Ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione delle aree prive di pianificazione urbanistica

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Corte di Cassazione, sezione prima civile, Ordinanza 15 aprile 2019, n. 10502.

La massima estrapolata:

Ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione delle aree prive di pianificazione urbanistica, la stima non può risolversi in un mero esercizio qualificatorio dell’astratta natura dell’area, ma deve corrispondere all’effettivo valore di mercato di questa secondo le sue caratteristiche concrete espresse in termini monetari, desunte da taluni fatti-indice obiettivi quali, tra gli altri, la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, sicché, in detta situazione, trova applicazione il criterio – suppletivo in carenza di strumenti urbanistici e complementare agli effetti della determinazione del concreto valore dell’area – dell’edificabilità di fatto, dovendo darsi rilievo all’attività edilizia legittimamente realizzabile in assenza di pianificazione urbanistica, a quella libera ed a quella consentita previo rilascio del permesso di costruire. (Nella specie, la S.C. ha cassato la sentenza di merito che aveva ritenuto “assolutamente inedificabili” e “agricole” le aree espropriate in quanto esterne al perimetro del territorio urbanizzato).

Ordinanza 15 aprile 2019, n. 10502

Data udienza 20 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Consigliere

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 12607/2016 proposto da:
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo Studio (OMISSIS) S.r.l., rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS), giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrenti –
contro
Comune di Rimini, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), giusta procura in calce al controricorso;
– controricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS);
– intimati –
avverso la sentenza n. 1952/2015 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA, pubblicata il 26/11/2015;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 20/02/2019 dal Cons. Dott. LAMORGESE ANTONIO PIETRO.

FATTI DI CAUSA

1.- I proprietari, in epigrafe menzionati, di terreni utilizzati dal Comune di Rimini per la realizzazione di opere viarie in (OMISSIS) (prolungamento di (OMISSIS) e pista ciclabile), al confine con il territorio comunale di Riccione, proposero opposizione alla stima dell’indennita’ di esproprio, quantificata per ciascuno di essi dalla Corte d’appello di Bologna, con sentenza del 26 novembre 2015.
2.- La Corte ha osservato che i decreti di esproprio risalivano al 2 dicembre 2008 sulla base di dichiarazione di pubblica utilita’ implicita nell’approvazione del progetto definitivo in data 3 luglio 2008; che il vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione del tracciato stradale era riferibile alla variante al PRG del Comune di Rimini del 1999, risalente al 2007; che le aree da espropriare, tutte fuori dal perimetro urbanizzato determinato con Delib. Comunale del 2006, in parte erano destinate a verde pubblico, parco urbano o di quartiere (zona G3.1), come previsto nel PRG in virtu’ della zonizzazione del territorio con effetti conformativi della proprieta’, e indennizzate in base al valore di mercato nella misura indicata dal c.t.u.; in parte erano prive di pianificazione urbanistica ab origine e comunque, essendo esterne al perimetro urbanizzato, non erano legalmente edificabili, ne’ poteva applicarsi (diversamente da quanto ritenuto dal c.t.u.) il criterio dell’edificabilita’ di fatto, a norma della Legge Regionale Emilia Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, articolo 21, comma 2 e articolo 22, sicche’ dovevano indennizzarsi in base al valore di mercato di aree simili “assolutamente inedificabili” e “agricole”; che il dedotto danno da deprezzamento non era ipotizzabile per le aree residue prive di pianificazione urbanistica ab origine, mentre per quelle (incluse in zona G3.1) edificabili in misura molto limitata l’indennita’ era quantificabile nella misura indicata dal c.t.u. per l’impossibilita’ di sfruttamento del suolo nella fascia di rispetto stradale, mentre nessun deprezzamento si registrava per altre aree residue (mapp. (OMISSIS)).
3.- Avverso questa sentenza i proprietari ricorrono sulla base di sei motivi, cui resiste il Comune di Rimini.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Preliminarmente, si osserva che i ricorrenti hanno depositato una memoria in data 11 febbraio 2019, quindi oltre il termine consentito dall’articolo 380 bis.1 c.p.c., della quale non puo’ tenersi conto.
2.- Con il primo motivo e’ denunciata violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, articoli 32 e 37 e della Legge Regionale n. 37 del 2002 cit., articolo 22, nonche’ vizio di motivazione, per avere ritenuto che il vincolo preordinato all’esproprio fosse stato apposto con la variante del 2007, mentre il tracciato dell’opera era previsto gia’ nel PRG del 1999, adottato nel 1994, solo parzialmente modificato quando, con la variante del 2007, il vincolo preesistente dopo un quinquennio era decaduto nel 2004, circostanza questa di cui non si era tenuto conto nella determinazione del valore dell’area destinata a verde pubblico.
Con il secondo motivo e’ denunciata violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 cit., articolo 9 e della L. 19 dicembre 1968, n. 1187, articolo 2 e vizi motivazionali, per avere astrattamente desunto la natura conformativi del vincolo dalla zonizzazione del territorio, senza pero’ valutare le norme tecniche di attuazione che prevedevano che l’intervento potesse farsi solo ad iniziativa pubblica, sicche’ si trattava di vincolo espropriativo, tra l’altro scaduto nel 2004, e per non avere stimato il valore delle aree secondo il criterio dell’edificabilita’ di fatto e sulla base delle caratteristiche obiettive delle stesse.
2.1.- I suddetti motivi sono connessi e devono essere esaminati congiuntamente.
Entrambi sono infondati, non riuscendo a scalfire l’accertamento di fatto operato dai giudici di merito, secondo i quali si trattava di vincolo conformativo, quindi non soggetto a decadenza, incidendo su una generalita’ di beni e nei confronti di una pluralita’ di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono (tra le tante Cass. n. 11444 del 2017). Per contestarlo, al fine di dimostrare la natura ablatoria del vincolo, i ricorrenti avrebbero dovuto formulare un adeguato mezzo, a norma dell’articolo 360 c.p.c., n. 5, che, diversamente da quanto sostenuto, e’ applicabile nella nuova formulazione restrittiva introdotta del Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83, articolo 54, comma 1, lettera b), conv. in L. 7 agosto 2012, n. 134, essendo la sentenza impugnata stata pubblicata successivamente all’11 settembre 2012.
Il primo motivo riguarda anche il profilo dell’area priva di destinazione urbanistica, che sara’ esaminato in relazione al terzo motivo. L’ulteriore doglianza svolta nel secondo motivo, circa l’erronea stima del valore dell’area, e’ inammissibile, avendo i giudici di merito dato atto di averla operata in base al valore di mercato, sulla base delle caratteristiche obiettive e intrinseche dell’area, anche in relazione alle utilizzazioni ulteriori e diverse da quelle agricole, in linea con le indicazioni interpretative di questa Corte (da ultimo, n. 19295 del 2018).
3.- Con il terzo motivo e’ denunciata violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, articoli 32 e 37 e della Legge Regionale n. 37 del 2002, articolo 22, per avere ingiustificatamente dissentendo dalle conclusioni del c.t.u. valutato come “agricole” anche le aree prive di pianificazione urbanistica solo perche’ esterne al perimetro del territorio urbanizzato, senza considerare che la perimetrazione non poteva produrre l’effetto di renderle tali, dovendo la stima pur sempre operarsi in base al concreto valore di mercato, anche in base al criterio suppletivo della edificabilita’ di fatto che lo stesso articolo 22 cit. ravvisa nel fatto di essere “gia’ presenti o in corso di realizzazione, nell’ambito territoriale in cui l’area stessa si riferisce, le dotazioni territoriali richieste dalla legge ovvero dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica”.
3.1.- Il ricorrente non lamenta la mancata ricognizione di tali aree come legalmente edificabili, ma l’operata ricognizione delle stesse come agricole e, di conseguenza, che la stima sia stata operata astrattamente, senza una concreta e specifica valutazione delle concrete caratteristiche e potenzialita’ delle stesse, anche tenendo conto della edificabilita’ di fatto.
In tal senso la censura e’ fondata.
Nella giurisprudenza di legittimita’ e’ costante il principio secondo cui nelle situazioni di carenza di pianificazione urbanistica trova applicazione il criterio della edificabilita’ di fatto (Cass. n. 26644 del 2018, n. 12268 del 2016, n. 22992 del 2014).
La necessita’ – ora presa in considerazione dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, articolo 37, comma 3, che esclude ogni rilievo alle costruzioni abusive, posta dalle Sezioni Unite n. 172 del 2001 (e dalla giurisprudenza successiva) a base dell’interpretazione della L. n. 359 del 1992, articolo 5 bis, comma 3, nel senso della prevalenza o autosufficienza dell’edificabilita’ legale – di evitare che “l’edificazione di un’area, benche’ illecita, finirebbe con l’attribuire, sia pure in via di mero fatto, natura edificatoria al suolo circostante non ancora edificato”, non puo’ tuttavia condurre a negare che la nozione (legale) di edificazione “ricomprende tutte quelle forme di trasformazione del suolo, in via di principio non precluse (…) all’iniziativa privata, che siano riconducibili alla nozione tecnica di edificazione (…) e che siano, come tali, soggette al regime autorizzatorio L. n. 10 del 1977, ex articolo 1” (SU n. 172 del 2001). Ne’, soprattutto, detta necessita’ puo’ far togliere rilievo all’attivita’ edilizia legittimamente realizzabile in assenza di pianificazione urbanistica (Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, articolo 9), all’attivita’ edilizia libera e a quella consentita previo rilascio di permesso di costruire (articoli 6, 10 e 12 Decreto del Presidente della Repubblica cit.), ai fini della determinazione dell’indennita’ di esproprio, che deve corrispondere all’effettivo valore di mercato dell’area espropriata, secondo le concrete attitudini e potenzialita’ intrinseche della stessa.
La Corte di merito ha qualificato i fondi come “agricoli”, li ha stimati secondo astratti e imprecisati valori propri delle aree agricole, senza dare alcun conto della metodologia di calcolo, e ha negato ogni rilievo alla edificabilita’ di fatto. In tal modo, tuttavia, non ha considerato che si trattava di fondi privi di pianificazione urbanistica ed ha offerto della Legge Regionale n. 37 del 2002, articoli 21 e 22, una interpretazione incoerente con la finalita’ proprie dell’operazione di stima, che non puo’ risolversi in un mero esercizio qualificatorio dell’astratta natura dell’area espropriata. Detta operazione costituisce invece il mezzo necessario di rappresentazione delle caratteristiche concrete del bene in termini monetari, in considerazione dell’esistenza di taluni fatti indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani gia’ organizzati, qualsiasi altro elemento obiettivo.
Una interpretazione dell’articolo 22, come quella fornita nella sentenza impugnata, secondo la quale, in assenza dell’edificabilita’ legale, nessun rilievo potrebbe assumere l’edificabilita’ di fatto delle aree esterne al perimetro del territorio urbanizzato e di quello suscettibile di urbanizzazione, conduce ad un esito valutativo astratto e quindi incompatibile con il sistema indennitario vigente.
Una conferma proviene dalla sentenza della Corte costituzionale n. 73 del 2004, la quale – per escludere l’incompatibilita’ della Legge Regionale n. 37 del 2002, articolo 22, con la normativa statale, denunciata dal Presidente del Consiglio dei ministri sotto il profilo dell’incidenza sul regime dei suoli in violazione della competenza esclusiva dello Stato a legiferare in materia – ha riconosciuto alla edificabilita’ di fatto, in linea con la giurisprudenza di legittimita’, un valore suppletivo in carenza degli strumenti urbanistici e complementare agli effetti della determinazione del concreto valore dell’area espropriata, ai fini del calcolo dell’indennizzo delle aree, anche se esterne al perimetro urbanizzato.
4.- Il quarto motivo, con il quale e’ denunciata l’illegittimita’ costituzionale dell’articolo 20, comma 2 e articolo 22 della Legge Regionale cit., in relazione all’articolo 3 Cost., articolo 117 Cost., commi 2, lettera l) e m), nonche’ vizio di motivazione, e’ assorbito all’esito dell’accoglimento del precedente motivo.
5.- Con il quinto motivo e’ denunciata violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 cit., articoli 32 e segg. e vizio di motivazione, per avere ritenuto non configurabile il deprezzamento delle aree rimaste in proprieta’ dei privati, a seguito dell’esproprio, prive di pianificazione urbanistica ab origine, e per avere riconosciuto a quelle destinate a verde pubblico un deprezzamento eccessivamente basso.
5.1.- Il motivo e’ inammissibile in entrambi i profili in cui e’ articolato: il primo, in relazione alle aree residue prive di pianificazione, perche’ non censura specificamente e in modo autosufficiente la ratio decidendi secondo cui “non e’ logicamente ipotizzabile (…) alcun deprezzamento legato a considerazioni di minore edificabilita'”; il secondo perche’ si risolve in una impropria e generica censura di apprezzamenti di fatto operati dai giudici di merito.
6.- E’ infine assorbito il sesto motivo, con il quale e’ denunciata la mancata applicazione dell’aumento dell’indennita’, a norma del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, articolo 37, comma 2.
7.- In conclusione, in relazione al terzo motivo, accolto per quanto di ragione, la sentenza impugnata e’ cassata con rinvio alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese della presente fase.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo e il secondo motivo, dichiara assorbiti il quarto e il sesto, inammissibile il quinto; accoglie il terzo motivo per quanto di ragione, in relazione al quale cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese.

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