Corte di Cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 8 settembre 2016, n. 17748

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Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti per le controversie relative alla richiesta di risarcimento del danno nei confronti dei vertici dell’istituto di previdenza e assistenza per i dipendenti del Comune di Roma (Ipa) che nel corso del loro mandato si sono liquidati compensi per aggiornamento professionale non dovuti. L’Ipa, infatti, deve essere configurata come un’amministrazione autonoma collegata a Roma Capitale e deputata alla tutela di un interesse pubblicistico, il cui patrimonio deve essere gestito, indipendentemente dalla sua provenienza, con criteri che debbono rispondere alla migliore assicurazione di questo interesse

Suprema Corte di Cassazione

sezioni unite civili

ordinanza 8 settembre 2016, n. 17748

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente
Dott. BUCCIANTE Ettore – Presidente Sezione
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione
Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere
Dott. CURZIO Pietro – Consigliere
Dott. AMBROSIO Annamaria – Consigliere
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere
Dott. PETITTI Stefano – Consigliere
Dott. FRASCA Raffaele – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 4453/2015 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende, per delega in calce al ricorso;
– ricorrente –
(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio degli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS), che la rappresentano e difendono per delega a margine del ricorso;
– ricorrente successivo –
contro
PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliato in (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
(OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– intimati –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 73769/2014 della CORTE dei CONTI – Sezione giurisdizionale di ROMA;
uditi gli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/05/16 dal Cons. RAFFAELE FRASCA;
lette le conclusioni scritte del Sost. Proc. Gen. Giovanni GIACALONE, che chiede che la Corte, ritenuta la giurisdizione della Corte dei Conti, respinga i ricorsi.

RITENUTO IN FATTO

p.1. (OMISSIS) ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio di responsabilita’ contabile n. 73789 che la Procura Regionale presso la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio ha introdotto, per ottenere la condanna solidale al risarcimento di asseriti danni erariali cagionati da esso ricorrente, nella qualita’ di consigliere dell’Istituto di Previdenza e Assistenza per i dipendenti del Comune di Roma (di seguito I.P.A.), e da altri soggetti, taluni nella stessa qualita’ e altri in relazione ad altre cariche rivestite ne suddetto Istituto.
Nella citazione introduttiva del giudizio contabile il danno erariale determinato in Euro 2.922.640,61 – viene addebitato, per importi distinti pro quota, al “comportamento doloso con vincolo di solidarieta’” tenuto dal presidente, dal vice presidente, dai consiglieri di amministrazione, dal direttore generale e dai revisori dei conti dell’I.P.A., nell’esercizio delle cariche rivestite da ciascuno dal 2002 in poi. In particolare, il danno erariale sarebbe stato cagionato perche’ sarebbero state deliberate dagli amministratori con dolo e poi auto liquidate somme h:debite ed illecite “per aggiornamento professionale e/o raggiungimento di obiettivi” e “aggiuntive ai compensi percepiti per la carica e (le) funzioni svolte” e cio’ in assenza “di qualsiasi previsione normativa” ed “approfittando anche del comportamento doloso omissivo dei revisori, anch’essi beneficiari di tali illegittime/illecite somme, (cosi’) venendo meno (costoro) al loro importatene ruolo di controllori”. In tal modo si sarebbe verificata la distrazione di “ingenti somme che andavano, invece, destinate ai fini istituzionali di assistenza e previdenza dei dipendenti del Comune di Roma”.
p.1.1. Nel ricorso si e’ chiesta la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice contabile e della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, nel presupposto che l’IPA non abbia natura tale da giustificare la configurabilita’ della responsabilita’ per danno erariale.
p.2. In relazione allo stesso giudizio contabile e’ stato proposto in via autonoma altro ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione da (OMISSIS), intimata dal (OMISSIS) e chiamata a rispondere sempre nella qualita’ di consigliere del l’I.P.A..
p.3. Ad entrambi i ricorsi ha recistito con separati controricorsi il Procuratore Regionale presso la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio.
p.4. Richieste le conclusioni al Pubblico Ministero presso la Corte a norma dell’articolo 380 ter c.p.c., all’esito del loro deposito e’ stata fissata l’odierna adunanza della Corte e del relativo decreto e’ stata fatta notificazione agli avvocati delle parti costituite.
p.5. Entrambe le parti ricorrenti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

p.1. In via preliminare si rileva che il ricorso della (OMISSIS), essendo stato quello del (OMISSIS) iscritto a ruolo prima, ha assunto carattere oggettivamente incidentale. Esso non era stato notificato originariamente a tutte le parti private del giudizio contabile, ma solo e (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS). Tuttavia, la ricorrente ha successivamente integrato spontaneamente il contraddittorio nei confronti delle altre parti private.
p.2. Nel ricorso principale del (OMISSIS) si sostiene il difetto della giurisdizione contabile, rilevando in primo luogo che:
a) l’I.P.A. sarebbe “un istituto con forma e natura privatistica”, perche’ “a differenza delle persone giuridiche pubbliche” non perseguirebbe funzioni pubbliche, ma “finalita’ estranee a quelle di Roma Capitale, al quale ente e’, comunque collegato”, rappresentate, come emergerebbe dall’articolo 1 dello Statuto, da attivita’ di credito, previdenziale e di assistenza sanitaria, culturali e ricreative a favore dei dipendenti di Roma Capitale, del Comune di Fiumicino, dei dipendenti (OMISSIS), di quelli dei Gruppi societari dei due comuni, dei pensionati dei detti enti e dei familiari;
b) ai sensi dell’ad. 3 dello Statuto l’iscrizione all’istituto, condizione per fruire delle prestazioni, e’ facoltativa, con riconoscimento del diritto di recesso;
c) gli iscritti eleggono il consiglio di amministrazione, organo di gestione dell’istituto;
d) l’istituto ha autonomia gestionale, patrimoniale ed amministrativa, il suo bilancio non confluisce in quello di Roma Capitale e le sue entrate sono rappresentate dai contributi privati degli iscritti e solo per un 2% da erogazioni del comune capitolino.
p.2.1. Sulla base di tali rilievi preliminari, si sottolinea che il pubblico ministero contabile assumerebbe “un danno al Comune di Roma in re ipsa, di riflesso al presunto pregiudizio arrecato al patrimonio sociale dell’I.P.A.” e, quindi, evocando il criterio di riparto tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione contabile indicato da Cass. sez. un. n. 26806 del 2006 in tema di societa’ partecipate e adducendo la rilevanza della dipendenza dall’ente pubblico come presupposto per la sussistenza della seconda, nonche’ della distinzione fra il danno arrecato dai suoi organi al patrimonio sociale e quello al patrimonio dell’ente pubblico come partecipante, si evocano Cass. sez. un. n. 519 del 2010, nonche’ n. 1419 e 1420 del 2012 per sostenere che, avendo l’I.P.A. un’autonoma personalita’ giuridica, non sarebbe configurabile un rapporto di servizio fra esso e Roma Capitale, tenuto anche conto dell’autonomia patrimoniale.
In particolare, secondo il ricorrente, “la distinzione… tra la personalita’ giuridica dell’I.P.A. e quella del “socio” pubblico, Roma Capitale, e la piena autonomia patrimoniale del primo rispetto all’ente locale, non consentono di riferire al patrimonio di Roma Capitalia il danno che il presunto comportamento illegittimo degli organi sociali evocati in giudizio dal Procuratore contabile abbia eventualmente arrecato al patrimonio dell’I.P.A., che e’ e resta privato”. Da tanto discenderebbe la conseguenza che il danno eventualmente cagionato dagli organi dell’istituto al patrimonio dello stesso non sarebbe danno erariale e darebbe luogo, a somiglianza dell’azione di responsabilita’ della societa’ e dei creditori sociali nel sistema del codice civile, ad un’azione esperibile davanti alla g urisdizione ordinaria, trattandosi di danno patito da un soggetto privato.
p.3. Nel ricorso incidentale della (OMISSIS) si premette il richiamo all’individuazione di tale giurisdizione fatta dal Regio Decreto n. 1214 del 1934, articolo 13, ed il suo riferimento ai danni arrecati da pubblici funzionari nell’esercizio delle loro funzioni, nonche’ al suo ampliamento da parte della L. n. 20 del 1994, articolo 1, comma 4, ed all’estensione della responsabilita’ di amministratori e dipendenti pubblici anche ai danni cagionati ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza. Si sottolinea, quindi, che, in relazione al crescente fenomeno dell’espletamento di attivita’ e finalita’ proprie della pubblica amministrazione con modelli privatistici, la giurisprudenza delle Sezioni Unite avrebbe dato rilievo al criterio oggettivo imperniato sulla natura pubblica delle funzioni espletate e delle risorse finanziarie all’uopo adoperate, occorrendo aver riguardo da un lato al rapporto di servizio fra l’agente e la pubblica amministrazione e dall’altro alla risorse utilizzate, e si sostiene che sia sul piano dell’elemento soggettivo sia su quello dell’elemento oggettivo, sarebbe esclusa la giurisdizione contabile.
p.3.1. Al fine di argomentare sull’elemento oggettivo, si elencano una serie di elementi, desumibili dallo Statuto, che, nel caso dell’I.P.A., evidenzierebbero l’assenza di elementi sintomatici della natura pubblica: aa) esso non sarebbe stato istituito per legge, sarebbe privo di personalita’ giuridica e non avrebbe poteri autoritativi; bb) non sarebbe soggetto ad un controllo rilevante da parte del Comune capitolino e sarebbe a partecipazione volontaria; cc) sarebbe dotato di autonomia patrimoniale e amministrativa da qualunque ente pubblico, sarebbe dotato di un patrimonio proprio (proveniente interamente da contributi degli iscritti) e perseguirebbe interessi dei soli iscritti.
Si procede, poi, allo svolgimento di una serie di considerazioni esplicative, che muovono dalla ricognizione della modalita’ di nascita dell’I.P.A. (evidenziando che esso venne istituito con delibera dell’allora Governatorato di Roma n. 1784 del 1940) e proseguono adducendo che, a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione, sarebbero state apportate modifiche allo Statuto originario quanto ai mezzi finanziari, alla partecipazione dei dipendenti non piu’ obbligatoria, ma volontaria ed a domanda dell’interessato, alla sostituzione, alla “tutela” del Governatore, della vigilanza del sindaco.
Se ne fa discendere che l’Istituto avrebbe “man tenuto le caratteristiche di associazione non riconosciuta priva di personalita’ giuridica e la propria autonomia patrimoniale, funzionale ed amministrativa rispetto al Comune di Roma (oggi Roma Capitale), venendo definitivamente meno ogni legame con l’Amministrazione capitolina, l’obbligo di iscrizione da parte degli associati e l’assoggettamento a tutela”.
Si deduce, poi, che i “caratteri privatistici dell’Istituto” avrebbero trovato conferma in pareri di organi dell’amministrazione capitolina (il parere n. 87588 del 24 novembre 2009 dell’Avvocatura Capitolina ed un atto denominato “memoria” acclusa a comunicazione del segretariato generale del Comune e redatto da una commissione tecnica istituita dalla Giunta comunale con delibera n. 305 del 1995), i quali avrebbero affermato l’impossibilita’ di ricondurre lo stesso ad un modello formale esistente e di qualificarlo come “amministrazione o anche solo organismo di diritto pubblico”.
Si contesta ancora la valenza dell’argomento a favore della giurisdizione contabile prospettato dal pubblico ministero contabile nella sua citazione con l’evocazione di Cass. sez. un. n. 3307 del 1987, adducendo che, mentre il patrimonio dell’istituzione cui si riferi’ quella decisione, cioe’ il Teatro di Roma, era interamene costituito da proventi comunali, viceversa nel caso di specie deriverebbe dai contributi volontari degli iscritti e dai proventi delle proprie attivita’. Si evoca, poi, una memoria dell’Avvocatura Comunale in un giudizio davanti al Tribunale di Roma in funzione di Giudice del Lavoro che ha affermato che i poteri di vigilanza del sindaco di Roma Capitale non inficerebbero la distinta soggettivita’ giuridica dell’I.P.A..
Si svolgono, quindi, argomenti volti ad evidenziare che sarebbe irrilevante che il Comune di Roma abbia erogato somme all’I.P.A., pari nel periodo dal 2004 al 2011 ad Euro 10.994.335,34. Ma lo si fa dando, pero’, atto che il pubblico ministero contabile ha riferito il presunto danno erariale non a dette somme, bensi’ al patrimonio dell’Istituto.
p.3.2. In fine, si contesta, con riferimento al prima evocato criterio soggettivo, che sussistesse un rapporto di servizio fra la ricorrente e l’amministrazione capitolina e si evoca la giurisprudenza delle Sezioni Unite riguardo all’esclusone della giurisdizione contabile per le controversie relative a condotte illecite degli organi e dei dipendenti di societa’ partecipate da un ente pubblico, evocandosi anche qui Cass. Sez. un. n. 26806 del 2009 e altre decisioni sul terna.
p.4. Il Pubblico Ministero presso questa Corte, a sua volta, ha concluso chiedendo la declaratoria della giurisdizione della Corte dei Conti ed argomentando che:
a1) essa “ricorre ogni volta che sia ipotizzato un danno erariale a carico di soggetti riconducibili alla categoria degli agenti contabili (Regio Decreto n. 2440 del 1923, articolo 74, comma 1), tra i quali vi sono (n. 3) coloro che, nella p.a. hanno “maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materia””;
a2) ai fini della qualificazione dei carattere dell’Istituto, dovrebbe darsi rilievo a quanto affermato dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 30176 del 2011, secondo la quale, “al fine di stabilire 12 natura giuridica, se pubblica o privata, degli enti di assistenza pubblica deve farsi ricorso ai criteri indicati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 febbraio 1990, che, reputato legittimo dalla Corte costituzionale (sent. n. 466 del 1990), enuncia criteri ricognitivi di principi generali dell’ordinamento, con la conseguenza che ha natura di ente di diritto pubblico un’istituzione caratterizzata dall’assenza del carattere associativo, dalla mancata costituzione da parte di privati, dalla nomina pubblica degli amministratori e dall’assenza di ispirazione religiosa; sussistendo, pertanto, la giurisdizione della Corte dei conti per far valere la responsabilita’ amministrativa di un componente del consiglio di amministrazione dell’Istituto peri danni arrecati all’ente”;
a3) una volta applicati “tali criteri al caso in esame, l’Istituto presenta una natura di soggetto di diritto pubblico” perche’, “come si precisa anche nel sito pubblico del Comune di Roma”, e’ “una “struttura dell’amministrazione comunale”, e, dunque, parte di un ente locale, cioe’ della p.a. anche se atipico nella costituzione, perche’ istituito con atto unilaterale del Governatorato di Roma, il 20 maggio 1940, con lo scopo di svolgere “attivita’ assistenziali, attuare provvidenze economiche e trattare concessioni di prestiti a tutti gli iscritti” e privo di personalita’ giuridica, pur essendo dotato di autonomia finanziaria”;
a4) “tali caratteristiche, tuttavia, sono, a ben vedere perfettamente spiegabili: l’assenza di personalita’ distinta da quella del Comune di Roma non determina di certo una diversa natura, posto che sono presenti nell’ordinamento organizzazioni pubbliche, parti di un ente pubblico piu’ ampio, alle quali l’ordinamento medesimo riconosce, comunque, forme di autonomia, anche patrimoniale. Inoltre, se l’ordinamento attribuisce ad enti, privi di personalita’ giuridica, un certo grado di autonomia patrimoniale, essi possono comunque essere considerati soggetti pieno iure. E’ vero che il nostro ordinamento prevede, in forza della disciplina dettata dalla L. 20 marzo 1975, n. 70, che la costituzione e il riconoscimento di enti pubblici possono avvenire esclusivamente in forza di legge (Consiglio di Stato Sez., 5, sentenza 28 giugno 2012, n. 3820); ma e’ altrettanto vero che, nel caso dell’IPA, la struttura centrale e originaria di riferimento t quella del Comune di Roma, la cui fonte legislativa (e, oggi, costituzionale) e’ pacifica. Infatti, nel Governatore, antecedente storico del Sindaco, che ne ha curato l’istituzione nel 1940, erano concentrati tutti i poteri dell’organizzazione comunale (D.L.. 28 ottobre 1925, n. 1949, e, poi, 1 giugno 1928, n. 2702, confluito nella legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383). Il Governatore aveva facolta’ riconosciuta dalla legge, dunque, nell’ambito dei suoi poteri organizzativi, di istituire anche apposite branche dell’amministrazione e, fra queste, vi e’ certamente l’IPA, alla quale furono attribuite le competenze in materia di assistenza e previdenza sopra specificate”;
a5) “la prova della natura dell’IPA quale articolazione comunale si rinviene nelle regole di funzionamento” contenute nello Statuto, tenuto conto che: esso e’ “approvato dal Sindaco, che esercita la vigilanza (art.6); inoltre, il presidente ed il direttore sono nominati dallo stesso Sindaco (articoli 8 e 17); il quale provvede addirittura alla nomina anche del presidente del collegio dei revisori del conti (articolo 15) ed e’ titolare del potere di commissariamento. Anche tacendo della assoluta singolarita’ di un simile assetto organizzativo (che riconduce, di fatto, non solo la governante dell’Istituto al sindaco, ma perfino il controllo sulla medesima), e’ evidente che la struttura e’ talmente collegata al Capo dell’Amministrazione comunale e, dunque, a quest’ultima, che sembra del tutto irrilevante e superfluo anche solo analizzarne l’attivita’ svolta ai fini della competenza sulle valutazioni in ordine al danno erariale, in presenza, altresi’, di, consistenti (e, peraltro, incontestati) finanziamenti di origine pubblica (articolo 23 Statuto). Le peculiarita’ dell’Istituto all’interno dell’Amministrazione comunale si giustificano solo con la particolare somma di poteri attribuiti al suo fondatore Governatore di Roma”;
a6) “la natura pubblica dell’ente, peraltro, deve sempre essere ricercata nel trattamento giuridico, ovvero nel complesso di norme e di principi che ne regolano l’esistenza e l’attivita’, e, come in questo caso, nell’inserimento stabile nella struttura amministrativa pubblica. Sotto il primo profilo, l’origine dell’Istituto e’ certamente frutto legittimo di un atto di imperio e di organizzazione del Governatore di Roma; mentre e’ indiscusso l’assoggettamento al controllo o all’ingerenza del Comune attraverso il Sindaco nelle forme precisate, ed il pieno riconoscimento della operativita’ necessaria in ambito pubblico. Sotto il secondo profilo, non puo’ seriamente sostenersi che l’IPA possa esistere senza il Comune di Roma, atteso che i campi di intervento dell’Istituto sono la “previdenza, l’assistenza, il credito, la cultura, il turismo e le attivita’ socializzanti” in favore di iscritti, tutti, pero’, accomunati da rapporto diretto o indiretto con enti pubblici specifici (i Comuni di Roma, Fiumicino e dell’Azienda municipalizzata per l’ambiente (OMISSIS)) (articolo 3 Statuto cit.). Non sembra portare a diverse conclusioni la norma transitoria inserita nello Statuto (art.34). che assegna 90 giorni dalla data di insediamento per propone a Roma Capitale un testo aggiornato di Statuto che individui univocamente, tra l’altro, la natura giuridica dell’istituto. A prescindere dal fatto che il termine e’ inutilmente decorso, senza che il nuovo Statuto, frutto di una limitata autonomia, sia stato approvato (ma esiste la bozza di delibera del c.d.a. n. 41 del 19.11.2013, che esplicitamente, nel preambolo, riconosce la natura pubblica dell’Ente), va osservato che il provvedimento di commissariamento dell’Istituto e’ stato adottato con ordinanza del Sindaco (n.144/2012), del tutto incompatibile con una presunta natura privata dell’ente, posto che e’ espressione ed attuazione di poteri pubblici organizzativi e, al piu’, sostitutivi ed emergenziali e prova inconfutabile dell’impossibilita’ dell’istituto di soggiacere alla disciplina dell’insolvenza (e, dunque, del fallimento e delle procedure concorsuali), tipica delle strutture private. La citata disposizione transitoria, peraltro, appare anche quanto meno di dubbia legittimita’ in riferimento alla possibilita’ di auto-definire la natura pubblica o privata dell’IPA, ma rivela ulteriormente la natura pubblica dell’IPA ove prevede che lo Statuto va approvato dall’Assemblea capitolina”;
a7) “anche volendo tenere conto della natura “atipica” dell’IPA nell’ambito degli enti di previdenza ed assistenza, non si puo’ tralasciare che “in tema di responsabilita’ per danno erariale, l’esistenza di un rapporto di servizio, quale presupposto per un addebito di responsabilita’ a detto titolo e’ configurabile anche quando il soggetto, estraneo alla pubblica amministrazione, venga investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attivita’ in favore della pubblica amministrazione, con inserimento nell’organizzazione della medesima, e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell’attivita’ stessa alle esigenze generali cui e’ preordinata (Cass. sez. un., 12 marzo 2004, n. 5163)”, il che non solo ricorre nel caso di specie, in riferimento ai componenti del c.d.a. dell’Istituto, in quanto questo si presenta come una parte della struttura dell’amministrazione comunale di Roma, ma e’ anche particolarmente accentuato dall’esistenza di un imponente afflusso di contributi pubblici, da destinare presumibilmente a finalita’ assistenziali, che la Corte dei conti valorizza in Euro 10.994.335,34 per il periodo 2004/2011 e senza i quali evidentemente l’Istituto non potrebbe sopravvivere; che, peraltro, puo’ ritenersi non dubitabile – quanto al nrofilo oggettivo – la natura pubblica dei fondi amministrati, coinvolti nella vicenda; che le riportate considerazioni assorbono ogni altro profilo delle censure di cui ai ricorso per regolamento; che, di conseguenza, sulla base degli indici sopra descritti, va esclusa la natura privata dell’Istituto, dovendosene, invece, affermare quella pubblica, con declaratoria della sussistenza della giurisdizione della Corte di Conti in relazione ai profili di responsabilita’ contestati al ricorrente in danno del l’Istituto”.
p.5. Ritengono le Sezioni Unite che debba affermarsi la sussistenza della giurisdizione del giudice contabile sulla base dei seguenti rilievi.
p.5.1. Va in primo luogo osservato che, dovendo la giurisdizione determinarsi in relazione ai fatti costitutivi dell’azione che il pubblico ministero contabile ha indicato come giustificativi della configurabilita’ del petitum inerente il risarcimento del c.d. danno erariale (salva la verifica della sua sussistenza, che inerisce al merito della giurisdizione del giudice contabile), emerge che nella specie i’azione e’ nata esercitata adducendo non gia’ che gli incolpati avrebbero arrecato un danno erariale a Roma Capitale in
quanto (pacificamente) erogatrice di contributi bensi’ che essi avrebbero arrecato tale danno direttamente all’I.P.A..
Tale articolazione della domanda, poiche’ addebita ai ricorrenti una responsabilita’ verso l’I.P.A. ricollegata al modo di esercizio della carica ricoperta nei suoi organi, impone di valutare la questione di giurisdizione, domandandosi se, nell’esercizio delle funzioni rivestite nell’ambito degli organi di gestione e di controllo dell’I.P.A., i ricorrenti abbiano operato rivestendo l’oggettiva qualifica di soggetti che nell’espletamento del loro incarico hanno – ipoteticamente – cagionato una lesione al patrimonio dell’I.P.A. e dunque distratto somme di sua pertinenza (cioe’ funzionali allo svolgimento delle sue attivita’) o leso il suo patrimonio, in quanto in forza dell’incarico avevano il c.d. maneggio o il controllo delle prime e la gestione ed il controllo quanto al secondo, secondo i parametri che consentono astrattamente la configurabilita’ della responsabilita’ per danno erariale.
Non sono, pertanto, rilevanti le argomentazioni che i ricorrenti svolgono nella prospettiva che l’asserito danno riguardi il patrimonio di Roma Capitale sebbene con riferimento all’apporto, ai, contributi, che essa ha versato all’I.P.A. Il danno oggetto della domanda non riguarda tali somme, bensi’ direttamente le somme oggetto dell’attivita’ di gestione del patrimonio dell’I.P.A. e, dunque, quest’ultimo.
p.5.2. A questi effetti assume rilievo decisivo l’individuazione della natura che riveste l’I.P.A., dato che, quando si deve valutare se esista la configurabilita’ della giurisdizione contabile relativa al c.d. danno erariale viene in rilievo in primo luogo l’aspetto soggettivo, che si risolve nel rispondere alla domanda se l’istituzione riguardo alla quale si assuma la verificazione di un danno di quel genere e’ soggettivamente una pubblica amministrazione.
Com’e’ noto la qualificazione come pubblica amministrazione di una istituzione puo’ risultare da forme diverse, potendo ricorrere per effetto del riconoscimento della personalita’ giuridica di diritto pubblico che rende l’istituzione un ente pubblico o anche, senza che vi sia tale riconoscimento, allorquando l’istituzione si presenti come un’articolazione di una pubblica amministrazione, cioe’ di un ente pubblico, eventualmente dotata di una soggettivita’ distinta da esso, nel senso che sia abilitata ad agire senza il suo tramite, sebbene sempre per realizzare i suoi fini In questo secondo caso non si e’ in presenza di un ente diverso da quello pubblico di riferimento, ma soltanto di una struttura idonea a presentarsi con una soggettivita’ nel senso appena detto, che, pero’, costituisce espressione nell’ordinamento dell’agire e delle finalita’ dell’ente pubblico di riferimento e, quindi, si presenta per tale strumentalita’ come pubblica amministrazione.
E’ vero, poi, che il sempre crescente fenomeno del perseguimento delle loro finalita’, da parte di enti pubblici e di pubbliche amministrazioni, attraverso forme organizzatorie che non si connotano come meri apparati dotati di soggettivita’ nel senso indicato, ma sono dotati di una soggettivita’ esprimentesi secondo il modello di una delle figure di persone giuridiche di diritto privato o di una delle figure di soggetti giuridici (non persone fisiche) di diritto privato, ha comportato – ai fini della responsabilita’ erariale e, quindi, della giurisdizione del giudice contabile – la ricerca di casi nei quali, nonostante l’adozione espressa di modelli organizzativi privatistici apparisse comunque configurabile lo svolgimento di un’attivita’ di pubblica amministrazione idonea a giustificare la configurabilita’ del danno erariale e la giurisdizione della Corte dei Conti, che ha garanzia costituzionale.
Il problema della natura dell’I.P.A. va affrontato, dunque anche tenendo conto di questo fenomeno.
p.5.3. Cio’ premesso, deve rilevarsi che sul punto della qualificazione dell’I.P.A. i ricorrenti hanno assunto posizioni opposte.
Il (OMISSIS) ha sostenuto che l’I.P.A. avrebbe “un’autonoma personalita’ giuridica” e che essa sarebbe di natura privatistica.
Si e’ tuttavia astenuto dal precisare quali siano gli elementi che evidenzierebbero l’esistenza della personalita’ giuridica in genere, nozione che e’ regolata nel titolo secondo, del libro primo, del codice civile: l’articolo 11 evoca espressamente le persone giuridiche pubbliche e disciplina due figure di persone giuridiche private, l’associazione riconosciuta e la fondazione; per le societa’ l’articolo 13 c.c., rinvia alle disposizioni del libro V del codice civile.
Il (OMISSIS) si e’ anche astenuto dal precisare di che tipo sarebbe la pretesa natura privatistica della personalita’ giuridica dell’I.P.A., essendosi limitato ad affermare che esso sarebbe “un istituto con forma e natura privatistica” e ad evocare giurisprudenza di questa Corte in tema di societa’ c.d. partecipate.
Non essendosi argomentato ne’ espressamente ne’ implicitamente che l’I.P.A. sarebbe assimilabile ad una societa’ di quel tipo, e’ palese per cio’ solo che tutte le argomentazioni svolte sulla base di (letta giurisprudenza appaiono assolutamente irrilevanti. Peraltro, ove si volesse dare rilievo alla volontarieta’ dell’adesione, non si comprenderebbe come e perche’ essa di per se’ potrebbe risultare significativa della ricorrenza di un modello societario.
In alcun modo, poi, risulta argomentata una riconducibilita’ dell’I.P.A. ad alcuna delle figure di cui agli articoli 14-42 c.c.. Riconducibilita’ che, peraltro, nella logica dell’assunta personalita’ giuridica dell’istituto, avrebbe dovuto motivarsi solo con riguardo alle figure che in quella disciplina hanno personalita’ giuridica (fondazioni e associazioni riconosciute).
La genericita’ degli argomenti rende priva di fondamento la prospettazione del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione del (OMISSIS), la’ dove essa muove dal presupposto che l’I.P.A. sarebbe un istituto avente personalita’ giuridica di diritto privato.
p.5.4. Il ricorso della (OMISSIS), invece, assume che l’I.P.A. sarebbe un’associazione non riconosciuta, dunque un soggetto di diritto privato privo della personalita’ giuridica.
Anche in tal caso ci si astiene, pero’, da qualsiasi argomentazione diretta a spiegare, tramite i riferimenti al profilo normativo della figura regolata dall’articolo 36 c.c. e ss., per quali ragioni sarebbe giustificata una simile qualificazione.
Non si comprende, in primo luogo, dato il modo in cui l’Istituto sorse e considerato che la nascita avvenne prima dell’entrata in vigore del codice civile, come possa anche solo ipotizzarsi una simile qualificazione fino dall’atto della costituzione dell’istituto. Ne’ si indicano eventi che, una volta intervenuto il codice civile, avrebbero determinato o in via direttamente normativa o in forza di atti di natura diversa basati su presupposti normativi l’acquisizione da parte dell’I.P.A. di quella natura.
Mette conto, comunque, di rimarcare che, poiche’ carattere connaturato all’associazione non riconosciuta e’ che l’ordinamento interno e l’amministrazione di tali soggetti sia regolato dagli accordi fra gli associati (articolo 36 c.c.), risulta palese che questa necessaria caratteristica – anche a voler sorvolare sull’anomalia della costituzione di un’associazione non riconosciuta per atto autoritativo – non si ravvisa in alcun modo nella specie e cio’ non solo nella regolamentazione statutaria che l’I.P.A. aveva ab origine, ma anche in quella mutata nel corso della vita dell’istituto.
p.5.5. Infatti, tenuto conto che la disciplina dell’Istituto e’ sempre stata regolata da uno Statuto, emerge che:
a) nella versione originaria lo Statuto venne adottato da un provvedimento del Governatore di Roma e, quindi, con atto autoritativo ed addirittura impositivo dell’iscrizione, sicche’ l’evocazione della figura dell’associazione non riconosciuta dovrebbe adattarsi – ma non e’ dato vedere come – anche a tale duplice anomalia;
b) fu modificato – per quello che risulta in atti ed emerge dalla relazione della Commissione nominata con deliberazione giuntale n. 305 dell’8 febbraio 1995 per l’esame delle problematiche relative alla natura giuridica dell’I.P.A. – con una delibera del Consiglio Comunale di Roma del 21 settembre 1965 (limitatamente all’adeguamento della composizione del Consiglio di amministrazione, che, nella versione originaria, dava rilievo a talune nomine disposte dal Partito Nazionale Fascista / adottata, pero’, non solo – come leggesi nella relazione stessa – senza accordo con i dipendenti o con le loro rappresentanze sindacali, ma anche senza rispettare l’articolo 7, comma 2, lettera d) dello Statuto, cioe’ con un atto autoritativo dell’Amministrazione capitolina (si veda il documento allegato al “fonogramma via fax” del 15 gennaio del Segretario Generale del Comune a data 15 gennaio 1997);
c) fu ulteriormente modificato in modo piu’ pregnante con una deliberazione (n. 12 nella seduta del 13 novembre 2007) del Consiglio di amministrazione dell’istituto a norma del citato articolo 7, comma 2, lettera d), dello Statuto, la quale, in base alla previsione di quella stessa norma, fu approvata dal Sindaco di Roma con atto n. 45095 del 23 giugno 2009;
d) e’ stato da ultimo modificato, per profili minimali (riguardanti essenzialmente i compensi degli organi) – in attuazione di un’ordinanza del sindaco di Roma Capitale di scioglimento del Consiglio di Amministrazione I.P.A. e di contestuale nomina di Commissario straordinario – nei termini approvati dal Sindaco l’8 febbraio 2013, come da prot. n. RA/8092.
Si rileva, inoltre, che, nella versione risultante per effetto della modifica nel 2007, lo Statuto, all’articolo 6 (rimasto immutato nel 2013), continua a prevedere, nel comma 1, che la durata dell’istituto e’ illimitata (come nell’articolo 4 della versione originaria) e nel terzo, dopo che il secondo ha stabilito che il sindaco esercita la vigilanza sull’istituto, che “le deliberazioni di modifica allo Statuto dovranno riportare l’approvazione del Sindaco”.
E’ di tutta evidenza che nella evoluzione della disciplina statutaria non vi e’ mai stata traccia alcuna di una rilevanza determinativa degli accordi degli associati e, se la si volesse rinvenire nelle deliberazioni di modifica statutaria del 2007 e del 2013, assumerebbe rilievo decisivo in senso contrario la permanente necessita’ che ogni modifica statutaria consegua l’approvazione del sindaco.
Si consideri, poi, che nel 2013 e’ stata aggiunta – peraltro in sede di approvazione da parte dell’Amministrazione capitolina – una norma transitoria, l’articolo 34, con cui si e’ disposto che “entro e non oltre 90 giorni dal suo insediamento il Consiglio di Amministrazione proporra’ a Roma capitale un testo aggiornato di Statuto che individui univocamente, tra l’altro, la natura giuridica dell’Istituto”, con previsione di trasmissione all’Assemblea Capitolina per l’approvazione e, in caso di inutile decorso del termine, di predisposizione diretta del nuovo testo da parte degli uffici di Roma Capitale.
Deve, dunque, concludersi che e’ priva di fondamento l’ipotesi di qualificazione dell’I.P.A. sostenuta dalla (OMISSIS) e cio’ – in disparte il fatto che l’Amministrazione Capitolina l’aveva esclusa con delibera del 7 gennaio 1997 di approvazione della conclusione in quel senso raggiunta dalla Commissione – anche dopo le consistenti modifiche statutarie del 2007.
Tanto si rileva non senza che meriti comunque osservare che sfugge a qualsiasi comprensione come una istituzione sorta per provvedimento autoritativo di un ente pubblico possa essere trasformata in associazione non riconosciuta di diritto privato senza un atto dell’ente che l’aveva istituita e del tutto surrettiziamente ed anzi quando ancora di recente quell’ente, nell’approvare la modifica dello Statuto, aveva espressamente inserito una norma che, come s’e’ detto, aveva previsto che si dovesse procedere ad una nuova modifica finalizzata ad individuare la natura dell’I.P.A.B..
p.6. Evidenziata, dunque, l’infondatezza delle prospettazioni dei ricorrenti sulla qualificazione privatistica dell’istituto, la necessita’ di statuire sulla questione di giurisdizione impone di approfondirne ulteriormente la natura giuridica.
p.6.1. E’ bene considerare in primo luogo il modo in cui l’I.P.A. venne istituito. Lo Statuto lo qualificava (art.) espressamente come “Istituto di Previdenza e Assistenza a favore dei dipendenti del Governatorato di Roma”, con “lo scopo immediato di accordare e favorire il credito agli iscritti nelle forme ritenute piu’ pratiche ed economiche”. Nel comma secondo si stabiliva che “mano mano che lo consentiranno i mezzi economici a sua disposizione, l’istituto estendera’ la sua attivita’ alle forme assistenziali e di previdenza liberamente attuate dal Governatore, sia assumendone l’amministrazione e la gestione, sia completandola per maggiormente contribuire al benessere degli iscritti e delle loro famiglie”.
L’articolo 2 prevedeva come obbligatoria l’appartenenza dei dipendenti, impiegati e salariati, dell’Amministrazione generale del Governatorato “tenuti per legge all’iscrizione all’I.N.F.A.D.E.L.” (Istituto nazionale fascista di assistenza per i dipendenti degli enti locali, poi divenuto I.N.A.D.E.L. in epoca repubblicana e confluito nel 1994 nell’I.N.P.D.A.P. Decreto Legislativo n. 479 del 1994, ex articolo 4).
L’articolo 3 prevedeva una contribuzione obbligatoria mediante trattenuta da effettuarsi d’ufficio a carico dei dipendenti ed inoltre un contributo annuo del Governatore.
L’articolo 4 prevedeva che l’Istituto avesse `patrimonio e amministrazione propri disgiunti e separati dal patrimonio e dall’Amministrazione del Governatorato, cui e’ attribuita solo la funzione di tutela, senza assunzione alcuna di rischi e di responsabilita’ diversi e maggiori di quelli precisati con il presente Statuto”.
L’articolo 7, comma 2, lettera d), prevedeva che le modifiche statutarie deliberate dal Consiglio di amministrazione dovessero essere approvate dal Governatore.
6.2. Da queste previsioni emerge in primo luogo che la finalita’ per la quale l’Istituto venne costituito era dichiaratamente pubblicistica, perche’ le attivita’ che gli venivano affidate, aventi una platea di destinatari limitata ai dipendenti del Governatorato (ed ai pensionati gia’ iscritti per almeno tre anni ed a quelli delle Aziende e servizi speciali del Governatorato: articoli 34 e 35), evidenziavano che l’ente dovesse compierle in vista della garanzia ai dipendenti di migliori condizioni di tutela, ma in funzione di un migliore espletamento da parte loro dei loro compiti e, dunque, nel loro interesse. L’interesse soddisfatto era in via diretta un interesse del Governatorato, cioe’ del municipio capitolino, e solo mediatamente quello dei singoli beneficiari.
Cio’, pur emergendo, peraltro, dalla stesso oggettivo finalismo del compito assegnato all’istituto, era stato, dei resto, esplicitato espressamente dal Governatore nella lettera B) della deliberazione istitutiva, la’ dove, sotto la rubrica “Scopo mediato”, si indicava “l’assorbimento delle varie attivita’ assistenziali attualmente coltivate dall’Amministrazione, per poterle sviluppare e completare a maggior beneficio dei dipendenti e delle varie famiglie, con immediato beneficio diretto anche per l’Amministrazione per maggiore attaccamento ai servizi e maggiore rendimento di lavoro che deve attendersi dal personale che si sente sorretto ed aiutato dall’opera vigile dell’Amministrazione…”.
Non e’ discutibile che l’I.P.A. nacque pei assicurare una finalita’ ritenuta funzionale all’interesse dell’amministrazione capitolina e, quindi, necessariamente di impronta pubblicistica.
p.6.3. L’autonomia patrimoniale ed amministrativa riconosciutagli non poteva giustificare la sua connotazione come una persona giuridica pubblica distinta dal Comune, sia in mancanza di una simile qualificazione, sia e soprattutto perche’ nell’assetto legislativo allora vigente non si poteva verificare che un municipio costituisse un nuovo ente pubblico. Evidenziava, invece, una soggettivita’ dell’I.P.A., cioe’ la possibilita’ che esso, in quanto dotato di autonomia patrimoniale ed amministrativa, agisse nel mondo giuridico come centro di imputazione di interessi. La soggettivita’ era confermata dall’articolo 7, lettera g), che conferiva al Consiglio di amministrazione l’autorizzazione dell’Istituto a stare in giudizio, sentito il parere dell’Avvocatura del Governatorato, tenuto ad assistenza gratuita.
Tale soggettivita’ era, tuttavia, proprio per lo scopo dichiaratamente posto a fondamento della creazione dell’istituto e che esso doveva perseguire, strumentale al municipio capitolino e, dunque, ad un ente pubblico. Strumentalita’ assicurata dalla previsione della “tutela” del Governatore e della soggezione delle modifiche statutarie all’autorizzazione del medesimo. Ancorche’ fosse prevista la durata illimitata dell’istituto, non era, del resto, dubitabile che il Governatorato romano, cosi’ come aveva istituito l’I.P.A. con un atto amministrativo, ne avrebbe potute decidere con altro atto di identico valore la soppressione.
Dall’indicata strumentalita’ conseguiva che nello svolgimento delle loro funzioni gli organi dell’istituto agivano come soggetti che, nella gestione del patrimonio e del danaro confluito, anche per la parte preponderante data dai contributi allora obbligatori degli iscritti, si trovavano ad amministrare somme che dovevano soddisfare una finalita’ di impronta pubblicistica, ancorche’ realizzata tramite l’erogazione delle provvidenze ai beneficiari.
p.6.4. La figura di soggettivita’ cosi’ determinata presentava aspetti peculiari.
Non era inquadrabile in altre forme note di gestione da parte di un ente pubblico come quello municipale, tramite una distinta soggettivita’, di attivita’ di interesse pubblico, che pure erano conosciute dall’ordinamento dell’epoca, come le c.d. aziende municipalizzate o municipali (istituite dalla L. n. 103 del 1903, che le definiva “un’organizzazione strumentale per lo svolgimento dei compiti e l’espletamento dei servizi dei comuni”): l’I.P.A., infatti, non erogava un pubblico servizio.
La strumentalita’ dell’Istituto rispetto al municipio romano e la peculiarita’ dello scopo da perseguire impedivano di ricondurre l’I.P.A. alla figura delle c.d. Istituzione Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (I.P.A.B.), che erogavano prestazioni caritatevoli senza correlazione ad un interesse di una pubblica amministrazione, come accadeva invece nel caso di specie.
D’altro canto, ipotizzare che si trattasse di una associazione obbligatoria, alla stregua di un parere che l’amministrazione capitolina nel lontano 1953 richiese ed ottenne da un autorevole amministrativista (al quale vi sono riferimenti negli atti), risultava meramente descrittivo e, comunque, anche secondo quell’opinione, confermava la sua atipicita’ e non elideva che si trattasse di una struttura, di un apparato organizzatorio, di uno strumento del Comune capitolino.
p.7. L’entrata in vigore dell’ordinamento repubblicano ed in particolare del principio di cui all’articolo 97 Cost., comma 2, la cui notoria implicazione fu che solo la legge (statale o regionale) poteva costituire enti pubblici, di per se’ si presento’ del tutto inidonea a determinare una evoluzione della soggettivita’ dell’Istituto in termini diversi da quelli evidenziati.
Le descritte peculiarita’ dell’Istituto continuarono ad impedire la sua riconducibilita’ alla figura delle aziende municipalizzate ed a quella delle I.P.A.B. finche’ esse conservarono la loro struttura. originaria.
La non assimilabilita’ dell’istituto in questione alle I.P.A.B. rende non pertinente l’evocazione – fatta dal Pubblico Ministero presso la Corte – della disciplina del D.P.C.M. 16 febbraio 1990 e dei precedenti delle Sezioni Unite dal medesimo Pubblico Ministero evocati, non senza, peraltro, osservare che quella disciplina all’articolo 1, comma I, prevedeva che le I.P.A.B., ai fini del riconoscimento della personalita’ di diritto privato, dovessero formulare una domanda di riconoscimento alla Regione, ed all’articolo 1, comma 8, stabiliva espressamente che “non sono, comunque, considerate di natura privata le istituzioni di beneficenza ed assistenza, gia’ amministrate dagli enti comunali di assistenza od in questi concentrati”.
Di riflesso sono prive di rilevanza le argomentazioni che, in replica al Pubblico Ministero, vengono svolte dalla ricorrente (OMISSIS).
p.7.1. Ancorche’ parte della vicenda asseritamente determinativa del danno erariale si collochi prima della modifica dello Statuto risalente al 2007, toccata in punti minimali da quella del 2013, nemmeno la modifica del 2007 risulta aver inciso sul rilievo pubblicistico dell’I.P.A. nella sua strumentalita’ rispetto al municipio romano, poi divenuto Roma Capitale.
Una ricognizione delle norme statutarie modificate e tuttora vigenti consente di rilevarlo.
p.7.1.1. L’articolo 1 ha ampliato lo scopo dell’istituto individuandolo in quello “di attuare i provvedimenti a carattere previdenziale, assistenziale e creditizio, in appresso indicati, nell’interesse del dipendenti comunali iscritti e dei familiari a carico”. Ha, poi, disposto che “gli effetti dei provvedimenti di cui sopra sono estesi a favore dei dipendenti e familiari a carico dell’ (OMISSIS) S.p.A. e del Comune di Fiumicino in quanto gia’ dipendenti del Comune di Roma.” e che “analoga estensione potra’ essere effettuata, con apposita convenzione, ai dipendenti e familiari a carico di Aziende e Societa’ del Gruppo Comune di Roma, del Gruppo Comune di Fiumicino e del Gruppo (OMISSIS) S.p.A. con capitale pubblico non inferiore ai 2/3, d’ora in poi indicati come “convenzionati””. Di seguito l’articolo 1, ha specificato le prestazioni di previdenza, assistenza e credito a favore dei soggetti indicati.
L’articolo 2 indica i mezzi per l’attivita’ dell’istituto, individuandoli nei contributi ordinari ed eventualmente straordinari degli iscritti, nei proventi del credito, nella somministrazione gratuita e nella manutenzione da parte del Comune di Roma dei locali costituenti la sede dell’istituto, nella fornitura gratuita di illuminazione, riscaldamento e arredamento dei locali, nelle entrate per interessi attivi maturati sulle somme depositare dall’I.P.A. presso istituti di credito o provenienti da investimento in titoli di Stato, in lasciti e donazioni e nell’avvalimento dell’assistenza dell’Avvocatura del Comune e delle altre strutture comunali.
L’articolo 4 individua le modalita’ di iscrizione dei beneficiari su base volontaria (e cosi’ i successivi articoli 3 bis e 3 ter, per i dipendenti di enti e aziende e per quelli a tempo determinato).
Del contenuto dell’articolo 6 si e’ gia’ riferito in precedenza, mentre l’articolo 8 attribuisce al sindaco la nomina del presidente dell’istituto, l’articolo 9 dispone che la durata del consiglio di amministrazione coincida con quella del consiglio comunale, pur disponendo che comunque non sia inferiore a cinque anni. L’articolo 10, comma 1, prevede che anche il Sindaco possa richiedere la convocazione in via straordinaria del Consiglio di amministrazione e, nel comma 2, alla lettera h), attribuisce al sindaco il potere di autorizzare l’Avvocatura comunale a rappresentare l’istituto per stare attivamente e passivamente in giudizio, nonche’ la gratuita’ dell’assistenza. L’articolo 15 attribuisce al Sindaco la nomina, sebbene fra gli iscritti all’istituto, di uno dei tre membri del collegio dei revisori dei conti. L’articolo 22, u.c., dispone che il rendiconto finanziario ed economico annuale debba essere rimesso al Sindaco unitamente alla deliberazione del Consiglio di Amministrazione ed alla relazione del Collegio dei revisori.
p.7.2. Ebbene, tali previsioni confermano la permanenza dell’originaria caratterizzazione in senso pubblicistico dell’Istituto innanzitutto con riferimento allo scopo. Infatti, gli scopi indicati nei tre settori della previdenza, assistenza e credito sono destinati sempre alla platea dei dipendenti e loro familiari (e dei dipendenti delle aziende e societa’), il che conferma che l’Istituto, sebbene fornisca prestazioni a persone fisiche, lo fa in quanto esse rivestono quella qualita’ e, quindi, perche’ e’ interesse di Roma Capitale che le prestazioni siano erogate proprio in ragione di essa e come benefici che, dipendendo da quella qualita’, sono funzionali a che quelle persone svolgano il loro rapporto lavorativo con maggior cura ed impegno, avendo la consapevolezza di potervi fare affidamento.
Sotto tale profilo, l’interesse pubblicistico dell’attivita’ dell’Istituto, cioe’ quello di assicurare un maggior benessere dei dipendenti e soggetti assimilati in funzione del miglior funzionamento dell’amministrazione capitolina, e’ rimasto immutato, nonostante l’ampliamento della stessa. Ed e’ per tale ragione che non si e’ in presenza di una finalita’ mutualistica e privatistica, in quanto il benessere dei dipendenti e’ un interesse riferibile anche dall’amministrazione.
Il medesimo interesse e’ la ragione che giustifica l’assicurazione della provvista della sede, l’assunzione dei relativi costi di manutenzione, illuminazione, riscaldamento ed arredo, la concessione dell’avvalimento dell’avvocatura e delle strutture dell’amministrazione comunale.
Tutti elementi che evidenziano che il Comune di Roma e’ accollatario di oneri proprio in funzione del perseguimento, attraverso l’autonoma soggettivita’ dell’I.P.A., del detto interesse pubblico.
Di nessun rilievo in senso contrario e’ la circostanza che l’iscrizione all’I.P.A. non sia obbligatoria, ma volontaria, giacche’ essa e’ del tutto ininfluente rispetto alla vocazione dell’Istituto alla tutela dell’indicato interesse pubblicistico.
Si rileva, inoltre, che la presenza come scopo dell’erogazione di crediti, essendo la platea che ne puo’ beneficiare sempre limitata nel senso che si e’ visto, rende del tutta priva di rilevanza l’argomentazione del (OMISSIS) sulla base dell’articolo 112, comma 7, del Testo Unico Bancario e del Decreto Ministeriale Tesoro 29 marzo 1995, articolo 2.
7.3. Sotto il profilo della strumentalita’ sul piano organizzativo, le previsione della vigilanza del sindaco, della spettanza ad esso dell’approvazione delle modifiche statutarie nonche’ dei poteri di nomina del presidente e di un revisore e dell’obbligo della rimessione del rendiconto annuale, della sua deliberazione di approvazione e della relazione del collegio dei revisori, si spiegano sempre in ragione della tutela del detto interesse pubblicistico, cioe’ perche’ l’I.P.A. assicura esigenze che sono funzionali alla natura pubblica dell’amministrazione capitolina. La forte ingerenza dell’organo di vertice di Roma Capitale si spiega, in finzione di controllo, solo come manifestazione della qualificazione pubblicistica che Roma Capitale, approvando le modifiche allo Statuto, ha inteso conservare ad una struttura che quella qualificazione aveva ed ha sempre avuto. E’ questa la ragione per cui e’ attribuito al Sindaco il potere di vigilare sulla corretta gestione di quello che si connota come un patrimonio di destinazione con conferimento di autonoma soggettivita’, deputato all’assicurazione del detto interesse.
Il Sindaco di Roma Capitale, come ha ricordato anche il Pubblico Ministero presso la Corte, con ordinanza n. 144 del 2012 ha, proprio nell’esercizio del potere di vigilanza, provveduto a sciogliere gli organi dell’I.P.A. ed a commissariare l’Istituto e recentemente il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sentenza n. 1951 dell’11 febbraio 2016, provvedendo su ricorsi proposti da alcuni consiglieri dell’I.P.A. contro detta ordinanza, li ha respinti assumendo che il commissariamento e’ un potere compreso in quello di vigilanza.
L’esistenza delle vigilanza del Sindaco di Roma Capitale, una volta collocata nell’assetto della disciplina del Decreto Legislativo n. 267 del 2000, (TUEL), giustifica, poi, che all’Assemblea Capitolina continui a spettare la possibilita’ di sopprimere l’I.P.A., e cio’ alla stregua della previsione contenuta nell’articolo 42, del detto D.Lgs., secondo cui compete all’assemblea comunale formulare “i criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi” (comma 2, lettera a), fra i quali ben vi potrebbe essere l’indicazione di una soppressione.
Di nessun rilievo, per superare la caratterizzazione dell’I.P.A. come amministrazione autonoma che deve tutelare un interesse riconducibile a Roma Capitale, e’, d’altro canto, l’introduzione dell’elettivita’ dei consiglieri di amministrazione e di due membri del collegio dei revisori da parte degli iscritti, atteso che questa elettivita’ non solo non incide sulla strumentalita’ dell’Istituto rispetto a Roma Capitale, ma e’ del tutto ininfluente sull’ampiezza dei poteri di ingerenza e controllo dell’amministrazione capitolina.
p.8. Le complessive considerazioni svolte farmi, emergere, dunque, un profilo dell’I.P.A. che continua a connotano come una struttura, un’amministrazione autonoma collegata a Roma Capitale e deputata alla tutela di un interesse pubblicistico ad essa riferibile. L’esistenza di tale interesse, comportando che il patrimonio amministrato dall’I.P.A. debba essere gestito, indipendentemente dalla sua provenienza – e, dunque, sia quanto ai contributi provenienti dai dipendenti e dai soggetti parificati e costituenti il presupposto per l’erogazione delle prestazioni, sia quanto a quelli erogati, sebbene in misura molto piu’ limitata rispetto ai monte contributi, sia quanto alle componenti dell’autonomia patrimoniale pure rappresentate dalla fruizione gratuita dei locali e delle provviste di illuminazione e pulizia, nonche’ all’avvalimento delle strutture comunali – con criteri che debbono rispondere alla migliore assicurazione del detto interesse e non possano essere utilizzate per alte ragioni, implica che le persone fisiche che rivestono le cariche negli organi di gestione dell’I.P.A. siano tenuti nella gestione del patrimonio dello stesso ai doveri che ha un agente contabile e che le persone fisiche che rivestono la carica di membri dell’organo interno di controllo, cioe’ il collegio dei revisori, debbano esercitare la loro vigilanza anche controllando che quei doveri vengano rispettati.
Ne consegue l’affermazione della giurisdizione del giudice contabile.
P.Q.M.