’esperimento di una ulteriore fase VAS a seguito delle modifiche introdotte in sede di approvazione.
11.1. La tesi non appare fondata. Va infatti condiviso quanto rilevato dal Tar in ordine al fatto che la decisione della Provincia di ampliare la superficie della rete verde di ricomposizione paesaggistica non si pone in contrasto con le valutazioni espresse in sede di VAS “posto che con tale decisione viene ampliata e non compressa la tutela dei valori ambientali cui la stessa VAS è funzionale”.
12. Con il quarto motivo di appello la società ricorrente lamenta il difetto di motivazione della sentenza in ordine alla dedotta violazione dell’affidamento ingenerato nel privato da precedenti scelte pianificatorie del Comune e più in generale la carente giustificazione delle scelte operate.
12.1 Anche questo motivo non è fondato. Relativamente alla lamentata lesione dell’affidamento ingenerato alla ricorrente dalla versione adotta del PGT del comune di Veduggio con Colzano o da precedenti prescrizioni urbanistiche, va invece ricordato il costante principio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3476/2013; n. 1907/2016 e n. 1191/2017) secondo cui in sede di pianificazione generale del territorio la discrezionalità, di cui l’Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli, è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato, ipotesi tuttavia non riscontrabile nel caso di specie.
12.2. Quanto al tema della motivazione, va ricordato che, secondo un orientamento ampiamente condiviso dalla giurisprudenza, l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di strumenti urbanistici, anche sovracomunali, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei criteri principali che sorreggono le scelte effettuate, potendo la motivazione desumersi anche dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica e, più in generale, dagli atti del procedimento (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 22 dicembre 1999, n. 24; sez. IV, 26 marzo 2014, n. 1459 e 28 giugno 2018, n. 3987).
12.3. D’altra parte, le scelte pianificatorie contenute nel PTCP sono state compiute nell’ambito dell’esercizio dell’ampio potere discrezionale di cui disponeva la Provincia (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6483/2018 citata), con la conseguenza che le stesse possono essere sindacate solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità ed evidente travisamento dei fatti (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6686), profili che, nel caso di specie, non sono tuttavia rinvenibili, non apparendo, al contrario, illogica la decisione della Provincia di porre rimedio l’eccessivo consumo di suolo ormai posto in essere in una parte del suo territorio.
13. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
14. Tenuto conto della complessità della controversia, le spese della presente fase di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Ni. D’A. – Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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