Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 9 ottobre 2020, n. 5993.
Il mutamento di destinazione delle terre sottoposte ad uso civico, che necessariamente comporta una limitazione della pienezza dei diritti di uso civico dei quali è titolare la collettività, deve consistere in un beneficio reale per la generalità degli abitanti, e non in un vantaggio indiretto che può derivare dall’utilizzazione del terreno da parte di soggetti privati.
Sentenza 9 ottobre 2020, n. 5993
Data udienza 11 giugno 2020
Tag – parola chiave: Usi civici – Cambio destinazione d’uso – Nulla osta temporaneo e permesso di costruire – Per realizzazione “parco avventura” – Annullamento – Cambio di destinazione d’uso di terre ad uso civico – Diniego – Art. 6, comma 3, L.R. Abruzzo n. 25/1988 – Non ravvisato nell’impianto elementi di natura di opera pubblica o di pubblico interesse
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso in appello numero di registro generale 4128 del 2014, proposto dalla Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
la signora Li. Mo., in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima ditta individuale “Pr. di Ti. Pa.”, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Di Ru. e Ma. Le., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
nei confronti
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sede de L’Aquila, n. 154 del 20 febbraio 2014, resa tra le parti, concernente il diniego di cambio di destinazione d’uso di terre ad uso civico.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora Li. Mo.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La signora Li. Mo. ha presentato al Comune di (omissis) il 26 marzo 2007 un’istanza per il rilascio di un permesso di costruire finalizzato alla realizzazione di un “parco avventura” in località (omissis), per un’estensione complessiva di 2000 mq, su un’area destinata ad uso civico.
1.1. Sulla base di un nulla osta “temporaneo” rilasciato dalla Regione Abruzzo, il responsabile dello sportello unico per l’edilizia del Comune ha poi rilasciato il 5 giugno 2007 il permesso a costruire n. 5/2007 per l’allestimento del parco.
1.2. Il 24 luglio 2007 l’Amministrazione comunale ha tuttavia annullato il permesso di costruire, disponendo il ripristino dello stato dei luoghi, in ragione del diniego del 20 luglio 2007 opposto dal Consiglio comunale al mutamento di destinazione d’uso dell’area interessata.
1.3. La signora Mo. ha quindi impugnato dinanzi al Tar per l’Abruzzo il provvedimento di annullamento del permesso di costruire e la presupposta determinazione del Consiglio comunale.
1.4. Il Tar, con sentenza n. 967/2008, ha accolto il ricorso, annullando i provvedimenti gravati.
1.5. A seguito della stessa sentenza, il Consiglio comunale di (omissis) con delibera n. 26 del 9 dicembre 2008 ha reiterato il proprio parere negativo, ai sensi dell’art. 6, comma 3, della legge regionale dell’Abruzzo n. 25/1988, in ordine al mutamento di destinazione d’uso della porzione di demanio civico interessata dal parco avventura (l’area era infatti riservata a bacino sciistico).
1.6. Contro quest’ultima delibera, la signora Mo. ha proposto nuovamente ricorso al Tar per l’Abruzzo, iscritto con il numero di registro generale 133/2009.
1.7. Successivamente, anche la Regione, con provvedimento dirigenziale del 16 novembre 2009, ha negato (su proposta del Comune, corredata dal citato parere negativo n. 26/2009) il mutamento di destinazione di terre civiche in favore della signora Mo.. In particolare, il dirigente regionale del Servizio Foreste Demanio Civico ed Armentizio ha preso atto: “della deliberazione del consiglio comunale di (omissis) n. 26 del 9.12.2008 con la quale è stato espresso parere negativo al mutamento di destinazione di terre civiche per la realizzazione di un parco avventura in loc. (omissis) e, per l’effetto, di soprassedere sul parere favorevole espresso dall’amministrazione Separata della frazione (omissis)-(omissis) rilasciato in data 5.5.2007 al commissario prefettizio del comune di (omissis)”.
Il dirigente regionale ha poi osservato che la realizzazione del parco avventura avrebbe determinato una restrizione dei diritti di uso civico: “in quanto si viene a costituire una servitù di sorvolo (si pensi agli elettrodotti) oltre alla sicurezza per i cives che devono esercitare i diritti inalienabili di legnatico, pascolo, raccolta prodotti del sottobosco”. In ogni caso, per la Regione il parco che si intendeva realizzare sarebbe stato privo del connotato di opera pubblica e di conseguenza non sarebbe stato giustificato il richiesto mutamento di destinazione d’uso, comunque in contrasto con la volontà del Comune, primo tutore e gestore delle terre civiche.
Con la stessa determina dirigenziale, la Regione ha poi invitato il Comune di (omissis) a ripristinare dello stato dei luoghi.
Con ordinanza n. 5 del 26 gennaio 2010, il Comune ha quindi disposto lo sgombero del parco avventura.
1.8. La predetta determina regionale del 16 novembre 2009 è stata impugnata con altro ricorso iscritto con il numero di registro generale 8/2010, mentre il provvedimento di sgombero è stato impugnato con motivi aggiunti incardinati nel predetto ricorso n. 133/2009.
1.9. Successivamente, il Consiglio comunale di (omissis) – con delibera n. 8 dell’11 febbraio 2010 – ha recepito il Progetto Strategico Territoriale dell’area di (omissis), approvato dalla Regione in data 20 luglio 2004 con delibera di Consiglio n. 139/13 ai sensi degli artt. 6 e 6 bis della legge regionale n. 18/1983, dando indirizzo alla Giunta ed agli uffici comunali “di mettere in atto tutte le iniziative necessarie per procedere alla realizzazione mediante progettazione di dettaglio del recupero del detrattore ambientale costituito dalla strada comunale denominata (omissis)”. L’atto deliberativo veniva trasmesso alla signora Mo. “quale avvio del procedimento per la realizzazione della pista da sci (…) che interesserà parzialmente anche le particelle (…), in parte oggi occupate dal cd. Parco Avventura”.
1.10. Anche questi ultimi atti sono stati impugnati dall’interessata con un ulteriore ricorso iscritto con il numero di registro generale 248/2010.
2. Il Tar, dopo avere riunito i tre gravami (nn. 133/2009, 8/2010 e 248/2010), ha accolto i primi due ed ha dichiarato inammissibile il terzo per difetto “di attualità lesiva” (la delibera consiliare del comune di (omissis) n. 8 dell’11 febbraio 2010, di recepimento del Progetto Strategico Territoriale dell’area di (omissis), è stata trasmessa quale avvio del procedimento per la realizzazione della pista da sci che avrebbe dovuto interessare alcune particelle catastali occupate dal parco avventura).
3. Contro la sentenza che ha accolto i gravami, ha proposto appello la Regione Abruzzo sulla base dei seguenti motivi di censura.
3.1. Violazione dell’art. 12 della legge n. 1766/1927, dell’articolo 41 del Regio Decreto n. 332/1928, dell’art. 6 della legge regionale dell’Abruzzo n. 25/1988.
3.1.1. Secondo la Regione, il Tar erroneamente non ha considerato il motivo centrale del diniego opposto all’invocato mutamento di destinazione di uso, cioè l’applicazione dell’art. 6, comma 8, della legge regionale n. 25/1988, preferendo invece concentrarsi su questioni estranee al thema
decidendum. La stessa Amministrazione ha infatti disposto il diniego del mutamento di destinazione d’uso dei terreni civici in ragione del fatto che il parco avventura non poteva essere considerato un’opera pubblica o comunque di interesse pubblico, ma una realizzazione privata. Il giudice di primo grado ha invece ritenuto, non correttamente, che anche una struttura privata potesse essere compatibile con la destinazione ad uso civico dell’area, in quanto per le sue caratteristiche risultava ‘poco impattantè con l’esercizio dei diritti della collettività (in particolare, perché il parco si articolava anche in percorsi aerei).
3.1.2. Parte appellante rileva poi come lo stesso Tar per l’Abruzzo, con la sentenza n. 967/2008, avesse annullato il precedente provvedimento regionale di diniego al mutamento di destinazione d’uso, censurando la circostanza che l’Amministrazione non avesse formulato alcuna considerazione, limitandosi ad aderire al parere del Comune. In relazione alla determina oggetto della sentenza impugnata, invece, la motivazione è stata adeguatamente indicata all’esito di una compiuta istruttoria del servizio competente ed in conformità con quanto stabilito dall’art. 6, comma 3, della legge regionale dell’Abruzzo n. 25/1988: “il Comune, con deliberazione consiliare, esprime il suo definitivo avviso sulle istanze di cui al precedente primo comma. Tale deliberazione, unitamente alle osservazioni e ai pareri espressi in merito alle istanze, viene inviata alla Giunta regionale, tramite il Servizio di cui al precedente art. 4. La Giunta regionale, previa istruttoria da parte di tale servizio provvede sulle istanze con deliberazione espressamente motivata, anche in riferimento alla norma di cui all’art. 41 del Regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332”.
3.1.3. In relazione alla motivazione del diniego, la Regione osserva poi come il comma 8 dello stesso articolo consenta il mutamento di destinazione e l’alienazione di terre civiche, oltre che nell’ambito delle finalità agroforestali richiamate dall’art. 41 del regolamento sugli usi civici di cui al RD n. 332/1928, esclusivamente per finalità pubbliche o di interesse pubblico, nel rispetto delle previsioni dei piani paesistici o di assetto del territorio. Di conseguenza, la Regione ha indicato come giustificazione del provvedimento di diniego la circostanza che la realizzazione del “Parco Avventura” non potesse essere considerata un’opera pubblica né di pubblico interesse, ma un’opera di interesse sociale ed economica realizzata da un soggetto privato.
3.2. Violazione dell’art. 12 della legge n. 1766/1927, dell’articolo 41 del Regio Decreto n. 332/1928, dell’art. 6 della legge regionale n. 25/1988.
3.2.1. Nella sentenza impugnata il Tar ha svolto una serie di considerazioni critiche in ordine alla presunta contraddittorietà delle valutazioni operate dalle amministrazioni locali coinvolte, che avrebbero negato il mutamento di destinazione richiesto per la realizzazione del’poco invasivò
“Parco Avventura”, assentendo, invece, il progetto di ampliamento del comprensorio sciistico presente nella medesima località, senza considerare la diversa coesistenza dei due impianti con l’esercizio dei diritti di uso civico.
3.2.2. Secondo la Regione appellante, in realtà non rileverebbe tanto l’estensione dell’intervento programmato, quanto la sua compatibilità con la particolare e prevalente destinazione agli usi civici. In ogni caso sarebbe insussistente il “disordine amministrativo” evocato dal giudice di primo grado in relazione alle successive determinazioni delle amministrazioni coinvolte.
4. La signora Linda Mo. si è costituita in giudizio il 26 giugno 2014, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato ulteriori documenti e, per ultimo, una memoria il 21 maggio 2020.
5. La causa è stata trattenuta per la decisione, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, nell’udienza tenutasi in video conferenza l’11 giugno 2020
6. L’appello è fondato per le seguenti ragioni.
7. L’area interessata dalla realizzazione del cd. “Parco Avventura” è incontestabilmente destinata agli usi civici. Per questa ragione, la ricorrente in primo grado, oltre a chiedere un permesso di costruzione per realizzare le opere necessarie, ha anche presentato istanza per ottenerne la modifica di destinazione d’uso.
8. Nel caso specifico, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale dell’Abruzzo n. 25/1988, che disciplina i mutamenti di destinazione e l’autorizzazione all’alienazione di terre civiche, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 1766/1927 e dell’art. 41 del relativo regolamento, il potere di disporre tali modifiche spetta alla Regione, che, previa istruttoria, “provvede sulle istanze con deliberazione espressamente motivata”, mentre la deliberazione del consiglio comunale “esprime il suo definitivo avviso sulle istanze presentate”.
8.1. In sostanza, la determinazione regionale è, come anche rilevato dal Tar, l’elemento fondamentale della fattispecie della modifica della natura di uso civico.
8.2. In relazione a tale determinazione, contrariamente a quanto evidenziato dalla sentenza impugnata in ordine alla compatibilità del “Parco Avventura” con l’esercizio dei diritti civici, va invece considerata la motivazione addotta dalla Regione, che non ha ravvisato nello stesso “impianto” elementi che ne potessero suffragare la natura di opera pubblica o di pubblico interesse.
8.3. Né vi può essere una correlazione decisiva ai fini di una diversa interpretazione tra l’impianto privato e il preventivato ampliamento dell’area destinata ad attività sciistiche, tenuto conto che tale utilizzazione è solo programmata (tant’è che il Tar ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse il relativo ricorso in primo grado e la stessa ricorrente in primo grado, nell’ultima memoria depositata il 21 maggio 2020, afferma: “dall’adozione della delibera di adesione al Piano dei bacini sciistici Regione Abruzzo, approvato dalla Regione Abruzzo il 20.7.2014, e di avvio del procedimento, il Comune di (omissis) non ha adottato nessun ulteriore atto deliberativo per dare esecuzione a quanto approvato (realizzazione mediante progettazione di dettaglio del recupero del detrattore ambientale costituito dalla strada comunale “(omissis)”), né quanto deliberato è stato trasfuso nel Programma Triennale”).
8.4. D’altra parte, il giudice amministrativo non può neppure opinare nel merito delle scelte discrezionali in ordine alla valutazione dello specifico interesse pubblico, che nella fattispecie concreta non sembra mostrare palesi vizi di illogicità o di contraddittorietà nell’asserzione circa la natura dell’opera come di interesse privato (il Tar ha invece evidenziato: “trattasi pertanto di un modus operandi non poco discutibile, anche perché, come sopra visto, le soluzioni programmatorie sulla zona in questione sono poi risultate orientate in una direzione assai poco compatibile con quella rigorosa tutela degli usi del demanio civico, invocata dalle amministrazioni intimate solo per negare il ben più modesto intervento sul territorio proposto dalla ricorrente”).
8.5. Il perimetro per l’apprezzamento dell’esercizio del potere discrezionale non può infatti rinvenirsi nella comparazione con altre scelte programmatorie dell’Amministrazione o nella entità dell’intervento, bensì nella circostanza se la diversa destinazione rappresenti o meno un beneficio per la generalità degli abitanti. In questo contesto, l’autorità regionale, nel decidere sulle richieste di mutamento di destinazione dei terreni di uso civico e nel valutare se la nuova diversa destinazione rappresenti o meno un beneficio per la generalità, è libera di prendere in considerazione qualunque tipo di interesse collettivo ritenuto più congruo (cfr. Cass. civ., Sez. II, n. 1307/2001).
8.6. Peraltro, il mutamento di destinazione delle terre sottoposte ad uso civico, che necessariamente comporta una limitazione della pienezza dei diritti di uso civico dei quali è titolare la collettività, deve consistere in un beneficio reale per la generalità degli abitanti, e non in un vantaggio indiretto che può derivare dall’utilizzazione del terreno da parte di soggetti privati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1698/2013).
8.7. Quanto ai profili di trasparenza ed imparzialità (il Tar ha sostenuto che: “non si vede perché mai il Comune e la Regione -in luogo di una disapplicazione di comodo basata su meri sospetti- non abbiano richiesto alla Struttura un nuovo parere con più trasparenti garanzie di imparzialità, fermo restando che non risulta agli atti del procedimento alcuna confutazione in ordine ai contenuti di merito del parere già reso”), va comunque richiamato il principio per il quale, per la natura quasi demaniale delle terre gravate da uso civico, il procedimento di autorizzazione al mutamento della loro destinazione dovrebbe essere preceduto dalla procedura ad evidenza pubblica prescritta dalla normativa comunitaria per ogni concessione di diritti su beni pubblici.
9. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, deve quindi ritenersi fondato quanto dedotto dalla Regione in ordine alla congruità della motivazione della determina che ha negato il richiesto mutamento di destinazione d’uso dell’area.
9.1. Ed anche con riferimento al permesso di costruire, annullato in via di autotutela dal Comune con provvedimento poi anch’esso annullato dal Tar con la sentenza n. 967/2008, va evidenziato che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza, le successive determinazioni ne hanno impedito la riviviscenza. Queste ultime poi, lungi dal costituire un caso di “disordine amministrativo”, hanno nella sostanza teso a rendere concreta la tutela dell’interesse pubblico alla conservazione più congrua dell’uso civico dell’area.
10. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, per l’effetto, vanno respinti in toto i ricorsi di primo grado che sono stati accolti in primo grado.
11. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta definitivamente pronunciando sull’appello (n. 4128/2014), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, respinge i ricorsi che sono stati accolti in primo grado.
Condanna l’appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in favore della Regione Abruzzo nella misura complessiva di euro 4.000,00(quattromila/00), oltre agli altri oneri previsti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020, svoltasi da remoto in audio conferenza ex art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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