Il giudizio di anomalia dell’offerta

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 12 novembre 2019, n. 7750.

La massima estrapolata:

Il giudizio di anomalia dell’offerta, espressione di valutazione tecnica della stazione appaltante, è finalizzato a verificare la complessiva attendibilità dell’offerta, e non concerne specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica.

Sentenza 12 novembre 2019, n. 7750

Data udienza 13 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 631 del 2019, proposto da
Eu.& Pr. FM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ro. Pa. e Fa. Pa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Ro. Pa. in Roma, via (…);
contro
Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ni. Pe., Gi. Fo. e Lu. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ma. in Roma, via (…);
Agenzia Provinciale per gli Appalti e Contratti della Provincia di Trento, non costituita in giudizio;
nei confronti
Consorzio La. e Am.-CL. Società Cooperativa, quale mandataria del costituito R.T.I. con la società cooperativa Culture e con So. società cooperativa onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mo. Ca. ed An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – DELLA PROVINCIA DI TRENTO SEZIONE UNICA n. 00280/2018, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento e del R.T.I. CL. società cooperativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 giugno 2019 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Pa. Ro., Pa. Ca. su delega di Ma., Ca. Mo.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Eu.& Pr. FM s.p.a. ha interposto appello nei confronti della sentenza 17 dicembre 2018, n. 280 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, che ha respinto il suo ricorso avverso il provvedimento in data 27 luglio 2018 di aggiudicazione all’A.T.I. CL.-Consorzio La. e Am. del lotto n. 2 della gara, a procedura aperta, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, indetta, quale centrale di committenza, dall’APAC-Agenzia Provinciale per gli Appalti e Contratti della Provincia Autonoma di Trento, per l’affidamento dei servizi da svolgersi presso il MUSE-Museo delle Scienze di Trento.
Il lotto n. 2 riguarda in particolare i “servizi di accoglienza, informazioni e supporto al pubblico, biglietteria, call center, prenotazione attività museali e vendita nel muse shop”, per la durata di ventiquattro mesi, prorogabili di ulteriori ventiquattro.
All’esito della procedura l’A.T.I. CL. è risultata prima graduata con punti 98,13 (di cui 70 per l’offerta tecnica e 28,13 per l’offerta economica) mentre l’appellante Eu.& Pr. seconda con punti 81 (di cui 51 per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica).
2. – Con il ricorso in primo grado la Eu.& Pr. ha impugnato l’aggiudicazione in favore del raggruppamento CL. deducendone l’illegittimità nella considerazione che la sua offerta tecnica doveva essere esclusa, in quanto non dava conto delle modalità organizzative del servizio dei dipendenti nelle fasce orarie, lamentando altresì l’insufficienza degli operatori indicati nel numero di diciotto, senza neppure contemplare le sostituzioni in caso di assenza, e censurando l’attribuzione all’aggiudicataria CL. del punteggio massimo di quindici per il “progetto di gestione”, nonché il giudizio di congruità dell’offerta economica da parte del R.U.P.; ha altresì chiesto il risarcimento del danno in forma specifica (mediante scorrimento della graduatoria) od in subordine per equivalente.
3. – La sentenza appellata ha respinto il ricorso nella considerazione che il progetto di gestione delineato dal raggruppamento aggiudicatario è sufficientemente esplicativo dell’organizzazione del personale impiegato nella gestione del lotto con riguardo al monte ore lavoro, che il punteggio di quindici attribuito all’elemento “progetto di gestione” non appare manifestamente illogico, che appare altresì rispettata la prescrizione relativa alla pausa obbligatoria dopo sei ore di lavoro, che l’offerta tecnica non destina le sole diciotto persone al servizio, prevedendo altresì l’aggiunta di altro personale supplementare; ha inoltre ritenuto che non sussistono profili di manifesta illogicità od irragionevolezza nel giudizio di congruità dell’offerta economica espresso.
4.- Con il ricorso in appello la Eu.& Pr. s.p.a. ha dedotto l’erroneità della sentenza di prime cure, reiterando, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le censure di primo grado, insistendo altresì per la condanna al risarcimento in forma specifica, od, in subordine, per equivalente.
5. – Si è costituito in resistenza il CL.-Consorzio Lavoro Autonomo società cooperativa concludendo per la reiezione del ricorso.
6. – Si è altresì costituita in resistenza la Provincia Autonoma di Trento eccependo l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica alla stazione appaltante (MUSE), che ha effettuato la valutazione di congruità dell’offerta, e comunque l’infondatezza nel merito dell’appello.
7. – All’udienza pubblica del 13 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo di appello critica la statuizione di primo grado che ha respinto la terza, quarta e quinta censura del ricorso introduttivo, enucleanti altrettante ipotesi di necessaria esclusione del raggruppamento CL. dalla gara, in particolare afferenti, rispettivamente, al mancato rispetto, da parte della sua offerta tecnica, della prescrizione che rende obbligatoria una pausa dall’attività lavorativa dopo lo svolgimento di sei ore continuative di lavoro, all’inadeguatezza della stessa offerta tecnica laddove prevede l’impiego di un numero di operatori (diciotto) non idoneo a prestare il monte ore dei diversi servizi da effettuare (31.300 ore, oltre 3.000 ore opzionali, che richiederebbero lo svolgimento di almeno 1.905,56 ore annue, ovvero 36,50 ore settimanali, senza considerare una giornata di malattie, ferie o permessi), nonché alla sua indeterminatezza, in quanto formulata senza indicare il numero degli operatori da utilizzarsi per le sostituzioni, e dunque quello complessivo delle persone da adibirsi allo svolgimento dei servizi.
Deduce l’appellante che la soluzione seguita dalla sentenza di prime cure, secondo cui i diciotto operatori possono essere incrementati, secondo quanto previsto dall’offerta tecnica, dal personale ulteriore/aggiuntivo (operante su appalti simili o nella struttura di coordinamento in ambito regionale), costituisce un’inammissibile modificazione dell’offerta, di cui non si è tenuto conto in sede di giustificazione dell’anomalia, nella quale è stato considerato un costo del lavoro (specie in termini di costi aziendali di sicurezza e costi di formazione) parametrato a soli diciotto lavoratori.
Il motivo è infondato.
La sentenza ha evidenziato che: – non dimostrato è l’assunto secondo cui l’espressione “turni a giornata intera” equivale al mancato rispetto della pausa che si impone dopo un turno di sei ore; – l’offerta tecnica prevede il ricorso a personale aggiuntivo rispetto ai diciotto operatori affidati alle postazioni, senza che ciò comporti un’inammissibile incidenza sul costo del lavoro, in quanto l’impegno assunto dall’aggiudicatario si riferisce al monte ore ed è dunque rapportato a 34.300 ore/anno; – le tremila ore opzionali sono assicurate dal personale supplementare; – le prestazioni richieste al personale sono compatibili con gli orari di lavoro previsti dal C.C.N.L. di Federculture che prevede una durata dell’orario normale di lavoro pari a 1666 ore all’anno, corrispondente ad una media di 37 ore settimanali ed una durata massima dell’orario settimanale di 48 ore.
Tali argomenti non sono stati neppure specificamente contestati dall’appellante, la quale si è limitata ad allegare l’indeterminatezza dell’offerta tecnica e la mancata considerazione del personale supplementare ai fini del giudizio di anomalia dell’offerta.
Premesso che, in ogni caso, i profili censurati non costituirebbero, a termini della lex specialis di gara, cause di esclusione dell’offerta del raggruppamento CL., occorre precisare che i diciotto operatori offerti vanno intesi come risorse da mettere a disposizione della stazione appaltante per l’esecuzione del servizio, al netto di assenze e pause (full time equivalent), rappresentando dunque il “dimensionamento organizzativo” del lotto per le 31.300 ore, così come, corrispondentemente, il predetto monte ore previsto dal capitolato è da intendersi al netto di assenze e pause.
Ciò chiarito, appare evidente che le diciotto persone addette non costituiscono il totale degli operatori, richiedendosi, anzi, per garantire il servizio attivo di tali diciotto risorse, in funzione delle turnazioni, l’assunzione di un numero bene maggiore di prestatori (come, del resto, risulta chiarito dalle giustificazioni, che si basano su di un costo orario).
Al contempo, la tesi secondo cui non sarebbe rispettata la pausa dopo le sei ore di prestazione lavorativa non tiene conto del fatto che al MUSE l’orario di lavoro è distribuito su sei giornate lavorative, circostanza che consente un’articolazione di turni di mezza giornata fino a sei ore e di turni a giornata intera.
Quanto esposto rende conto anche dell’infondatezza dell’assunto di parte appellante che ravvisa, atecnicamente, una modifica postuma dell’offerta, in quanto il contenuto dell’offerta tecnica di CL. non risulta modificato in sede di verifica di congruità .
2. – Il secondo motivo di appello ripropone le prime due censure del ricorso introduttivo, volte a lamentare la mancata esclusione dalla gara dell’offerta tecnica del raggruppamento CL. in quanto asseritamente priva della descrizione del “progetto di gestione” in relazione alla “organizzazione del personale impiegato nella gestione del lotto, con riferimento al monte ore lavoro”, ed anzi l’attribuzione all’offerta tecnica aggiudicataria del massimo punteggio proprio per l’elemento “progetto di gestione” ed il sub-elemento “gestione dei servizi al pubblico”.
Allega, in particolare, l’appellante che il progetto tecnico aggiudicatario, nella propria tabella, si è limitato ad evidenziare che coprirà gli orari delle tre diverse postazioni con sette, sei e cinque persone (nello stesso numero utilizzato dall’amministrazione, prima dell’esternalizzazione del servizio), senza indicare le modalità di esecuzione del servizio.
Anche tale motivo è infondato.
Si è già osservato, al punto sub 1) della presente motivazione, che il capitolato speciale, facendo riferimento alla quantità annua prestabilita di ore di servizio, non esigeva il dettaglio della distribuzione delle ore di servizio tra gli addetti, vale a dire un’offerta tecnica con organizzazione dei turni; in ogni modo il progetto presentato dal raggruppamento CL. non risulta irragionevole, come conferma anche la circostanza, cui si è supra fatto riferimento, che è prevista l’integrazione dei diciotto operatori impiegati con il personale ulteriore (personale aziendale operante su appalti simili, ovvero facente parte della struttura di coordinamento), ferma restando la necessità, per il concorrente, di rispettare la CL.usola sociale e le prescrizioni in tema di presenza minima e di prestazioni richieste dalla stazione appaltante. Ha altresì condivisibilmente rilevato la sentenza che il monte ore di lavoro non riguarda in senso stretto la “gestione dei servizi al pubblico”, attenendo in generale al “progetto di gestione”, in relazione al quale il concorrente era tenuto ad illustrare ogni elemento idoneo a qualificare la professionalità, obiettivi e caratteristiche e contenuti del servizio ed il sistema di controllo e verifica di qualità . L’espressione “monte ore” è infatti utilizzata dalla lettera C.1 con riferimento al servizio, e non già al lavoro individuale degli addetti.
3. – Il terzo motivo di gravame critica poi la statuizione che ha disatteso il sesto motivo con cui è stata dedotta l’illogicità ed irragionevolezza del giudizio di congruità dell’offerta del raggruppamento CL., in relazione, in particolare, al costo degli oneri della sicurezza aziendali (ammontanti ad euro 2.700,00) che sono parametrati a soli diciotto operatori, senza tenere conto del personale aggiuntivo, ed ai costi della formazione (non considerati), ma che da soli rendono l’offerta in perdita.
Anche tale motivo è infondato.
Quanto agli oneri per la sicurezza, l’appellante non dimostra che il costo di euro 2.700,00 sia irragionevole, in quanto l’oggetto del contratto è definito dal numero delle ore che devono essere prestate e non dal numero dei dipendenti addetti al servizio; per quanto concerne, poi, i costi per la formazione, la sentenza ha condivisibilmente rilevato che non tutti i lavoratori già impiegati presso il MUSE hanno necessità dei corsi formativi, potendosi inoltre ammettere una riduzione dei costi di formazione in ragione dell’adesione del raggruppamento al Fondo paritetico nazionale per la formazione continua nelle imprese cooperative, sì da essere contenuti nei limiti delle spese generali pari ad euro 14.318,93.
Va, al riguardo, ricordato il costante indirizzo giurisprudenziale secondo cui il giudizio di anomalia dell’offerta, espressione di valutazione tecnica della stazione appaltante, è finalizzato a verificare la complessiva attendibilità dell’offerta, e non concerne specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica. Ne consegue che il sindacato giurisdizione sul giudizio di anomalia è limitato alla manifesta irragionevolezza ed illogicità, condizione che, nella fattispecie controversa, non è inferibile.
4. – La reiezione dei motivi di appello esime il Collegio dalla disamina della preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, svolta dalla Provincia Autonoma di Trento nell’assunto dell’omessa notificazione del ricorso al MUSE.
5. – In definitiva, la reiezione dell’appello integra, in considerazione della peculiarità della questione trattata, le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Angela Rotondano – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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