Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 2 ottobre 2020, n. 21127.
La massima estrapolata:
Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, il danno ex art. 2 bis l.n. 241/90 si configura qualora il provvedimento favorevole viene adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato in esito al procedimento. Quello che il Tribunale superiore delle acque avrebbe dovuto scrutinare, a fronte del rigetto dell’istanza di autorizzazione unica ritenuto illegittimo, sulla base di un giudizio prognostico, era l’esito favorevole del procedimento di autorizzazione unica, presupposto necessario per aver diritto al risarcimento danni. Il TSAP non ha affermato che gli eventuali danni dovuti alla ritardata e illegittima definizione del procedimento potevano essere oggetto di risarcimento in forma specifica, in seguito al rinnovo del procedimento e al rilascio dell’autorizzazione unica dell’impianto idroelettrico. Diversamente, il TSAP ha affermato di non accordare nessun risarcimento per equivalente monetario, senza una definizione favorevole nel merito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica.
Sentenza 2 ottobre 2020, n. 21127
Data udienza 15 settembre 2020
Tag/parola chiave: ACQUA – IMPIANTI ED OPERE IDRAULICHE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente
Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sez.
Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez.
Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – rel. Consigliere
Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere
Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. RUBINO Lina – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 14246-2019 proposto da:
(OMISSIS) S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), e (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), ed (OMISSIS);
CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS);
– controricorrenti
nonche’
AGENZIA INTERREGIONALE PER IL FIUME PO – AIPO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
contro
(OMISSIS) S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);
– controricorrente all’incidentale –
e contro
COMUNE DI SAN DONATO MILANESE, CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO – AREA TUTELA E VALORIZZAZIONE AMBIENTALE SETTORE QUALITA’ DELL’ARIA, RUMORE ED ENERGIA, CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO – SETTORE SVILUPPO INFRASTRUTTURE METROTRANVIARIE ED ESPROPRI, CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO – SETTORE RISORSE IDRICHE ED ATTIVITA’ ESTRATTIVE, MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, DIPARTIMENTO PER L’ENERGIA – DIREZIONE GENERALE PER LE RISORSE MINERARIE ED ENERGETICHE SEZIONE UNMIG DI BOLOGNA, MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO – ISPETTORATO TERRITORIALE LOMBARDIA, MINISTERO DELLA DIFESA – COMANDO MILITARE ESERCITO LOMBARDIA, ENAV AOT, ENAC, MINISTERO DEI BENI CULTURALI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI – SEGRETARIATO REGIONALE DELLA LOMBARDIA, MINISTERO DEI BENI CULTURALI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI – SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA DELLA LOMBARDIA, MINISTERO DEI BENI CULTURALI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI – SOPRINTENDENZA BELLE ARTI E PAESAGGIO PER LE PROVINCE DI MILANO, BERGAMO, COMO, LECCO, LODI, MONZA E BRIANZA, PAVIA, SONDRIO E VARESE, REGIONE LOMBARDIA, REGIONE LOMBARDIA – UFFICIO TERRITORIALE CITTA’ METROPOLITANA MILANO, AUTORITA’ DI BACINO DEL FIUME PO, COMUNE DI PESCHIERA BORROMEO, PARCO AGRICOLO SUD MILANO, ARPA LOMBARDIA – DIPARTIMENTO DI MILANO, ARPA LOMBARDIA, (OMISSIS) S.P.A., ATS MILANO – CITTA’ METROPOLITANA, MINISTERO DELLA DIFESA – III REPARTO INFRASTRUTTURE – SEZIONE DEMANIO;
– intimati –
avverso la sentenza n. 43/2019 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 30/01/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/09/2020 dal Consigliere Dott. ERNESTINO LUIGI BRUSCHETTA;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo del ricorso principale ed assorbiti gli altri; in via principale inammissibilita’, in subordine rigetto del ricorso incidentale;
uditi gli avvocati (OMISSIS), per delega dell’avvocato (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) ed (OMISSIS), per l’Avvocatura Generale dello Stato.
FATTI DI CAUSA
Con l’impugnata sentenza il TSAP accoglieva in parte il ricorso promosso da (OMISSIS) S.r.l. per far dichiarare l’annullamento del D.Dirig. 26 aprile 2016, n. 3730, della Citta’ Metropolitana di Milano; decreto, con il quale era stata rigettata la richiesta di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto idroelettrico, originariamente avanzata da (OMISSIS) S.r.l. il 17 novembre 2013.
Il TSAP, dopo aver ricordato che (OMISSIS) S.r.l. aveva ricevuto dalla Provincia di Milano, con precedente D.Dirig. 20 giugno 2013, n. 6612, il rilascio di una concessione di piccola derivazione d’acqua dal fiume (OMISSIS) settentrionale, riteneva che la posteriore domanda di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto idroelettrico necessario allo sfruttamento della piccola derivazione, nella quale era subentrata (OMISSIS) S.r.l., fosse stata illegittimamente respinta dalla Citta’ Metropolitana di Milano, succeduta alla soppressa Provincia di Milano; nonostante cio’, il TSAP non riconosceva alcun risarcimento a favore della medesima (OMISSIS) S.r.l..
Il TSAP, premesso che il procedimento per il rilascio della concessione di piccola derivazione, governato dal Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, articolo 7, doveva essere considerato autonomo, rispetto al procedimento semplificato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione dell’impianto idroelettrico, disciplinato dal Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, articolo 12, comma 4, accertava che con quest’ultimo, protrattosi oltre i prescritti novanta giorni, essendo occorse ben quattro conferenze di servizi per portarlo a termine, era stata in realta’ rimessa illegittimamente in discussione la compatibilita’ idraulica della concessione di piccola derivazione, osservando, in proposito, che la conferenza dei servizi avrebbe invece dovuto “concentrarsi” soltanto sulla progettazione esecutiva dell’impianto; tuttavia, come e’ stato gia’ ricordato, il TSAP rigettava la domanda di risarcimento proposta da (OMISSIS) S.r.l., spiegando, a riguardo, che: “al lamentato danno per la mancata definizione del procedimento stesso nel merito si poteva ovviare, in forma specifica, grazie all’effetto propulsivo derivante dall’accoglimento della domanda qui azionata, nessun altro ristoro per equivalente essendo allo stato possibile, prima, cioe’, del riesame, da parte della Provincia, sul merito dell’istanza di autorizzazione unica”.
(OMISSIS) S.r.l. ricorreva a queste Sezioni Unite per cinque motivi, contestando il rigetto della domanda di ristoro dei danni; la Citta’ Metropolitana di Milano, il Comune di Milano, l’Agenzia Interregionale per il fiume Po’, resistevano con controricorso; quest’ultima, cioe’ l’AIPO, proponeva a sua volta ricorso incidentale per un unico complesso motivo, inteso a contrastare l’annullamento del Decreto Dirigenziale con il quale era stata respinta la domanda di autorizzazione unica; al ricorso incidentale, si opponeva (OMISSIS) S.r.l., con controricorso; gli altri intimati, non presentavano difese; (OMISSIS) S.r.l., la Citta’ Metropolitana di Milano e il Comune di Milano depositavano memorie illustrative, nelle quali, tra l’altro, veniva in tutte dato atto che nelle more l’autorizzazione unica era stata rilasciata.
All’esito della pubblica udienza, sentito il pubblico ministero, udite le parti private, la controversia veniva decisa come in dispositivo.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con riferimento al ricorso incidentale di AIPO, che avrebbe dovuto essere deciso preventivamente, atteso il suo assorbente carattere preliminare di merito (Cass. sez. I n. 23271 del 2014; Cass. sez. lav. n. 23113 del 2008), la materia del contendere e’ quindi cessata, atteso l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione unica (TSAP nn. 1 e 2 del 2008), con la conseguente declaratoria di inammissibilita’ sopravvenuta, cio’ che non comporta l’applicazione della sanzione processuale del raddoppio del contributo (Cass. sez. lav. n. 404 del 2020; Cass. sez. III n. 3542 del 2017).
2. Con i motivi primo e terzo del ricorso principale, deducendo la violazione dell’articolo 112 c.p.c., (OMISSIS) S.r.l. lamentava, sotto profili diversi, che il TSAP non aveva pronunciato sulla domanda di risarcimento.
2.1. I motivi sono pero’ inammissibili, con riferimento alla consolidata giurisprudenza per cui: “Come disposto dal Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 204, recante un rinvio recettizio al codice di procedura civile del 1865, in caso di omissione di pronuncia da parte del Tribunale superiore delle acque pubbliche non e’ esperibile ricorso per cassazione, bensi’ lo specifico rimedio del ricorso per rettificazione allo stesso Tribunale superiore, contemplato da detta norma per i casi previsti dall’articolo 517 c.p.c. del 1865, nn. 5, 6 e 7” (Cass. sez. un. 16979 del 2019; Cass. sez. un. 488 del 2019).
3. Con gli altri motivi, secondo, quarto e quinto, tutti formulati in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, denunciata dapprima la violazione dell’articolo 2058 c.c., articolo 115 c.p.c., L. 7 agosto 1990, n. 241, articoli 2 e 2 bis, (OMISSIS) S.r.l. deduceva che erroneamente il TSAP aveva ritenuto che il risarcimento dei danni derivati dalla perdita degli incentivi economici, cagionata dall’illegittimo aggravio procedimentale, non essendo piu’ rimediabile a causa del lungo tempo trascorso, potesse soltanto trovar luogo in forma specifica, con l’eventuale futuro accoglimento della domanda di rilascio della autorizzazione unica; denunciata, inoltre, la violazione dell’articolo 2058 c.c. e articolo 115 c.p.c., (OMISSIS) S.r.l. lamentava che il TSAP non avesse riconosciuto i danni conseguenti ai costi relativi al personale, inutilmente sopportati in attesa del rilascio della autorizzazione unica, poi illegittimamente non concessa; infine, denunciata la violazione della L. n. 241 cit., articoli 2 e 2 bis, oltre che dell’articolo 2043 c.c., (OMISSIS) S.r.l. lamentava che erroneamente il TSAP aveva ritenuto di non risarcire il danno da mero ritardo, causato dall’ingiustificato aggravio procedimentale.
3.1. I motivi, che per ragioni di economia processuale e’ conveniente trattare secondo la successiva sequenza, sono fondati solo in parte.
3.2. Occorre, innanzitutto, ricordare che la consolidata giurisprudenza amministrativa esclude che nella fattispecie di danno ingiusto, prevista dalla L. n. 241 cit., articolo 2 bis, “in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”, possa farsi rientrare il ritardo in se’ e per se’; possa, cioe’, essere oggetto di ristoro il mero ritardo nella definizione del procedimento, potendosi invece risarcire unicamente le conseguenze dannose realmente prodottesi in capo al privato (Cons. St. sez. V n. 5810 del 2019; Cons. St. sez. IV n. 358 del 2019).
3.3. Come e’ evidente, il TSAP non ha inteso affermare che gli eventuali danni, sopportati da (OMISSIS) S.r.l. a causa della ritardata e illegittima definizione del procedimento, potevano essere esclusivamente oggetto di un risarcimento in forma specifica; cioe’, soltanto a seguito di rinnovo del procedimento e dell’eventuale rilascio della autorizzazione unica alla realizzazione dell’impianto idroelettrico; il TSAP, in effetti, ha invece diversamente affermato di non poter accordare alcun risarcimento per equivalente monetario, senza una preventiva definizione favorevole “nel merito” del procedimento per il rilascio della autorizzazione unica; in questo senso, quindi, (OMISSIS) S.r.l. ha frainteso, in parte qua, non cogliendola, la differente ratio decidendi dell’impugnata sentenza, con la conseguente inammissibilita’ della specifica doglianza (Cass. sez. I n. 9013 del 2018; Cass. sez. trib. n. 23946 del 2011).
3.4. Sennonche’, le conclusioni del TSAP, in diritto, non appaiono in linea con la consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui il danno L. n. 241 cit., ex articolo 2 bis, “e’ configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, dall’autorita’ competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento” (Cons. St. sez. IV n. 1437 del 2020; Cons. St. sez. V n. 1740 del 2019); cosicche’, quello che il TSAP avrebbe dovuto scrutinare, a fronte del provvedimento di rigetto dell’istanza di autorizzazione unica ritenuto illegittimo, sulla base di “un giudizio prognostico”, era l’esito eventualmente favorevole del procedimento di autorizzazione unica, presupposto necessario per aver diritto al risarcimento del danno; quest’ultimo, ovviamente, da riconoscere se e in quanto provato.
4. La sentenza, sotto questo profilo, deve essere pertanto cassata e la controversia rinviata al giudice a quo.
5. Il controricorso della Citta’ Metropolitana di Milano, stante l’irrilevanza del modesto errore materiale segnalato dalla difesa della ricorrente, relativo alla scrittura del nome, e’ stato validamente notificato.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso principale, come in motivazione; dichiara la sopravvenuta inammissibilita’ del ricorso incidentale, per cessazione della materia del contendere, senza raddoppio del contributo; cassa l’impugnata sentenza, rinvia la causa al TSAP che, in altra composizione, dovra’ decidere la controversia uniformandosi ai superiori principi, oltre che regolare le spese di ogni fase e grado.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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