Il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica

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Consiglio di Stato, Sentenza|13 aprile 2021| n. 3009.

Il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ubicazione dell’opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili .

Sentenza|13 aprile 2021| n. 3009

Data udienza 9 marzo 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Opere pubbliche – Localizzazione – Scelta di merito – Sindacato – Limiti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2670 del 2015, proposto da An. Ma. Be. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. In., St. Vi. e Pa. Ch., con domicilio eletto presso lo studio degli avvocati Vi. e Ch. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Da. Gr. e Fe. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Te. in Roma, (…);
Provincia di Genova, Regione Liguria non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 01391/2014, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza straordinaria del giorno 9 marzo 2021 il Cons. Giovanni Tulumello, uditi per le parti gli avvocati In. e Gr., e preso atto del deposito delle note d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 1391/2014, il T.A.R. Liguria ha rigettato il ricorso proposto dai signori An. Ma. Be. ed altri contro la deliberazione della Giunta del Comune di (omissis) d. 20.04.2012 n. 95 (recante approvazione in linea tecnica dello studio di fattibilità del tracciato del secondo lotto variante della sp (omissis) del (omissis)), ed ha dichiarato irricevibili per tardività i connessi motivi aggiunti proposti contro la deliberazione n. 264/2012 e la precedente deliberazione n. 159 del 26 giugno 2012.
Con ricorso in appello notificato il 26 marzo 2015 e depositato il successivo 1° aprile, i ricorrenti in primo grado hanno impugnato l’indicata sentenza.
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di (omissis).
Il 28 settembre 2020 si sono costituiti in giudizio i signori Al. Ca. e Ma. Al. Ca., in qualità di eredi dell’appellante Ri. Ca., nelle more deceduta.
L’8 marzo 2021 il Comune ha depositato delle note di udienza, con cui ha dedotto, tra l’alto, la tardività della memoria degli appellanti del 16 febbraio 2021: ha dedotto inoltre che “che con tale “memoria” in realtà controparte svolge una replica alle argomentazioni svolte dal Comune appellato nella precedente memoria dallo stesso depositata in data 5.2.2021, sottraendosi così al contraddittorio, come peraltro già rilevato nella memoria di replica del Comune”.
Da tali questioni può prescindersi non essendo gli scritti in questione essenziali ai fini della decisione.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 9 marzo 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70, e dell’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, attraverso collegamento in videoconferenza secondo le modalità indicate dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.
2. I ricorrenti, proprietari di unità immobiliari ubicate nel Comune di (omissis), in via (omissis), hanno impugnato in primo grado i provvedimenti relativi al tracciato del secondo lotto di una variante della SP n. (omissis), deliberata dalla GM del Comune di (omissis) per eliminare il traffico veicolare dal centro urbano.
Il T.A.R., premesso che i motivi aggiunti proposti soltanto nel novembre 2013 contro le deliberazioni n. 159 e n. 264 (rispettivamente, del 26/6/2012 e del 7/12/2012) erano stati tardivamente introdotti, e che comunque la deliberazione n. 95 (impugnata con il ricorso introduttivo) è atto presupposto rispetto alle successive, ha rigettato i motivi di gravame proposti contro quest’ultima in quanto:
2.1. gli atti pianificatori portanti il tracciato della variante controversa non necessitavano di comunicazione individuale ai proprietari di aree ubicate in zona;
2.2. gli stessi proprietari risultavano comunque avere partecipato al procedimento;
2.3. non è risultato violato il Protocollo d’Intesa sottoscritto da tutti gli enti interessati alla realizzazione del miglioramento della viabilità della SP n. (omissis), in punto di considerazione “delle esigenze delle comunità ivi residenti e delle loro aspettative di sviluppo e crescita”;
2.4. non è risultato violato l’art. 128 del d.lgs. n. 163/2006, né la scelta è risultata viziata da carenza d’istruttoria e di motivazione, dal momento che “si è appreso che si è acquisita la disponibilità di ciascun proprietario interessato alla cessione delle aree necessarie all’allargamento del tratto stradale cittadino”.
3. Gli appellanti, con il primo motivo di gravame, contestano anzitutto la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto sufficiente ai fini della decisione il materiale istruttorio acquisito in giudizio all’esito delle due ordinanze collegiali istruttorie disposte.
In particolare, deducono che in sede di esecuzione dell’istruttoria il Comune di (omissis) avrebbe omesso di produrre la cartografia di piano relativa al progetto di tracciato, l’indicazione dei soggetti interessati dai procedimenti espropriativi contattati dal Comune, la “relazione sull’oggetto del traffico in via (omissis)” e avrebbe omesso di indicare le “soluzioni progettuali indicate dalla Provincia di Genova sul flusso veicolare nel centro cittadino”.
La censura è infondata per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, perché la parte appellante non indica la ridondanza del vizio: non spiega, in altre parole, in che modo la denunciata carenza istruttoria potrebbe aver viziato la sentenza di primo grado.
In secondo luogo, essa è comunque infondata perché gli elementi indicati sono del tutto irrilevanti ai fini dello scrutinio delle censure proposte con il ricorso di primo grado, sicchè del tutto legittimamente il T.A.R. ha ritenuto di prescinderne.
4. Il secondo motivo di appello contesta il capo della sentenza impugnata che ha respinto il motivo del ricorso di primo grado con cui si censurava la mancata comunicazione (individuale) del procedimento di variante.
Il mezzo è infondato.
La parte appellante confonde la legittimazione a ricorrere con l’esistenza di un posizione procedimentale differenziata che, nel caso di specie, non sussiste.
Correttamente, e condivisibilmente, il primo giudice ha infatti in proposito chiarito che un conto è l’interesse – sul piano processuale – che si radica in forza del criterio della c.d. vicinitas, ed altro è la disciplina della partecipazione ai procedimenti di formazione degli atti amministrativi generali, quale quello impugnato in primo grado, che esclude la necessità di una comunicazione individuale a tutti i soggetti potenzialmente interessati a una riedizione del potere in chiave di interesse c.d. strumentale.
Né la circostanza che la partecipazione comunque svolta dagli odierni appellanti sia intervenuta in una fase a loro dire troppo avanzata del procedimento può avere rilievo in senso contrario, proprio in considerazione della esclusione di un obbligo di preventiva comunicazione (in ragione della natura dell’atto).
5. Con il terzo motivo del ricorso in appello si lamenta che, in applicazione del Protocollo d’Intesa sottoscritto da tutti gli enti interessati alla realizzazione del miglioramento della viabilità della SP n. (omissis), il Comune avrebbe dovuto diversamente articolare la partecipazione procedimentale (estendendola), e avrebbe altresì dovuto valutare i “precedenti studi sul percorso stradale”.
Entrambi i profili di censura appaiono infondati.
L’invocato protocollo imponeva alle amministrazioni procedenti di ponderare le esigenze, in particolare di sviluppo e di crescita, delle popolazioni residenti nelle aree interessate dal tracciato.
L’acquisizione di tali fatti e interessi al relativo procedimento non imponeva affatto, come pretendono gli appellanti, forme particolari: né, soprattutto, imponeva un percorso decisionale diverso da quello normativamente stabilito in materia di esercizio di discrezionalità tecnica nella scelta di localizzazione dell’opera.
Il mezzo lamenta che le aspettative dei residenti in via (omissis) siano state frustrate dalla scelta comunale: ma ciò evidenzia unicamente una prospettiva di sostituzione dell’opinamento degli appellanti a quello, non irragionevole né illogico, dell’amministrazione, alla quale la censura pretende di sostituire quello dei residenti.
6. Con il quarto motivo di appello si contesta la sentenza gravata nella parte in cui ha respinto i motivi del ricorso di primo grado relativi alla pretesa mancanza dello studio di fattibilità .
La censura è viziata da un errore prospettico: consistente nel non considerare che il lotto di cui si discute è parte di un più ampio progetto, che aveva costituito oggetto di valutazione approfondita, in relazione a tutti i profili dedotti.
Lo studio di fattibilità inerente il lotto in questione consta pertanto di una specificazione grafica del più vasto e complesso progetto a monte, e come tale non legittima i profili di critica avanzati nel mezzo in esame.
Il mezzo insiste inoltre – dietro la censura di un presunto vizio motivazionale – nella pretesa alla individuazione di un percorso alternativo: il che, attenendo al merito della scelta, si sostanzia nella volontà di sostituzione alla localizzazione operata dall’amministrazione, senza peraltro che questa sia affetta da macroscopici profili di ragionevolezza od illogicità .
I residenti in via (omissis) lamentano in sostanza che l’effetto di allentamento del traffico veicolare dal centro abitato ha prodotto l’interessamento di tale via al progetto in questione: in tal modo rappresentando non già un vizio della scelta tecnico-discrezionale rilevante nel relativo sindacato giurisdizionale, ma ancora una volta tentando di censurare tale scelta allo scopo di localizzare altrove, nell’ottica del perseguimento di interessi individuali, scelte d’interesse pubblico ritenute evidentemente gravide di esternalità non gradite.
Il motivo di appello, inoltre, non supera le argomentate considerazioni del primo giudice, in relazione alla sussistenza di benefici derivanti ai residenti dal tracciato in questione: elemento che rileva in punto di ridondanza della censura – altrimenti meramente formalistica – sulla concreta posizione soggettiva degli appellanti.
Il miglioramento della sicurezza della circolazione veicolare, la riduzione dell’inquinamento atmosferico ed acustico ed un più ordinato assetto viario sono infatti elementi, da considerare evidentemente con riguardo al territorio comunale inteso nel suo insieme, che sorreggono funzionalmente la scelta contestata, e che come tali non soltanto non appaiono illogici od irrazionali, ma – in quanto afferenti interessi dell’intera collettività di riferimento – si frappongono all’opposta pretesa dei residenti di mera conservazione dello status quo ante.
Una simile impostazione, che in più elementi traspare nell’impostazione del gravame, si pone in netto contrasto con il consolidato indirizzo della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che nega la possibilità di sovvertire in tal modo, più o meno surrettiziamente, “il merito di valutazioni tecnico-discrezionali riservate alla p.a.: secondo il consolidato indirizzo di questa Sezione, infatti, il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ubicazione dell’opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, nr. 5520; in termini, Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2014, nr. 5484; id., 12 giugno 2009, nr. 3733). Si aggiunge anche che la p.a. non è tenuta a fornire al riguardo le specifiche ragioni della scelta di un luogo piuttosto che di un altro, rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell’azione amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2012, nr. 5492). In giurisprudenza, si giunge quindi ad affermare che il mero rilievo dell’assenza, nel provvedimento di localizzazione di un’opera pubblica, dell’attestazione di soluzioni alternative, non integra ex se gli estremi di carenza motivazionale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2006, nr. 2246)” (Consiglio di Stato, IV Sezione, sentenza n. 2094/2015).
7. Con il quinto motivo di ricorso si contesta la statuizione d’irricevibilità per tardività dei motivi aggiunti di primo grado, rivolti contro le deliberazioni della Giunta comunale n. 159 e n. 264 del 2012 (e si ripropongono nel presente giudizio tali motivi aggiunti, ritenuti irricevibili dal TAR).
Il mezzo contesta l’individuazione del dies a quo per l’impugnazione delle stesse nella loro pubblicazione all’albo pretorio comunale.
Sostengono gli appellanti di avere avuto notizia di tali deliberazioni, che a loro dire si sarebbero dovute comunicare individualmente agli interessati, solo con il loro deposito in giudizio.
8. Il T.A.R. ha osservato che “Delle due deliberazioni impugnate con motivi aggiunti, la prima (n. 264 del 7\12\2012, che ha approvato il progetto definitivo della variante S.P. n. (omissis), nel tratto cittadino qui contestato, è divenuta esecutiva il 24\12\2012. La seconda deliberazione (GM n. 159\2012), approvata sei mesi prima (26\6\2012) risulta richiamata nella prima, con la conseguenza della tardività dell’impugnazione di entrambe”.
La censura è infondata.
È pacifico in giurisprudenza che:
– “in tutti i casi in cui non sia necessaria la notificazione individuale del provvedimento e sia al contempo prescritta da una norma di legge o di regolamento la pubblicazione dell’atto in un apposito albo, il termine per proporre ricorso decorre dal giorno in cui è scaduto il periodo della pubblicazione” (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1418/2017);
– “A norma dell’art. 124 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 “tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante affissione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.” Norma analoga era dettata dall’art. 47 comma 1 della legge 8 giugno 1990 n. 142 ora abrogata. Ma tale norma, che prevede una forma tipica di conoscenza, rileva per la decorrenza dell’impugnazione degli atti dei comuni da parte di soggetti non direttamente contemplati dall’atto poiché, ai sensi dell’art. 21 della legge sui Tar, la regola generale è quella per cui l’ultimo giorno della pubblicazione è il dies a quo del termine per impugnare nei soli casi in cui non sia richiesta la notifica individuale (….)” (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 2825/2004; nello stesso senso T.A.R. Campania, Napoli, sentenza n. 3370/2016).
Nel caso di specie le deliberazioni in questione, in ragione del loro oggetto e della loro natura, non erano soggette a comunicazione o notificazione in forma individuale agli odierni appellanti, per le considerazioni già svolte in relazione al secondo motivo di appello (concernente provvedimenti aventi la medesima natura giuridica di quelli di cui si discute).
9. La parte della censura inerente il motivo aggiunto concernente la pretesa ostensiva relativa agli elaborati grafici è anch’essa infondata, sia per la strumentalità della domanda rispetto al relativo gravame, sia perché la successiva attività giurisdizionale ha mostrato piena consapevolezza del tracciato e del contenuto di tali elaborati, tale da non limitare l’esercizio del relativo diritto di difesa.
10. Il ricorso in appello è pertanto infondato, e come tale deve essere respinto.
Sussistono le condizioni di legge, avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2021 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Raffaello Sestini – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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